最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第772號上 訴 人 甲○○
乙○○被 上訴 人 新竹縣政府代 表 人 丙○○訴訟代理人 呂清雄律師
參 加 人 偉盟工業股份有限公司代 表 人 賴文正上列當事人間環境影響法事件，上訴人對於中華民國96年5月10日臺北高等行政法院94年度訴字第944號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣參加人於民國（下同）92年2月27日向被上訴人申請開發新竹縣橫山鄉與關西鎮交界處座落於新竹縣○○鄉○○○段80小段21、21-1、21-3及沙坑段443、443-1、445地號等89筆土地，提出「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置工程」環境影響說明書（下稱環說書）送審。經被上訴人先後於92年3月11日辦理現場勘查、召開初審會議、同年4月7日召開第2次審查會後認可作成「有條件通過環境影響評估」（下稱有條件通過環評）之審查結論，並於92年4月8日以府授環綜字第0920038414號公告「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環境影響說明書」審查結論（下稱系爭公告）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院判決駁回後，提起上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠系爭公告係被上訴人依據環境影響評估法（下稱環評法）就特定開發行為進行審查所作成之結論，屬行政機關之單方行為，且對外發生直接之法律效果，對於開發單位亦具有一定之拘束力，系爭公告屬行政處分。上訴人為新竹縣橫山鄉沙坑村之村民，居住地點極為鄰近系爭開發案之開發場址，系爭公告之作成對於上訴人之權利或法律上之利益影響甚大。此等事實亦經訴願機關確認在案，上訴人自得依行政訴訟法第4條第1項之規定提起撤銷訴訟。㈡上訴人主張被上訴人系爭公告違法，以被上訴人未依法律規定指明該行政處分之相對人為何，亦未就開發場址、開發範圍、基地面積以及開發內容加以說明，認系爭公告違反行政程序法第96條之規定，程序嚴重瑕疵應予撤銷。㈢上訴人認系爭公告程序違反環評法施行細則第30條、第20條之規定，認系爭公告並未依法公告，對外不生效力，有嚴重之程序瑕疵，應予撤銷。㈣查系爭公告之作成，不僅被上訴人所依據之調查資料有多項錯誤、不實及缺漏，且被上訴人於作成審查結論時亦漏未就多項重要因素加以考量，原處分已構成判斷之瑕疵。㈤被上訴人將原應於作成該審查結論時予以審查之重要事項，列為該行政處分之附款，違背行政程序法第94條之規定，亦違背行政處分內容明確性之要求。㈥系爭公告違反水污染防治法第30條規定，應予撤銷。㈦被上訴人及訴願機關辯稱系爭公告之作成，係經專業人員之審查，具專業性而應予尊重。然而，形式上之專業性不足作為證明實質上是否踐行其審查責任之證據。被上訴人於形式上雖以具有專業背景之成員審查本件環說書，然實際上無論環說書之內容或其審查之過程皆盡疏漏草率之能事，而未能盡其依法審查之責任，實不足以作為推諉責任之藉口。蓋即便認為作成之處分係被上訴人判斷權限之行使，亦須充分斟酌相關事項，且基於正確之事實關係而為判斷，方無判斷濫用之情事，該處分亦方不致構成違法之行政處分。亦惟有於此種情形下，行政機關之判斷方有予以尊重之必要。然於本案中，被上訴人所依據做為審查決定之資料多有不實、缺漏及錯誤，若干與本開發案密切相關之因素未予考量，而應予調查之證據未加詳實調查，其處分違法之情顯然。㈧被上訴人於95年7月3日召開「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場設置計畫環境影響差異分析」第1次專案小組初審會，開發單位即本件參加人送審之環境影響差異分析報告書內容，有多項係依據上訴人所指摘不實內容作修改更正，更證實參加人原所送之環說書確實未依法調查並提供不實資料。按開發單位本應就開發場所事先做詳實調查，始能擬訂環境影響對策，然而本件參加人事先應調查而未調查，現卻以環境影響差異分析的方式補充之，更彰顯其違法及不實。㈨被上訴人所稱要求參加人提出環評差異分析僅為修正環評審查結論，並使其與報告書定稿本相符云云，實係包庇參加人。㈩原通過環評之處分明顯違法，再提差異分析也無實益。參加人提供不實說明，也未對區位中應予保護之範圍及對象詳予評估及研訂因應對策，被上訴人如何綜合考量、如何裁量作成合情、合理、合法之審查結論。被上訴人提出一簡單之會議記錄，即以中央政策合法化其違法事實，不足採信。被上訴人主張開發單位已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要，實是推托責任。參加人所論述環評差異分析部分，並無法掩飾其就環說書所為不實之記載等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠系爭公告之審查結論僅為程序行為而非行政處分。按行政機關之行為，未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外；行政處分之作成，須2個以上機關本於各自職權共同參與，具有行政處分性質者乃屬最後階段之行為，亦即直接對外生效之部分，至於先前階段之行為則仍為內部意見之交換。系爭公告之審查結論係被上訴人依據環評法第7條規定之程序行為，屬開發單位申請許可開發行為流程中先期作業階段諸多審查項目之一環，開發單位除須完成環評審查外，尚須通過興辦事業計畫、土地使用計畫、水土保持規畫及水土保持計畫等審查項目，俟審查全部通過後始核發開發許可，開發單位始得為開發行為。是以，准否核發開發許可之決定始為行政處分，本案系爭公告審查結論，僅為程序行為，屬內部意見之交換，非行政處分。㈡本案開發計畫雖經公告有條件通過環評審查，開發單位即本件參加人仍須受環評法規範，切實依審查結論執行，達到環境保護之目的，況且本案至今尚未取得開發許可，仍不得動工，即未有開發行為，何來上訴人所稱對於其權利或法律上之利益影響甚大之情事。㈢記載處分相對人姓名之目的，在於令相對人知悉本身受行政處分，進而得於法定期間內提起救濟。本件被上訴人已另發文通知處分相對人，自無再於公告內記載之必要。至於「開發場址、開發範圍…」皆非行政程序法96條規定之記載內容，自無強制記載之必要。依行政程序法第97條既已明文規定「一般處分經公告」不必記明理由，已無其他解釋空間，則學者縱使有反對見解，亦僅屬立法論上之學理探討，不足以作為被上訴人違法之依據。故上訴人主張系爭審查結論未附理由屬違法處分，顯屬無據。被上訴人依環評法第3條組成環評審查委員會，該委員會依其專業客觀立場，審酌本件有無同法施行細則第9條所列之「對環境有重大影響」之各項情形後，依同法施行細則第43條所規定之形式作成「有條件通過環評」之結論，完全遵守環評法及其施行細則之相關規定辦理。其次，該委員會為就本件開發單位所提出環說書進行審查，不僅曾至現場會勘、並召開數次會議進行評估、討論及判斷，過程可謂嚴謹仔細，有歷次現勘暨會議紀錄可稽。上訴人以依法無據之「理由說明」來指控被上訴人所作之系爭審查結論內容，顯屬牽強。縱使原行政處分有行政程序法第96條之適用，但因上訴人已知悉並於法定期間內得知該處分並提起訴願，「公益」並未受損；但處分之相對人即本件參加人因原行政處分而獲得信賴利益，若撤銷原行政處分將使參加人之信賴利益受損。因此，依行政程序法第117條但書第2款不得撤銷原行政處分。㈣被上訴人並未違反行政程序法第94條規定及行政處分內容明確性。行政處分得為附款之要件為「有裁量權」或「法律有明文規定時」或「確保行政處分之履行」，其限制則為「不得違背行政處分之目的」及「與該處分之目的具有正當合理之關聯」。此外別無其他法定限制。