最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第794號上 訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 甲○○被 上訴 人 習技實業股份有限公司代 表 人 羅派克訴訟代理人 方金寶律師
洪欣儒律師劉昌坪律師上列當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國96年7月26日臺北高等行政法院95年度訴字第3565號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人（即原審原告）於民國（下同）94年間經人檢舉於銷售美語學習教材時，經簡介產品、會員服務內容，並表示可先試用，旋提出購買合約書，指出消費者應簽名處及催促填寫，填完後即收回該合約書，10餘天後始郵寄等情。經上訴人調查結果，以被上訴人於消費者簽署購買合約書後，未立即交付部分消費者該合約書客戶存根聯，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。上訴人乃以95年1月20日公處字第095004號處分書（下稱原處分）命被上訴人應自處分書送達次日起，立即停止上開違法行為，並裁處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）185萬元。被上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，經原審法院95年度訴字第3565號判決撤銷訴願決定及原處分決定；上訴人不服，遂依法聲明上訴。
二、被上訴人（原審原告）起訴主張：被上訴人在與消費者簽約後均會對消費者進行徵信，而被上訴人在徵信過程均會主動詢問消費者有無收到合約書之客戶存根聯，必待消費者表示其已收到客戶存根聯後，被上訴人始會進行下一步之徵信程序，被上訴人為慎重起見，亦以全程錄音方式進行徵信程序，故上訴人只要就被上訴人所留存之徵信錄音帶進行調查，即可判斷問卷調查結果是否完全屬實，但上訴人未予查證即為不利於被上訴人事實之認定，故原處分違反行政程序法第9條之規定；又上訴人於調查期間及被上訴人到上訴人處陳述時，從未告知將採用問卷調查方式調查本件事實，且於處分前，亦未告知有關問卷調查之結果，即片面以問卷回函為依據作出不利被上訴人之處分，顯已嚴重侵害被上訴人答辯權利，原處分踐行程序自屬違法。上訴人所為之問卷調查，填寫問卷之消費者於到庭作證時均明確表示有收到被上訴人提供之合約書副聯，而未到庭作證之消費者被上訴人亦可提供徵信錄音帶可證明被上訴人於簽約當時已交付合約書之副聯，故消費者於問卷上之所以會勾選未收到合約書副聯，應係因時間久遠以致記憶錯誤，或係因未能正確理解問卷題目意義所致。上開消費者之證言及徵信錄音帶已足證上訴人確實有於簽約當時交付合約書之副聯予消費者收執，絕無公平交易法第24條違反影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。
而上訴人主張被上訴人過去違反公平交易法之行為均係發生於00年及84年間，其距離本件原處分已超過10年以上，且上訴人亦自承本件事實與83年間之行為事實態樣顯不相同，詎料上訴人於審酌本件罰緩金額時，竟仍將前揭行為考量在內，故其裁量權之行使顯已違反不當連結禁止原則。原處分以被上訴人違反公平交易法第24條規定處以罰鍰，自屬違法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人（原審被告）則以：（一）按行政程序法第36條、第37條規定可知，上訴人對於調查程序之進行、調查證據之方式非無裁量權限，是上訴人縱未採查證電話錄音之調查方式，並未違反行政程序法第36條所揭示之「職權調查原則」。