被上訴人作成「有條件通過環評審查」，有環評法施行細則第43條之明文依據，且所列之條件皆符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，並無不當。附條件之行政處分並無礙於行政處分內容之明確性，另行政處分並無要求於作成當時即須確定效力，否則即無得為附款之空間，此乃自明之理。上訴人認為具附款之行政處分違反行政明確性原則，顯有誤會。㈤環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，自已納入各項因子通盤考量。且本案審查過程皆依環評法相關規定程序辦理，此非為行政機關之裁量權範圍，而屬行政機關適用不確定法律概念之判斷餘地者，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計畫等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重，行政機關或司法機關並不得以其自己之判斷，替代該委員會之審查而為再審查（判斷）作為，自不生違法問題。此一特定事實關係中，既含有環保法規上危險預估或價值判斷，是具專業性及獨立性委員會所為之審查決定事項，應認定為行政機關有相當之判斷餘地，當無行政裁量可言。環評委員係具有類似鑑定事實之專業能力，並依據環評相關法定程序獨立行使職權，其審認所得之具體結果，自與行政機關本於權責自行判斷裁量之行政處分迥異。㈥被上訴人作成系爭公告亦無「逾越權限」或「濫用權限」：⒈依本院92年度判字第1725號裁判要旨可知，縱使參加人之說明書內容未能完全符合當地環境現況（事實上要完全精確描述某區域之環境現況顯難期待），惟被上訴人已依法組成環評委員會指派委員至現場會勘，就與原處分相關之重要事項為專業、獨立之判斷，被上訴人始依委員會之決議作成原處分。故上訴人以說明書內容部分不符現況即指摘原處分「依據之事實內容有隱匿、不實及缺漏」，顯有誤會。⒉上訴人援引之法令載明「應考量開發之需要及環境情況，調查野生種及當地栽植種，是否有季節性變化。…調查頻度：調查次數以最近6個月內2次。」可知上訴人將法定義務解釋為「每3個月1次」，顯為誤解。由於生態環境特性係屬區域性，故生態調查範圍一般涵蓋開發基地及周邊區域，說明書所述之「小型排水溝」係指鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。開發單位於生態調查所記錄之7種保育鳥類，均為冬候鳥或過境鳥。然開發區位並非其棲地，亦未劃設為野生動物保護區或重要棲息地，故參加人另於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中表示「無保育類野生動物」，應無矛盾之處，也無違反野生動物保護法之虞。⒊本開發案放流水並非直接排入新城溪，而是經新城溪支流再至新城溪，而該支流起點即接近基地周界處而無更上游段。參加人依環評相關調查規定，監測點一設於放流口附近（福興村活動中心前），另一點設於下游段（即東大平橋）。其中放流口監測點特意選定較靠近聚落處，目的即在於了解既有聚落對現況水質之影響，以作為未來本案開發水質監測之比對基礎。簡易自來水雖經指定為飲用水之來源之一，然依「飲用水管理條例」第5條規定，僅於飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，始明定禁止污染水源水質之開發行為。而本開發案基地非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。本開發案產生之污水均須經由污水處理廠處理至符合放流水排放標準始得排放，且其污水處理廠為高級處理場，其處理後污水水質可符合前述飲用水水源水質管制標準，否則將無法取得污水廠之操作許可。另依開發單位之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，原則上為零排放，對下游之可能影響應可減至最低。上訴人所援引之審查意見第53點，據以指摘開發單位說明書之疏漏，正足以證明：⑴上訴人肯認原處分之妥適。⑵被上訴人對開發單位之說明書確有實質專業審查，並對開發內容予以限制或要求。⑶上訴人將開發單位所擬說明書內容不當之處，誤指為原處分之違法。㈦系爭公告審查結論公告並非允許參加人為「棄置」之行為，顯無水污染防治法第30條之適用。又依環保署83年8月13日環署水字第35635號函公告可知，本件所處置者乃經過「無害化、安定化」之灰渣及一般事業廢棄物，並非「垃圾」，亦非經主管機關依權責認定或公告之「其他污染物」，故無該條之適用。本案開發場址經被上訴人所屬建設局依職權認定，並未位於縣管河川行水區域，亦非軍事管制區。被上訴人府建水字第0920084611號函文已明文表示系爭申請該開發案基地未位於縣管「河川行水區域」，僅跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域。而水污染防治法第30條第1項第2款所稱之「水體或其沿岸規定距離」，及環保署91年7月31日環署水字第0000000000A號公告已有嚴格之定義性解釋，系爭開發案並未違反上揭規定，上訴人望文生義，其主張顯不可採。㈧本案規劃之一般事業廢棄物處理量每日280公噸，依環保署於作業要點六規定不得限制跨區營運，故本案除處理本縣一般事業廢棄物外，亦不得限制收受其他縣市之一般事業廢棄物。而准予進入最終處置場之一般事業廢棄物，其皆以無機物為主要掩埋物，其與一般廢棄物衛生掩埋場所掩埋者皆為有機物、可分解、不安定之廢棄物，性質並不相同。故本案最終處置場掩埋後之滲出水之污染負荷遠低於一般廢棄物衛生掩埋場，是以最終處置場與一般廢棄物衛生掩埋場之設置規範自有其差異。本案入場之灰渣，皆須經處理後，並經檢驗確定屬一般事業廢棄物，方准入場，並非上訴人所述高危險、高污染之物質。㈨依環評法施行細則第20條第2項規定可知，規範義務人為開發單位，惟開發單位所應陳列或揭示之客體乃「環說書」，而本件之客體乃「主管機關審查結論公告」，因此參加人並未違反本條項，遑論非受規範對象之被上訴人。又依施行細則第30條規定及被上訴人92年4月8日府授環綜字第0920038413號函可知，被上訴人發函要求橫山鄉公所張貼於公告欄15日，因橫山鄉公所乃細則第20條所列之適當地點，15日符合法定期間，故被上訴人公告行為完全符合施行細則第20條及30條之規定，上訴人之指摘顯有誤會。被上訴人係依環評法第7條第2項公告，其公告方式的補充規定乃施行細則第30條而非第20條。查施行細則第30條僅就公告的地點及時間加以規範，並未就「公告地點之數目」規範。因此，被上訴人公告方式符合施行細則第30條所要求之地點及時間，自無違法可言。㈩簡易自來水淨水廠鄰近是否禁止或限制設置廢棄物最終處置場，參加人曾發函請釋中央主管機關經濟部，經濟部回函95年5月18日經授水字第09500071220號函表示：「經查自來水法對於簡易自來水淨水廠鄰近，並無禁止或限制設置廢棄物最終處置場之規定，…」。依開發行為環評作業準則第5條之規定，所規範對象為開發單位，非被上訴人。縱使參加人未能完全遵守該作業準則規定，被上訴人仍有綜合考量後作成審查結論之裁量權。上訴人以參加人未遵守該作業準則為由，即跳躍式指控被上訴人作成審查結論違法，尚屬牽強。中央主管機關環保署在政策雖然停止新建焚化爐，但已運作之焚化爐其灰渣掩埋仍須有合法之場址掩埋。且現況因新竹縣無垃圾焚化爐，各鄉鎮垃圾掩埋場又多瀕臨飽和，本縣垃圾亟需新竹市政府協助焚化處理，基於區域合作及互惠平等原則，環保署遂要求被上訴人能積極辦理灰渣掩埋場之設置工作，以容納新竹縣及新竹市垃圾焚化後之灰渣。上訴人或對於環保署之政策及新竹縣市間之垃圾處理現況未臻完全了解，以致產生「新竹地區之焚化爐已停建，哪來灰渣要埋？」之嚴重誤解。依環評法第7條第2項及系爭公告審查結論公告第3點可知，參加人提出「環境影響差異分析報告」即為已通過環說書之部分內容。再依同法第16條第1項及同法施行細則第37條第1項規定可知，開發單位對於已通過之環說書，若依上開法定程序，非不得申請變更部分內容。本件參加人囿於「非都市土地開發審議作業規範」總編第26條規定必須於開發基地規劃出至少2條聯外道路，因此欲申請變更說明書中有關「Ａ○○○區○○○道路開闢」此部分內容，乃依前揭規定向被上訴人提出「環境影響差異分析報告」；被上訴人目前正依法定職權辦理，由環評審查委員會審查開發單位申請變更內容之環境影響，以及是否達須「重新進行環評」之程度，此程序完全符合環評法施行細則第37條及第38條等相關規定。準此，主管機關「審查結論」在先，開發單位「申請變更」在後。上訴人卻謂：「被上訴人自應待開發單位變更設計後，進行通案審酌，確定對環境無重大不利影響，方得做出審查通過之決定，…，可證開發單位違背審查結論，被上訴人違法審查通過環評。」云云，顯為對法定程序之重大誤解。參加人至今尚未取得開發許可，亦未著手進行開發行為，依法不能認定開發單位「違背」審查結論公告而予以處罰。參加人所提出之「環境影響差異分析報告」，時間點在系爭公告後所發生之事件，與判斷系爭訴訟標的是否合法無關，上訴人據以為攻擊方法，顯有誤會。委員會在參加人已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要。至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。依「開發行為環評作業準則」附表6規定，可知參加人於說明書初稿之規畫內容尚未違反上開作業準則。然被上訴人組成之委員會為確保開發基地附近居民之飲水品質，於系爭審查結論公告第6點另再要求開發單位應辦理「營業期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。」，可知系爭公告不僅未違法，還制定比法令規範更嚴格之事項要求參加人辦理，作為參加人通過環評之條件。法令並未限制簡易自來水廠上游不得有開發行為，且被上訴人所組委員會依法採合議制，上訴人據個別委員之意見，以指責參加人故意提供不實資料，實有誤解之處。上訴人主張原處分之前提事實有判斷餘地並為合法之裁量性處分。若仍認為系爭公告有違法之虞，請斟酌系爭公告遭撤銷，將使新竹縣（及其他縣市）之一般事業廢棄物及垃圾焚化灰渣之合法處置場所遙遙無期，可能導致非法處置猖行，對環境品質將造成極大破壞，是請依行政訴訟法第198條規定，駁回上訴人之訴等語。
四、獨立參加人參加意旨略謂：㈠環評審查結論並非不可變更，因環評審查為開發案件審查之第1道程序，若後續審查程序基於不同專業考量，而對開發內容有所調整，仍為法所允許，故環評法第16條及其施行細則第37條即規定有關變更原計畫內容之作業程序。而本案此次環境差異分析即針對前述部分及其他水土保持規劃、開發許可審查程序所產生之計畫內容調整部分，提出環境影響差異分析報告送被上訴人審核。由於環評審查結論於環評委員會審議通過後即予公告，而環說書定稿本則係將環評委員會審議意見修正完竣，並再送經委員確認後始予定稿，故造成定稿本內容與原審查結論有所不符。比較原環評報告及後來之水土保持規劃之計畫內容，最主要者即○○○區○道路路線，且其調整原因係降低挖填及確實保留周界之緩衝帶，故其對環境影響應為正面助益，至於其他如掩埋區容量等變更內容則是配合道路路線變更所造成，實不可倒果為因。且本環境影響差異案尚在審查中，容量調整之合宜性亦需經審議，開發單位僅能依審查意見配合辦理，並非任其恣意調整。再者，所述「掩埋區面積」係為估計污水量之面積，因審查委員建議採用較保守之估計以增加安全性，故將掩埋面及其旁之整個邊坡坡面均計入，估計之污水量乃隨之增加。事實上，由變更前、後之一般事業廢棄物掩埋區之容量幾乎相近，可知實際掩埋區面積並無明顯增加，而污水廠為控制本案對下游水質影響之重要環保設施，容量愈大，開發單位所需之建造成本及日後操作維護費用愈高，對下游水質愈有保障，參加人並無法因污水廠容量增加而獲利，故此部分變更係屬對環境品質維護有利之事項，實不可混為一談。㈡本案環說書審查結論「○○○區○○○道路開闢」之緣起係因當日與會之橫山鄉公所意見：「進場道路反對由竹26線進場，應由台3線設專用道路進場，減少對居民之干擾」，故委員會乃討論本案既已設置專用道路，則銜接至竹26路段是否可不開闢，以降低對居民之干擾，並作成該結論，故此結論純為減少對竹26沿線居民之干擾，並非因Ａ區本身有任何限制開發因素。惟因本案尚需提送開發計畫至內政部審核，為符「非都市土地開發審議作業規範」總編第26點之規定，據此，本案仍有設置緊急連絡道路之需要，故參加人於定稿本回覆說明，Ａ集水區道路係依審議規範所設置之緊急通路，僅供救災及緊急疏散之用，平時將設置活動式紐澤西護欄及圍籬予以封閉，運輸車輛均經專用道路由台3線進出而不由竹26線進出，以降低對居民之影響，並送經環評委員確認同意，始據以製作定稿本，被上訴人則以92年11月12日府授環綜字第0920124974號函同意備查在案。㈢經濟部中央地質調查所對於有關環境敏感區位調查表第17項「是否位經地質不穩定區」之查詢回文，均函請參考基地附近地質圖幅及「臺灣活動斷層分布圖」，且僅簡述附近有何斷層，對於是否位經地質不穩定區，則請進行地質調查而未明確答覆。此類回文並無法作為環境敏感區位調查表之依據文件，故後期之環評案件均係參考地調所回文指導，由參加人委託專業公司針對基地進行較詳細之地質鑽探及調查，再將調查成果納入報告。本案亦採同樣作業方式，相關地質鑽探及調查成果均於原環評報告中明述，其中亦包含大平地斷層及石門斷層，由於石門斷層非屬活動斷層，對於基地開發影響程度較低，故於調查表僅述明屬活動斷層之大平地斷層，並無不實或欺瞞之處。至於內政部行文地調所部分則為開發許可審查之固定程序，因中央地調所為區域計畫委員會之一員，加上地質評估有其專業性，故內政部歷來均會將開發單位檢附之地質鑽探報告轉送地調所，其重點在於協助內政部評估基地地質及開發安全性，而非環境敏感區位之回覆，兩者並無衝突。㈣本案基地附近並無自來水系統，故目前均使用取自地下水之簡易自來水，於基地附近之取水口共有3處，其中沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近之2處取水口位於本案下游。簡易自來水雖經指定為引用水之來源之一，而依「飲用水管理條例」相關規定，僅於飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，始明定污染水質之開發行為，其他飲用水僅訂定水質標準，而無限制開發條文。本案基地經查非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。本案對於放流口上、下游水質均進行背景監測，而區內污水均經污水處理廠處理至符合放流水標準始得排放，另依開發單位之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，故平日原則上為零排放，且其污水處理廠為高級處理場，故若暴雨時，則啟用RO系統，其處理後污水水質可符合前述引用水水源水質管制標準，故本案對下游水源之可能影響均已納入環評報告。㈤生態調查範圍一般涵蓋開發基地及周邊區域，而報告所述小型排水溝所指為鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。有關生態調查季節性部分，本案係依「開發行為環評作業準則」規定於6個月內進行2次無誤，然由於本區域並非明顯或重要之候鳥棲息地或過境點，故未特別針對季節特性進行調查。本案環境影響差異主要係配合水土保持規劃、開發許可審查程序所產生之計畫內容調整部分提出變更，依規並無須再辦理生態調查。惟因地方居民對於本案原生態調查有所疑義，故再予以補充生態調查，將其置入環境影響差異報告附錄，以示參加人解除民眾疑慮之誠意，其調查結果顯示兩次調查之物種略有增減，惟並無明顯影響開發之季節性差異，故可知本案原生態調查方式之擬定並未影響全案之開發影響評估。