（二）上訴人除調查檢舉人及關係人之陳述，尚製作問卷針對被上訴人之交易相對人進行調查，以確認被上訴人是否於消費者簽署「購買合約書」後，有未立即交付渠等該合約書副聯之情事，上訴人對於被上訴人有利及不利情形已一併注意考量。準此，被上訴人訴稱上訴人罔顧對被上訴人有利之證據而不為進一步調查或釐清，逕為不利被上訴人之事實認定而違反行政程序法之規定，顯與事實不符。（三）按行政程序法第36條規定可知，有關證據之調查係採職權進行主義，由行政機關依職權運用可掌握之資料來源，以闡明事實之存在或不存在，故其得使用之證據方法，原則上應不受限制，至於調查之方法為何，自應由該機關視具體個案需要選擇之。況上訴人於調查期間，已數次函請被上訴人提出書面答辯、到上訴人處作成陳述紀錄，並依其申請提供卷宗閱覽，依法踐行調查程序並注意當事人權益，足證於調查程序中被上訴人實已受充分陳述意見及答辯權利之保障，並無妨礙其陳述意見或侵害防禦權利行使之情況。（四）按公平交易法施行細則第36條第7款明定，上訴人量處罰鍰時，依前開規定考量被上訴人以往違反公平交易法而遭上訴人處分之前例，並無任何違法或不當之處，亦無違反「不當連結禁止原則」。被上訴人訴稱上訴人審酌罰鍰金額時竟將前揭與本件事實態樣顯不相同之行為考量在內，裁量權之行使違法云云，顯係對法規意涵有所誤解等語，資為抗辯，並求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據，以：（一）上訴人以抽樣問卷調查方式，對於被上訴人是否有未於契約訂立後立即交付契約副聯予交易相對人之事實，於調查過程中，被上訴人業已陳明對每一位交易對象均會有留存徵信錄音帶，此亦屬對於被上訴人有利之證據資料，該資料相較於上訴人之徵信結果，是否有差異？又如有差異之原因為何等，均攸關本件上訴人徵信調查結果之正確性，上訴人就此證據資料亦屬不難調查，惟其於原處分前未踐行上揭查證程序，即率依問卷調查結果驟為不利於被上訴人之事實認定，核與行政程序法第9條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形一律注意。」不符，已屬有違。（二）按本院39年判字第2號判例意旨：「．．．行政官署對於人民有所處罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法事實之存在，其處罰即不能認為合法。」因此就被上訴人有於消費者簽署購買合約書後，未立即交付部分消費者之該合約書客戶存根聯之事實，自應由上訴人負舉證責任。查本件雖經檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦於上訴人調查時，為不利於被上訴人之陳述，然彼2人與被上訴人間於本件檢舉當時，有終止合約之糾紛或訴訟事件，立於對立關係，則彼2人之證言是否屬實誠有疑問。（三）復參以上訴人據以認定被上訴人違反公平交易法規定之書面問卷調查結果，因問卷調查內容受限於事先設題是否精準、受訪者之智識程度、是否確切了解設題意旨、受訪項目發生時間與受訪時間是否相隔久遠、受訪者之記憶能力等項均有關聯，因此單憑受訪者書面呈現資料是否足以呈現真實，即有疑慮。查受訪者有10人回復結果為不利被上訴人之陳述，經原審當庭訊問該10位受訪者中之白昇右等6人後，該6人於到庭作證時或證述被上訴人有當場交付合約書副聯，或證述記憶不清或不確定等情；查受訪者係親至原審作證，彼等均係與被上訴人交易之相對人，與被上訴人間並無何怨隙糾葛，且彼等證言亦經具結在案，復經兩造予以當庭詰問，故其證言之真實性應可採信。至其餘亦經上訴人認定被上訴人違反規定之證人廖盈琇、賴晏晟、蔡雅雯、伍哲永等人，雖經原審傳訊未到庭作證，然依被上訴人提出其保有當時之電話徵信錄音帶及其譯文內容可知，彼等於接受徵信時，應有收到合約書副聯，上訴人對上揭錄音帶及其譯文之真實性亦未予以爭執。綜上，填寫問卷之消費者於到庭作證時或證述被上訴人有當場交付合約書副聯，或證述記憶不清或不確定等情；而未到庭作證之消費者亦經被上訴人提供徵信錄音帶證明被上訴人於簽約當時已交付合約書之副聯，故上訴人據以認定被上訴人有上揭違反規定之問卷資料內容之真實性即屬有誤或有疑慮，自不足以作為認定被上訴人確有於消費者簽署購買合約書後，未立即交付該消費者合約書客戶存根聯，而足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為之證據。（四）查本件雖經檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦於上訴人調查時，為不利於被上訴人之陳述，然彼2人與被上訴人間於本件檢舉當時，有終止合約之糾紛或訴訟事件，係處於對立關係，則彼2人之證言是否屬實誠有疑問，已如上述。復參以上訴人據以認定被上訴人違反上揭規定之書面問卷調查結果，經原審當庭訊問該受訪者後，亦有上揭疑慮可指，難採為不利被上訴人之認定。況上訴人於調查程序中所詢另關係人梁仲志係為有利於被上訴人之陳述；至所寄問卷回收資料35件中，除2件為無效樣本及上揭10件上訴人認定為不利被上訴人結果外，其他23件受訪資料均為有利於被上訴人之結果，已據上訴人述明在卷，可知依卷內大多數之證據資料顯示被上訴人並未有上訴人所認定據以裁罰之違規事實。縱檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦所為不利被上訴人之陳述屬實，亦僅甚少件數之買賣雙方之糾紛，尚無從遽認被上訴人即有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。故原處分僅憑上揭有瑕疵之證據，即據以為被上訴人不利事實之認定，乃失之率斷。綜上所述，被上訴人主張為可採信，依現存證據，無法證明被上訴人確有上揭上訴人所指違反公平交易法第24條之情事，上訴人依同法第41條前段之規定，命被上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止該項違法行為，並處185萬元罰鍰，於法有違，訴願決定予以維持，亦有未合等由，因將訴願決定及原處分均予以撤銷。
五、本院按：「行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。但別有規定者，不在此限。」、「前項判斷而得心證之理由，應記明於判決。」為行政訴訟法第189條所明定。故行政法院認定事實，已將其判斷而得心證之理由記明於判決，且核與論理及經驗法則無悖，則自難謂原判決有違背證據法則之違背法令情事。本件上訴人據以認定被上訴人違反公平交易法規定之書面問卷調查結果，因問卷調查內容受限於事先設題是否精準、受訪者之智識程度、是否確切了解設題意旨、受訪項目發生時間與受訪時間是否相隔久遠、受訪者之記憶能力等項均有關聯，因此單憑受訪者書面呈現資料是否足以呈現真實，即有疑慮。查受訪者有10人回復結果為不利被上訴人之陳述，經原審當庭訊問該10位受訪者中之白昇右等6人後，該6人於到庭作證時或證述被上訴人有當場交付合約書副聯，或證述記憶不清或不確定等情；查受訪者係親至原審作證，彼等均係與被上訴人交易之相對人，與被上訴人間並無何怨隙糾葛，且彼等證言亦經具結在案，復經兩造予以當庭詰問，故其證言之真實性應可採信。至其餘亦經上訴人認定被上訴人違反規定之證人廖盈琇、賴晏晟、蔡雅雯、伍哲永等人，雖經原審傳訊未到庭作證，然依被上訴人提出其保有當時之電話徵信錄音帶及其譯文內容可知，彼等於接受徵信時，應有收到合約書副聯，上訴人對上揭錄音帶及其譯文之真實性亦未予以爭執等情，業經原判決剖析甚詳。查上訴人既對上開錄音帶及譯文之真實性不爭執，且已到庭之證人均供述錄音聲音確實為其等聲音無誤，益見被上訴人提出之錄音資料之真正無疑，上開錄音帶及譯文之真實性既可採信，原審採為認定本案事實之證據，並無不合，是原審未再傳訊未到庭之上開證人，尚與證據法則無違。次查以記載買賣相關權利義務之書面契約，係消費者主張權利義務之最主要依據。