㈥依「開發行為環評作業準則」，並未規定環評報告書應檢附地籍圖，故本案因土地筆數較多，為顯示基地所涵蓋之土地地號及地籍範圍而繪製原環評報告所附之地籍圖（申請當時地籍尚未數化，僅有藍晒圖），其繪製目的以基地範圍為主，基地外之土地地籍僅為參考，如北側土地因屬另一段別（大平地段），故均未繪入。而報告書其他圖面（如航照圖）均將周邊土地圖面納入，亦可看出周邊住戶之零星散居及聚集狀況，並無刻意隱瞞或篡改圖面之情事。另就開發案環評審議觀點而言，並非有住戶即不得開發，而需視其影響程度而定，而報告書所述「幾乎不見人為建築」係指基地範圍內，而最近敏感點定位為福興村，係以明顯之住宅聚落為主，因環評報告不可能一一明列基地周邊之每一「散居」住戶，故本案環境評估係以基地及周邊範圍作為基礎，相關影響及因應對策亦已列入報告，應符合環評之作業原則。㈦環評相關法規可知環評涵蓋範圍十分廣泛，本案開發單位於環評作業過程實已盡力調查基地及周邊地區之環境特性，並據實記載所得調查結果，如：84%位於山坡地、生態調查得保育鳥類等。另如區域/灌溉排水區域（新城溪）則係因主管單位事權不明，致造成未取得明確證明文件，但因其為既有河川，故相關之開發影響及因應對策均已列明於報告，故本案原環評報告或有未臻完盡之處，惟絕無記載不實，或未作影響評估及因應對策之情事。敏感區位及特定目的區位查詢之目的在於提醒開發單位及審查單位注意開發案之可能環境影響較敏感處，只要開發區非位於法規明訂「不可開發」區位，原則上均可開發，惟需針對環境較敏感處提出影響評估及因應對策，並經專家學者審議可行，作為日後開發單位執行及主管單位追蹤查核之依據，以降低對環境之衝擊程度，此為環評之真正意義，而非開發案涉及一處環境敏感區位，即不可開發，否則以臺灣70%之面積為山坡地之狀況，所有開發豈不均應集中於平原區等語。
五、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠被上訴人於參加人「一般事業廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環說書」審查會審查結論，參諸環評法第16條第1項及第22條規定，此項環評之審查結論公告，對開發單位具有拘束力，對外直接發生法律效果，自屬行政處分（本院92年裁字第519號裁定參照）。㈡查被上訴人將參加人所提出之資料，其所有紀錄均分送被上訴人、被上訴人所屬環境保護局、工務局、農業局、橫山鄉公所、四海工程顧問有限公司等各有關機關、單位及人員。其先後參與委員之相關審查意見均經開發單位彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及開發單位補正答覆說明資料，皆附載於環說書中，由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成「有條件通過環評」之審查結論，並於92年4月8日公告等情，有系爭開發案之環說書定稿本及被上訴人所屬環境保護局初審會會議紀錄、審查會會議紀錄各1份及被上訴人公告等影本可稽，揆諸相關法條之規定，並無不合。㈢記載處分相對人姓名之目的，在於令相對人知悉本身受行政處分，進而得於法定期間內提起救濟。本件被上訴人已另發文通知處分相對人（即參加人），此為兩造所不爭，自堪信為真正，故無再於公告內記載相對人之必要。至於上訴人所稱之開發場址、開發範圍等項，並非行政程序法96條規定應記載內容，自無強制記載之必要。次依行政程序法第97條既已明文規定「一般處分經公告」不必記明理由，因此縱被上訴人所為系爭公告並未記明理由，亦不足以為本件被上訴人違法之依據。故上訴人以此主張系爭公告未附理由屬違法處分云云，亦屬無據。㈣本件系爭公告之公告方式，依被上訴人92年4月8日府授環綜字第0920038413號函可知，被上訴人業有發函要求橫山鄉公所張貼於公告欄15日，茲因橫山鄉公所乃環評法細則第20條所列之適當地點，15日符合法定期間，故被上訴人公告行為應已符合施行細則第20條及30條之規定。又參以環評法施行細則第30條僅就公告的地點及時間加以規範，並未就「公告地點之數目」規範，因此，被上訴人公告方式符合符合施行細則第30條所要求之地點及時間，自已生效，並無違法可言。次查「村里辦公室」在組織法上係「鄉、鎮、市公所」自治法人之內部單位，行政慣例上，被上訴人要通知「鄉、鎮、市公所」此一機關（法人）即可認已生效，上訴人認系爭公告未張貼村（里）辦公室即屬違法云云，顯有誤會。縱系爭公告之張貼地點略有瑕疵，此僅係該公告之送達對於利害關係人之程序上權益是否有影響。查本件上訴人就系爭公告已於法定期間內提起訴願，訴願決定以實體駁回，並非程序駁回，故被上訴人之公告地點並未影響上訴人之程序上利益，亦難認有達違法應予撤銷之情形。㈤依行政程序法第93條、第94條及環評法施行細則第43條規定可知，本件被上訴人作成系爭公告具有裁量權，並於該公告內列舉開發單位應辦理之事項，而為「有條件通過環評審查」，乃屬於法有據，且參諸該審查結論所列之條件亦屬符合行政目的，兩者間亦有正當合理之關聯，並無不當之處。然被上訴人雖作成行政處分附款，惟參加人是否完成附款之內容，被上訴人仍應隨時予督促履行，且附條件之行政處分，並無礙於行政處分內容之明確性。參加人就○○○區設○道路乃因需有2條聯絡道路，故於系爭公告後，於環說書定稿就前揭事項為違反系爭公告審查結論附款之規定，然此既係被上訴人於系爭公告「審查結論」後，對於參加人提送環說書定稿本所為之核定行為，並非本件訴訟標的，則縱使被上訴人於作成審查結論之後所為之「核定定稿本」有所瑕疵，亦與本件訴訟標的無關。何況，被上訴人之「核定定稿本」行為實質上不發生效力，已為參加人所接受，故參加人才會以先前之「審查結論」為依據，向被上訴人提出「環境影響差異分析報告」，申請變更環說書，此應屬參加人所提環境影響差異分析報告是否符合環評法第16條、環評法施行細則第37條之規定，核與本件系爭公告審查有無違法無涉，上訴人以此指摘被上訴人系爭公告違法，並無理由。㈥被上訴人受理本件環境影響評估之審查過程，先後辦理一場現場勘查、1次初審會及審查會，其所有紀錄均分送各有關機關、單位及人員。環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計畫等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重。且本案審查過程皆依環評法相關規定程序辦理，其先後參與委員相關之審查意見均經開發單位彙整補正資料後於下次會議提出公開討論，該審查委員所提意見及開發單位補正答覆說明資料，皆附載於環說書中，由與會委員審查在案，最後經委員認可方作成並公告「有條件通過環評」之結論，有環說書定稿本、現勘暨初審會會議紀錄、審查會會議紀錄各1份及系爭公告等影本可稽，則縱參加人之說明書內容有上訴人所指未能精確描述某區域之環境現況，致未完全符合當地環境現況情事，惟被上訴人已依法組成環評委員會指派委員至現場會勘，就與原處分相關之重要事項為專業、獨立之判斷，被上訴人始依委員會之決議作成系爭公告。故上訴人以說明書內容部分不符現況即指摘系爭公告「依據之事實內容有隱匿、不實及缺漏」，顯有誤會。㈦依「開發行為環評作業準則」規定生態之調查頻度之調查次數以最近6個月內2次，本件參加人確於6個月內進行2次無誤，然由於本區域並非明顯或重要之候鳥棲息地或過境點，故未特別針對季節特性進行調查，並無不合，上訴人將法定義務解釋為「每3個月1次」顯有誤解。又由於生態環境特性係屬區域性，故生態調查範圍一般涵蓋開發基地及周邊區域，環說書所述之「小型排水溝」係指鄰近道路之水泥邊溝，應屬無誤。再參諸參加人於生態調查所記錄之7種保育鳥類，均為冬候鳥或過境鳥。然開發區位並非其棲地，亦未劃設為野生動物保護區或重要棲息地，故參加人另於「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」中表示「無保育類野生動物」，應無矛盾之處，也無違反野生動物保護法之虞。㈧本件參加人行文函詢經濟部水利署及被上訴人，而被上訴人於91年11月06日府建水字第0910125707號函曾函覆非屬地下水管制區，但未回覆其他查詢項目。參加人亦依經濟部水利署91年11月15日經水工字第09150534660號函所囑，持續查詢水利署第二河川局、縣府及橫山鄉公所，由於基地鄰近之新城溪僅屬鳳山溪上游之支流，所詢各單位均表示非其主管，造成參加人無從查詢，難認參加人有意含混欺瞞，因此環評審查委員會依相關資料予以審核，難認當時資料有何不實之處。其後被上訴人雖於系爭公告後，以92年8月13日府建水字第0920084611號函敘及本案基地座跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域，然僅係新城溪流經本案之小部分河段及聯外道路，且本案聯外道路係採橋梁方式跨越新城溪，並維持其通水寬度，故不影響其既有排水功能。另新城溪尚有小部分河段流經本案區內，但本計畫於該處並無規劃任何設施，而保留其既有地形地貌，亦即仍維持新城溪現有流況，故亦不影響其既有排水功能，依此尚難認與系爭公告結論有何影響。㈨據被上訴人陳明本案基地附近並無自來水系統，故目前均使用取自地下水之簡易自來水，於基地附近之取水口共有3處，其中沙坑東沙橋附近及太平東大平橋附近之2處取水口位於本案下游。次查簡易自來水雖經指定為引用水之來源之一，而依「飲用水管理條例」相關規定，僅於飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，始明定污染水質之開發行為，其他飲用水僅訂定水質標準，而無限制開發條文。而本案基地經查非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。而本開發案產生之污水均須經由污水處理廠處理至符合放流水排放標準始得排放，且其污水處理廠為高級處理場，其處理後污水水質可符合前述飲用水水源水質管制標準，否則將無法取得污水廠之操作許可。另依參加人之營運規劃，預定將污水廠放流水回收作掩埋區灑水以抑制揚塵之用，原則上為零排放，對下游之可能影響應可減至最低，且被上訴人組成之環評審查委員會為確保開發基地附近居民之飲水品質，於系爭公告第6點另再要求開發單位應辦理「營業期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。」可知系爭公告要求參加人辦理上揭事項，作為參加人通過環評之條件。故依此尚難認此部分未作調查，對系爭公告之結論有何影響。上訴人據個別委員之意見，指責參加人故意提供不實資料，實有誤解之處。㈩依「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」內就「是否位經地質構造不穩定區（斷層、地震、地質災害）或海岸侵蝕區」？參加人答覆為「是，經現場查勘及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未見其他地質構造不穩定區」，為上訴人所不爭，可見參加人已將「本開發基地有斷層穿過」之事實載明於說明書供環評審查委員會審酌，因此該委員會在參加人已自陳有斷層通過基地情形下，自無再函詢其他機關之必要。至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。參加人提供環評報告書之相關資料，縱略有簡漏之情形，然環評審查委員會之委員如認有需要且足以影響系爭公告之結論，自會要求參加人再予補充詳盡資料，其既認依上揭資料足以為其專業判斷之基礎，而作成系爭公告之結論，亦難認該資料足以影響系爭公告之結論，而有違法應撤銷之情形。上訴人以被上訴人92年8月13日府建水字第0920084611號函表示「本案基地座跨越區域排水設施範圍及灌溉排水區域」即認定本案基地位於行水區域內，殊屬對專業名詞之誤解。蓋被上訴人上揭函文已明文表示系爭申請該開發案基地未位於縣管「河川行水區域」，僅跨越區域排水設施區域及灌溉排水區域。而水污染防治法第30條第1項第2款所稱之「水體或其沿岸規定距離」，環保署91年7月31日環署水字第0000000000A號公告已有嚴格之定義性解釋，「區域排水設施範圍及灌溉排水區域」並不屬於「水體或其沿岸規定距離」。因此，系爭開發案並未違反規定，上訴人依此主張系爭公告違法，顯不可採。至上訴人指摘參加人就「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第2項、第21項、第27項等亦為不實云云，經核並無所據，難認其主張為真正。另上訴人以參加人於系爭公告後，另提出「環境影響差異分析報告」而指控被上訴人違法云云，惟此乃系爭公告之後發生之事件，被上訴人應另依環評法相關規定予以處理之問題，此核與判斷系爭公告是否合法無關，上訴人據以為本件之攻擊方法，亦顯有誤會等語。
六、上訴意旨略謂：㈠原審判決有判決違背法令之違法：⒈原審判決違反行政程序法第96條第1項第2款、環評法第7條之規定：依環評法第7條、環評法施行細則第43條及本院94年度判字第1837號判決意旨可知，環評主管機關應於收到環境影響說明書50日內，作成審查結論公告之。惟查本件審查結論內容，並非環評主管機關得作成審查結論公告之內容，環評主管機關自不得於法定得為之處分內容外，另於作成環評審查結論公告時，加上「有條件通過環境影響評估審查，開發單位仍應辦理事項如下…。」之文字內容。且審查結論內容應涵括綜合評述內容，苟未具體認定，並載明綜合評述內容，則其處分即有瑕疵。本件環評審查結論公告完全未載明綜合評述內容及具體法令依據，是自無從得知，被上訴人就系爭一般事業廢棄物最終處置場之設置已為明確之事實認定，應認本件被上訴人作成之環評審查結論公告與行政程序法第96條第1項第2款規定未合。且「有條件通過環評」並非被上訴人得賦予參加人（即開發單位）之法律效果，故被上訴人對開發單位作成「有條件通過環評」審查結論處分，即於法有違。⒉依「依法行政」原則，行政機關在審查機關若無合法的公文證明下，係不得核發許可函的，除非同意並限期當事人補正，否則恐涉及違法瀆職之嫌，此為一般公務人員應有的常識及作為。本案當事人已自承因政府機關權責不清、等待公文時間較長等因素，故無法在審查時提出合法證明，其也在持續追蹤中，可見當事人明知自己所提公文證明無法當合法證明文件但仍提出。已明顯觸犯環評法提供不實公文之罪，然原審判決論述顯然已違背上述「一般公務人員應有的常識及作為」，依判決理由所認定，則公務人員在審查期間若無合法的公文證明下，仍可核發許可函，顯然已背離公務人員之「依法行政原則」。⒊依行政院環保署於91年3月28日公告之「植物生態評估技術規範」內針對植物之生態調查，已明確規範應比較季節性之變化，按「植物生態評估技術規範」係依據開發行為環評作業準則第49條規定訂定，參照上開技術規範第2條、第4條（二）及附件二可知，環評報告應比較不同季節下，陸地植物、水生植物之變化，上訴人已於補充理由狀提出，原審判決竟不予援用，自是判決違背法令。⒋原審認定灰渣為「無害化、安定化」，並無任何實據，又表示灰渣及一般事業廢棄物，並非「垃圾」。然查，灰渣為垃圾燃燒後之餘渣，屬高濃度毒物及重金屬之物質，一般事業廢棄物，亦是因事業廢棄物通常含有不詳之化學物質，較一般垃圾更難掌握其污染之可能性，故將之與一般垃圾區別，申言之，灰渣及一般事業廢棄物，應受更嚴格之控管，依水污染防治法第1條規範目的言，較之一般垃圾更有限制必要之灰渣及一般事業廢棄物，豈可以文義解釋之方式排除之？原審認定灰渣及一般事業廢棄物無水污染防治法之適用，自是判決違背法令。⒋原審判決另表示：「…本件上訴人就系爭公告已於法定期間內提起訴願，訴願決定以實體駁回，並非程序駁回，故被上訴人之公告地點並未影響上訴人之程序上利益，亦難認有達違法應予撤銷之情形。」