事業為銷售產品或提供服務，由單方預擬定型化契約條款，倘於消費者簽訂契約書後，以審核簽署契約書為由收回、留置或暫代保管，而未立即交付該契約書（副聯或影本）予消費者收執，將使消費者行使權利發生困難或受有阻礙，而須承受不可預期之損失，嚴重影響消費者之權益，此為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，固屬的論。惟欲達到足以影響交易秩序之顯失公平行為程度，必須行為人所為循環之交易行為達到一定比例以上程度，始足以構成影響交易秩序，如行為人極大部分交易行為均無不合，尚難以極小部分因特殊原因而未符合法律所定，即遽謂有上開法條之適用。故原判決以上訴人於調查程序中所詢另關係人梁仲志係為有利於被上訴人之陳述；至所寄問卷回收資料35件中，除2件為無效樣本及上揭10件上訴人認定為不利被上訴人結果外，其他23件受訪資料均為有利於被上訴人之結果，已據上訴人述明在卷，且已到庭之6位證人供述與問卷調查結果不符，其餘未到庭之4人之問卷結果與錄音資料記載有間，可知依卷內大多數之證據資料顯示被上訴人並未有上訴人所認定據以裁罰之違規事實。縱檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦所為不利被上訴人之陳述屬實，亦僅甚少件數之買賣雙方之糾紛，尚無從遽認被上訴人即有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為等由，認本件無前揭法條之適用。依上開說明，核無不合。另查證人白昇右等6人到庭作證已提出部分契約存根資料，其餘則稱因時間已久資料遺失，故部分證人未提出契約存根資料，尚不影響其證詞之可信。末查本件雖經檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦於上訴人調查時，為不利於被上訴人之陳述，然彼2人與被上訴人間於本件檢舉當時，有終止合約之糾紛或訴訟事件，係處於對立關係，為上訴人所不爭，則彼2人之供述必須有其他證據足以證明與事實相符時，始可採信，蓋檢舉人係以使被上訴人受到違章處罰為目的，其供述如無其他證據證明與事實相符，自難單獨採為認定事實之證據。經查彼2人在原處分機關之供述與多數受訪者之意見不同，與到庭作證之證人白昇右等6人之證詞及錄音資料亦不符。是以縱傳訊彼2人到庭作證，如其供述仍不利於被上訴人，亦無從單獨採為認定事實之證據，原審未傳訊檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦到場作證，已敘明其理由，核與論理及經驗法則均無不合。上訴意旨猶以：原審既未傳喚檢舉人黃雅麟及關係人劉瑛琦及另外4位消費者到庭作證再為詳查以釐清系爭事實，逕依到庭作證之6位消費者所為證言及徵信錄音帶譯文等書面資料，據以推論被上訴人尚無上訴人所指之違法行為，原審判決所為論斷顯然粗率，且逕以檢舉人與關係人於本案檢舉當時，與被上訴人間有終止合約之糾紛或訴訟事件，立於對立關係，遽行認定2人之證言有不實之疑慮致難採為不利於被上訴人之認定云云，均顯有違背證據法則及論理法則之違誤。又原判決以檢舉人及關係人所為不利於被上訴人之陳述如屬實，亦僅為件數甚少之買賣雙方糾紛等語帶過，何以僅係買賣糾紛而非違反公平交易法第24條規定？原審並未於理由欄內敘明其論證之理由，況該見解與公平交易法第24條規定之基礎亦相互矛盾，原審判決顯有判決不備理由及理由矛盾之當然違背法令。另原審以到庭之6位證人之證述據以認定被上訴人並無上訴人所指違反公平交易法第24條規定情事，然未命其提出留存之客戶存根聯究明事實真偽，原審判決顯有有應調查之證據而未予調查之違背法令等語，加以爭執，依前開說明，均無足取。從而，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，判決撤銷訴願決定及原處分，已敘明其認定事實之證據及得心證之事由在案，核與論理及經驗法則無違，揆諸首引行政訴訟法第189條規定，洵無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 彭 秀 玲