，惟查，被上訴人行政程序是否違法，豈可以上訴人有無於法定期間內提起訴願，訴願決定是實體駁回定之？申言之，依原審邏輯，若上訴人未於法定期間內提起訴願或訴願決定程序駁回，則被上訴人之行政程序始能認定為違法，試問，在此邏輯下，民眾如何提出行政程序違法之主張？蓋未提訴願，始能認定程序違法，一旦提出，則行政程序不違法，如此見解，違反論理法則，自是判決違背法令。⒌原審判決認系爭公告為一般處分有所違誤，被上訴人環評審查委員會有條件通過審查之後，公告審查結論，而該審查結論之相對人為參加人，上訴人等則為權利受損之利害關係人，依行政程序法第92條第2項規定可知，本件系爭公告內容為通過環評，送審者為參加人，相對人已有所特定，系爭公告自非一般處分，原審判決認定：「…縱被上訴人所為系爭公告未記明理由，亦不足以為本件被上訴人違法之依據。故上訴人以此主張系爭公告未附理由屬違法處分云云，亦屬無據。」，自是違反行政程序法第96條第1項第2款規定。⒍原審判決自創行政慣例與法有違。原判決表示「…行政慣例上，被上訴人要通知『鄉、鎮、市公所』此一機關（法人）即可認已生效，上訴人認系爭公告未張貼村（里）辦公室即屬違法云云，顯有誤會。」，惟查，原審判決所稱行政慣例，從何而來，不得而知，縱有此行政慣例，依環評法施行細則第20條規定意旨，自是就環評審查程序之特殊性，保障可能受影響最深之一般居民百姓，故特別規定村（里）辦公室為「必要」之公告處所，依特別規定優於一般規定之原則，自應依前開規定公告之，今原審不查，自創行政慣例，並無視法令之規定，自屬判決違背法令。⒎原審判決引述被上訴人錯誤資料「本案基地經查非屬飲用水水質保護區或飲用水取水口一定距離之地區，故依法並未限制開發，惟需確保其簡易自來水水源之水質達法定標準。而本開發案產生之污水均須經由污水處理廠處理至符合放流水排放標準始得排放，且其污水處理廠為高級處理場，其處理後污水水質可符合前述飲用水水源水質管制標準，否則將無法取得污水廠之操作許可。」而做出錯誤判決，原審法院認定處理後污水水質可符合飲用水水源水質管制標準，但查閱本案環評相關資料，其污水排放標準僅符合一般放流水標準，即所謂一般事業廢水排放標準，渠與飲用水水源水質管制標準不同，且被上訴人於內政部區域計畫委員會第205次會議中明確表示「依據開發單位所提供之數據，並經環評委員會審查計算是符合放流水標準，非飲用水標準。」，而本案放流水標準違反「地面水體分類及水質標準」之「甲類水體標準值」、自來水法之「自來水水質標準」、飲用水管理條例之「飲用水水源水質標準」及「飲用水水質標準」，該廢水係不得放流至甲類水體，一旦放流即刻污染飲用水，而違反相關飲用水法規。依刑法第190條之妨害公眾飲水罪規定可知，本案放流水含有高量有害健康物質，如以該放流標準予以放流至飲用水水源區，被上訴人所核准之開發行為係為犯罪行為，同理可證，原審法院有舉證問題且未依法查證相關證據及詳讀相關飲用水法規，本案攸關新竹縣數以萬計人民飲用水與灌溉用水之安全問題，原審判決未予查證係屬違法判決。⒏依臺灣省灌溉事業管理規則第27條、第29條及91年11月19日財政及經濟、內政及少數民族兩委員會聯席會議通過糾正經濟部、行政院農業委員會、行政院環保署、行政院衛生署及彰化縣政府案可知，本案之放流水未符法規，根本不得申請搭排證明，且本案迄今尚未揭示處理後之導電度值為何？⒐依「一般廢棄物衛生掩埋場設置規範」第1章第2節、第2章第6節規定可知，本案環評書內容未提及沙坑簡易自來水廠、大平地簡易自來水廠之相關資訊，且該基地區位之選擇明顯違反規定。⒑另查行政院環保署95年4月13日以環署綜字第0950029113號公告對類似案件作出不同意開發之審查結論，爰此，本案開發確實有影響鳳山溪水源水質之虞，原審判決有判決違背法令之違法而應予廢棄。㈡原審判決有判決不備理由之違法：⒈開發單位於環境敏感區位及特定目的區位限制調查表第17項表示：「…僅知大平地斷層穿越基地西側，並未見其他地質構造不穩定區…」，上訴人則引經濟部中央地質調查所92年11月5日經地工字第09200280370號函示「在該基地有石門斷層及軟橋斷層通過。部份地區有順向與楔型坡之潛在災害」，足證參加人刻意隱瞞事實，並提供不實資訊，造成審查委員無法依正確資訊判斷，原審未就前開上訴人所提經濟部中央地質調查所函示說明不予採信之原因，並於判決理由表示「…至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分。」，話雖如此，但若重要事項為不實之資訊，審查委員如何依其專業素養及豐富審查經驗判斷？原審未查覺審查委員「遭隱瞞事實」之情，未審酌前開經濟部中央地質調查所函示，亦未就該等事證表示意見，即斷言處分不違法，是判決理由不備。⒉原審採納被上訴人於答辯狀中指稱七種保育類鳥均為冬候鳥或過境鳥，然查上訴人於原審補充理由狀（五）內已明白指證「開發單位之生態調查D-12頁明白載明，保育類之大冠鷲、鳳頭蒼鷹、松雀鷹、領角鶚、黃嘴角鶚係屬普通留鳥，畫眉係屬不普遍留鳥，僅有紅尾伯勞係屬普遍冬候鳥，非如答辯狀所稱均為冬候鳥或過境鳥，另該開發區域內尚有莫氏樹蛙之保育類生物，該開發區位會時為上述保育類生物之棲息地」，但原審就上訴人之主張，未說明不予採信之理由。㈢原審判決有判決理由矛盾之違法：雖依開發行為環評作業準則並未規定環評報告書應檢附地籍圖，原審另認定該等情形係屬「簡漏」，然地籍圖為地政機關所繪製，若非刻意變造，豈有可能有「簡漏」之情形？或可謂環評委員係依其專業而為審查，今委員會作成判斷所依據者，為經參加人（即開發單位）檢附變造過之地籍圖，委員已無法以之為其專業判斷之基礎，原審判決一方面闡明：「…如行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事，亦應承認法院得例外加以審查，其可資考量之情形包括：⒈行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或錯誤之資訊。…」，另一方面則表示「…然環評審查委員會之委員如認有需要且足以影響系爭公告之結論，自會要求參加人再予補充詳盡資料，其既認依上揭資料足以為其專業判斷之基礎，而作成系爭公告之結論，亦難認該資料足以影響系爭公告之結論，而有違法應撤銷之情形。」，自是判決理由矛盾。㈣本件參加人送被上訴人所審查之環評說明書內，未對其基地西側開發區內之新城溪之支流做任何詳細評估及因應對策。且新城溪之支流自開發區外匯集廣達近十餘公頃的土地之水逕流經區內，而參加人之環評說明書內規劃，該支流之河道被攔截並整地填○○○區○道路、飛灰掩埋區及行政管理區，但卻未見有任何排水、防洪等設施，該區外廣達十餘公頃土地之水居然可憑空消失，該水究竟如何排出？另本支流確定流入新城溪、再流入鳳山溪上段區域，而鳳山溪上、中、下游段，係為新竹縣橫山鄉、關西鎮、新埔鎮、竹北市等居民民生用水暨灌溉用水之重要來源，為新竹縣重要河流之一，若未妥善作事前評估，可預期會對新竹縣大多數居民之生命、身體產生重大危害。㈤原審判決表示：「行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。」，依據原審法院述說，法院審理僅就合法性審理，不探討行政機關執法之妥當性，渠之說明即有問題，合法性係屬公務機關最高行事標準，任何事情均是依法行政，可從行政程序法之立法精神得知，亦即是合法性高於妥當性，妥當性係屬合法性中之涵蓋項目中，可從司法院釋字第638號解釋文中得證，合法性涵蓋妥當性，故原審法院判決有誤，錯誤解釋合法性與妥當性之關聯。㈥原審法院未保持立場公正，一昧支持被上訴人之論點，被上訴人所提之證據，原審法院應逐一查證，並請求第三公正客觀機關或團體來查證所提證據效力問題，但是本案均未如此，再則縱有，亦需在判決書中顯現，究向何公正團體查證，須於判決書中明確告知，此乃基本常識，但原審法院卻未顯現，足見立場不公正等語，為此請求判決廢棄原判決。
七、本院查：㈠行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍
限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業成績評定、公務員考績、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則及比例原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。
㈡次按「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環保署；在直轄
巿為直轄巿政府；在縣（巿）為縣（巿）政府。」「各級主管機關為審查環境影響評估報告有關事項，應設環境影響評估審查委員會(以下簡稱委員會)。」「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……。」「開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。前項環境影響說明書應記載下列事項：……六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。一○、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。主管機關應於收到前項環境影響說明書後五十日內，作成審查結論公告之，並通知目的事業主管機關及開發單位。但情形特殊者，其審查期限之延長以五十日為限。前項審查結論主管機關認不須進行第二階段環境影響評估並經許可者，開發單位應舉行公開之說明會。」「前條審查結論認為對環境有重大影響之虞，應繼續進行第二階段環境影響評估者，開發單位應辦理下列事項：一、將環境影響說明書分送有關機關。二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示，其期間不得少於三十日。三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。開發單位應於前項陳列或揭示期滿後，舉行公開說明會。」「前條有關機關或當地居民對於開發單位之說明有意見者，應於公開說明會後十五日內以書面向開發單位提出，並副知主管機關及目的事業主管機關。」「主管機關應於公開說明會後邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表界定評估範疇。」「開發單位應參酌主管機關、目的事業主管機關、有關機關、學者、專家、團體及當地居民所提意見，編製環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)初稿，向目的事業主管機關提出。」「目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主管機關、委員會委員、其他有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民，進行現場勘察並舉行聽證會，於三十日內作成紀錄，送交主管機關。」「目的事業主管機關應將前條之勘察現場紀錄、聽證會紀錄及評估書初稿送請主管機關審查。主管機關應於六十日內作成審查結論，並將審查結論送達目的事業主管機關及開發單位；開發單位應依審查結論修正評估書初稿，作成評估書，送主管機關依審查結論認可。」「目的事業主管機關於環境影響說明書或評估書未經完成審查前，不得為開發行為之許可，其經許可者無效，並由主管機關函請目的事業主管機關註銷之。經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案重新送主管機關審查。」行為時環評法第2條、第3條第1項、第5條第1項、第6條、第7條、第8條、第9條、第10條第1項、第11條第1項、第12條、第13條及第14條分別定有明文。復按「本法第八條所稱對環境有重大影響，係指左列情形之一者：一、與周圍之相關計畫，有顯著不利之衝突且不相容者。二、對環境資源或環境特性，有顯著不利之影響者。三、對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響者。四、有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力者。五、對當地眾多居民之遷移、權益或少數民族之傳統生活方式，有顯著不利之影響者。六、對國民健康或安全，有顯著不利之影響者。七、對其他國家之環境，有顯著不利之影響者。八、其他經主管機關認定者。」「主管機關審查環境影響說明書或評估書作成之審查結論，內容應涵括綜合評述，其分類如下：一、通過環境影響評估審查。二、有條件通過環境影響評估審查。三、應繼續進行第二階段環境影響評估。四、認定不應開發。五、其他經中央主管機關認定者。」行為時環評法施行細則第19條及第43條亦定有明文。足見依環評法第5條規定，所有須進行環境影響評估之開發行為，均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估，由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響，並提出對策或替代方案，依同法第6條規定應記載事項，檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查，據以研判是否「有重大環境影響之虞」，決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評，最後才由開發單位舉行「公開說明會」（同法第7條第3項），中間過程均無公共參與，而最後的說明會，只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想，並與居民溝通，以減少日後實施開發的阻力（蓋其意見對於開發單位並無任何效力，此與環評法第11條對照即明）。而進入第二階段環評後，由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」（同法第8條第1項第2款），公開資訊，使居民知悉而能參與；再由「開發單位舉行公開說明會」（同法第8條第2項），使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處，可以要求開發單位說明；接著，有關機關或當地居民可以書面提出意見（同法第9條）；再者，為避免評估浮濫不實，由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」（同法第10條），且依環評法第11條第1項規定，開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿，繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會（公聽會），並作成紀錄（第12條第1項）；最後，由「主管機關作成審查結論」（第13條第2項）。由此兩階段之程序比較可知，第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析，過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞，自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條既規定：「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』，應繼續進行第二階段環境影響評估者」，而該法第8條所稱之「重大影響」，則例示規定於環評法施行細則第19條各款，可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」，即應繼續進行第二階段環境影響評估，而非必須開發案對於環境「有重大影響」時，始足當之。
㈢被上訴人所設環境影響評估審查委員會對於系爭「一般事業
廢棄物（含垃圾焚化灰渣）最終處置場環說書」之審查結論係謂：「本案有條件通過，開發單位仍應依委員共同意見辦理事項如下：檢討廢水處理廠設施地點是否合理，並說明處理功能、水量、流程、設計參數及排放方式之影響，另廢水處理至放流水標準，並加設緊急不排放設施。生垃圾及有害廢棄物不得進場。Ａ○○○區○○○道路開闢。加強防範臭味產生之措施。檢討活性碳設置之必要性。營運期間地下水每季監測乙次，且地下水監測項目增加鉛、鋅、汞、鎘等重金屬。說明封場復育計劃。運輸路線應減輕對居民干擾。檢討地下水文觀測數據。委員意見（如附）修正後，再送所有委員確認後才得通過。」，系爭公告內容則除照登上開審查結論所附10項條件（僅對第1項之文字稍有增刪）外，另增加：「本計劃如經許可，開發單位應於施工前依環境影響評估法第7條第3項規定，至當地舉行公開說明會。應於施工前依環境影響說明書內容及審查結論，訂定施工環境保護執行計劃，並記載執行環境保護工作所需經費，如委託施工，應納入委託之工程契約書，該計劃或契約書開發單位於施工前應送府備查。」，此有92年4月7日92年第2次環境影響評估審查委員會會議記錄及系爭公告附原處分卷可稽。揆其內容僅簡略記載「有條件通過環境影響評估審查」及其條件要旨，並未涵括綜合評述，核與行為時環評法施行細則第43條所要求審查結論之內容應涵括綜合評述之規定不符，已有未洽。且觀其所附條件「檢討廢水處理廠設施地點是否合理」、「檢討活性碳設置之必要性」，對於究竟要檢討到什麼程度，檢討的結果如認為不合理或不必要時，應如何處置，均無規範。此種條件似不具明確性，亦不知其規範目的何在，核與行政程序法第5條規定亦不相符。何況該審查結論既載明應依「委員意見（如附）修正後，再送所有委員確認後才得通過」，並附有委員審查意見計41項（詳見原處分卷第21、22頁），則在參加人依該41項委員審查意見修正其環境影響說明書，並送所有委員確認同意以前，系爭環境影響評估審查尚未通過，自不能加以公告。而本案之環境影響評估審查委員會甫於92年4月7日作成上開審查結論，然被上訴人未待參加人依前述委員審查意見修正其環境影響說明書，並送所有委員確認，即於翌日（92年4月8日）以府授環綜字第0920038414號公告系爭審查結論，容有未洽。則事後參加人有無依前述委員審查意見修正其環境影響說明書，有無送所有委員確認，是否所有委員均對其修正結果加以確認同意等疑義，攸關系爭公告的程序瑕疵是否已經補正，自應一併加以審究。然原審對於前述系爭公告之程序瑕疵均漏未審查，遽予維持，其判決理由尚嫌不備。
㈣被上訴人所設環境影響評估審查委員會專案小組於92年3月
11日初審會議紀錄附件記載之初審意見計36項，其中有4項明示：「32.本案之申請雖美名為最終處置場，但可確定的是垃圾掩埋場（借焚化灰渣掩埋之名）。33.本案場址面積
25.5公頃面積遼闊，對本地區之大冠鶁等（p.6-38）保育鳥類影響頗深遠，請考慮設場的必要性。34.本案場址為鳳山溪水域之上游，設置垃圾掩埋場，對關西及新埔鎮的飲用水嚴重污染。A-5說明顯示（四）位於鳳山溪流域水污染管制區內。」（見原處分卷第11頁）迨92年4月7日92年第2次環境影響評估審查委員會會議作成有條件通過環境影響評估審查時，委員審查意見計有41項，其中2項明示：「⒎P.8-12說明福興村所使用之簡易自來水水源為地下水，而經『詢問』其水源位於計畫之上游，此點相當關鍵，不能以詢問結果一筆帶過，應以專業及科學方法證明設置位於該水源之下游，且不會對該水源造成水質及水量之任何影響。…場址附近地下水水質大腸桿菌群和總菌落數偏高，有受污染之虞，附近居民是否使用地下水，應確實瞭解，預防及告知。」（見原處分卷第21、22頁）經核似已該當於前揭環評法第8條及同法施行細則第19條所定：「對保育類或珍貴稀有動植物之棲息生存，有顯著不利之影響『之虞』」、「有使當地環境顯著逾越環境品質標準或超過當地環境涵容能力『之虞』」、「對當地眾多居民之權益，有顯著不利之影響『之虞』」、「對國民健康或安全，有顯著不利之影響『之虞』」等情形，然系爭審查結論卻係「有條件通過環境影響評估」，而認不須進行第二階段環境影響評估，其理由何在？未見該審查結論有任何說明，容有未洽。而系爭環境影響評估審查委員於適用前揭法令作成審查結論時，對於法律概念之解釋，有無違背解釋法則，以致應涵攝而不涵攝，及牴觸環評法設計二階段審查機制，第一階段僅係過濾篩選程序之立法意旨？揆諸前開說明，尚難謂非屬司法審查之範疇，原審卻認「環評審查委員會係依環評法授與環評之審查權，而審查委員各依其專業及整體考量，行使客觀、獨立、公正之審查，即該委員會之審查已涉及科技、環保、生態、公衛、都市計畫等專業知能，從而其所為之審查內容，自應受尊重」等語，亦有未洽。
㈤參加人提出之「系爭環境影響說明書定稿本」目錄一、「環
境敏感區位及特定目的區位限制調查表」第17項記載：「是否位經地質構造不穩定區（斷層、地震、地質災害）或海岸侵蝕區？是，經現場勘查及地質鑽探資料核對，僅知大平地斷層穿越基地西側，並未見其他地質構造不穩定區」等語，惟上訴人於原審主張依經濟部中央地質調查所92年11月5日經地工字第09200280370號函示「在該基地有石門斷層及軟橋斷層通過，部分地區有順向坡與楔型坡之潛在災害」，而被上訴人於審查系爭環境影響說明書時，未要求參加人行文查詢，係嗣後於內政部區域計畫委員會審查時，內政部營建署本於職權調查，行文至經濟部中央地質調查所查詢，始得知該資訊，現參加人依據上開內容作差異分析，詳如差異分析報告書2-8頁所述「鄰近範圍內之主要地質構造則包括石門斷層、軟橋斷層、大平地斷層、楠湖背斜及馬武督斷層．．．」，由此可證，參加人係提供不實資料等語，並檢附參加人於95年6月提出之環境影響差異分析報告影本為證。又依參加人所提出之地籍圖（環說書第4-4頁），顯示計畫場址附近似乎並無建地，而無人居住，惟上訴人於原審主張事實上，位於計畫場址三面包夾之處，即前開地籍圖中央，地號田22-4之左側緊臨計畫場處，為一數十年歷史之民宅古厝建築，而地政事務所之地籍圖亦顯示該處確有建地473-5、473-11至473-16等，參加人提出之地籍圖竟然將該等建地之資料塗銷，造成人煙罕至之假象，審查委員雖曾質疑參加人所稱「幾乎不見人為建築」等陳述，參加人竟答稱最近之敏感點為福興村，距離尚有約500m。但事實上，該建築距離計畫場址僅約50m，並受三面包圍等語，並檢附相片、地籍圖及地籍謄本等為證，另觀諸前揭專案小組92年3月11日初審會議紀錄附件初審意見第36項，確有記載審查委員質疑參加人於環說書所為「幾乎不見人為建築」之陳述。凡此均攸關系爭環境影響評估審查委員於作成審查結論時，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊，自屬司法審查之範圍。然原判決僅謂：「至於有斷層通過之基地是否適合進行本案之開發行為，乃委員會全體委員依其專業素養及豐富審查經驗，審酌各重要事項後之合議裁量行為，不應遽指為違法處分」、「參加人所提供之資料，縱略有簡漏之情形，然環評審查委員會之委員如認有需要且足以影響系爭公告之結論，自會要求參加人再予補充詳盡資料，其既認依上揭資料足以為其專業判斷之基礎，而作成系爭公告之結論，亦難認該資料足以影響系爭公告之結論，而有違法應撤銷之情形」等語，對於本件環評審查委員是否在不完全之資訊下作成審查結論的事實，未予調查審酌，復有未洽。
㈥綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規及理由不備，尚
非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
八、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 17 日
書記官 邱 彰 德