最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第817號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院代 表 人 劉兆玄上列當事人間確認徵收關係不存在事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺中高等行政法院95年度訴字第673號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
確認兩造間就被上訴人63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分所生之徵收法律關係不存在。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、交通部高速公路工程局為興建高速公路苗栗至臺中段工程，需用坐落臺中市西屯、南屯兩區境內私有土地818筆，合計面積98.7750公頃，乃檢附徵收土地計畫書、圖等有關資料，報經被上訴人民國63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收，並附帶徵收其地上改良物，交由臺中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告徵收，並通知各權利人領取補償費，地價補償費係依平均地權條例第10條規定按徵收當期公告土地現值補償其地價，且於65年1月20日完成所有權登記為中華民國所有，管理機關為交通○○○區○道○○○路局。而系爭臺中市○○區○○段289-1、317、317-1地號等3筆（重測前為臺中市○○區○○○○段89-3、90-2、114-1地號，土地所有權人為張啟榕，持分均為101,379/475,860），系爭土地之地價補償費合計新臺幣（下同）74,207元，扣繳土地增值稅14,294元後實得59,913元，惟因該3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，屬部分自耕、部分出租共有土地，徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記，經協商，未能取得協議，而將徵收地價暫緩提存，致上訴人未能受領補償費。復因上訴人與放領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，案經臺中市政府於85年11月11日召開協調會議，因協調不成立，另循司法途徑處理，臺中市政府據此依土地法第228條規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於臺灣臺中地方法院提存所，俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案。上訴人不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：系爭3筆土地為上訴人繼承自父親張啟榕之土地，經臺中市政府奉報被上訴人，被上訴人依內政部63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分，臺中市政府遂以63年11月18日府地權字第60769號公告徵收為中山高速公路用地（當時土地所有權人為張啟榕），依行為時土地法第233條規定，臺中市政府應於公告期滿15日內發給補償金，然卻延至87年11月3日始將該補償金提存至臺中地方法院。上訴人於95年3月15日曾發存證信函，函請被上訴人及臺中市政府確認兩造間上開函文及公告所生之徵收法律關係不存在，然被上訴人及臺中市政府均認為上開土地徵收法律關係既經合法徵收，並無徵收失效事由，故其土地徵收之法律關係並無不存在之情形，上訴人既為系爭土地之所有權人，攸關財產權是否受侵害，故有即受確認判決之法律上利益，且不得再就徵收處分提起撤銷之訴，遂提起本件確認訴訟。復按行為時土地法第227、228條規定，徵收土地之行政處分自以土地登記簿上之所有權人為處分相對人，徵收之法律關係存在於徵收補償機關與土地所有權人間，故補償費用自以土地登記簿之所有權人為發放對象。系爭土地於徵收時，所有權人既為張啟榕，自應於公告期滿後15日內，將應補償之地價及其他補償費發給張啟榕。縱有訴外人張坤卿等人主張其為系爭土地之承領人，惟依行為時土地法第228條規定，彼等既非系爭土地之所有權人，自無爭執系爭補償費之權能，亦不得據此停止發給補償費；況依臺中市政府66年2月2日府地權字第04966號函說明，益見系爭土地並未完成徵收放領，土地所有權仍屬張啟榕所有。為此請判決確認上訴人與被上訴人間就行政院63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收處分所生之徵收法律關係不存在等語。
三、被上訴人則以：依司法院釋字第110號解釋意旨，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果，其所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要觀之，亦不應輕易使之趨於失效。故如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。故而只要需地機關於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）補償機關，補償機關於法定期間內通知應受補償人領取補償費，使受補償人處於隨時可領款之狀態，即可認定該當已發給之要件，應受補償人因自己之事由不往領取或無法前往領取，致補償費未於法定期間發給完竣者，係屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。現行土地徵收條例第20條第3項第3款規定，補償費未於法定期間發給完竣而有應受補償人拒絕受領或不能受領之情形者，徵收並不失其效力。系爭3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，依據臺中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明所敘：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記…，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。…對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」致上訴人未能受領補償費。復因上訴人與承領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，案經臺中市政府85年11月11日召開協調會議，上訴人與承領人均有出席，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」臺中市政府據其結論依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於臺灣臺中地方法院提存所，俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案。故系爭土地不能受領補償費之情事，因屬不能歸責於補償機關之事由，自生阻卻徵收失效之效果等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）本件需用土地交通部高速公路工程局為興建高速公路苗栗至臺中段工程，需用坐落臺中市西屯、南屯兩區境內私有土地818筆，合計面積98.7750公頃並附帶徵收其地上改良物，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，報經被上訴人63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收，並附帶徵收其地上改良物，交由臺中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告徵收，並通知各權利人領取補償費，地價補償費係依平均地權條例第10條規定按照徵收當期之公告土地現值補償其地價，且於65年1月20日完成所有權登記為中華民國所有，管理機關為交通○○○區○道○○○路局等情，有徵收土地計畫書、被上訴人63年10月29日台內地字第607096號函、臺灣省政府63年10月31日府民地丁字第114657號函、臺中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告及土地登記簿謄本等件附於原處分卷可稽。(二)而系爭臺中市○○區○○段289-1、317、317-1地號等3筆（重測前為臺中市○○區○○○○段89-3、90-2、114-1地號，土地所有權人為張啟榕，持分均為101,379/475,860），系爭土地之地價補償費合計74,207元，扣繳土地增值稅14,294元後實得59,913元，惟因該3筆土地係42年實施耕者有其田放領耕地，依據臺中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明所敘：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記…，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。…對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」等語，以致上訴人未能受領補償費。復因上訴人與放領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，經臺中市政府於85年11月11日召開協調會議，上訴人與承領人均有出席，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」臺中市政府據其結論依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於臺灣臺中地方法院提存所，俟循司法途徑處理後依司法判決再發放地價補償費有案，依上說明，本案係屬不能受領之情形，為不可歸責於補償機關，該徵收並不失其效力等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、本院查：（一）按「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」本件土地徵收應適用之土地法第233條前段定有明文。土地徵收地價補償費之給與，係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未依前開規定給予地價補償費者，依司法院釋字第110號解釋：「．．．需用土地人不於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第2704號解釋，其徵收土地核准案固應從此失其效力。．．．」意旨以觀，徵收核准案失效。次按「『被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載為準。但於公告前因繼承、強制執行、法院之判決或其他依法律規定取得土地或建築改良物之所有權或他項權利而未經登記完畢者，其權利人應於徵收公告期間內，向該管直轄市或縣（市）機關申請將其權利備案。』土地徵收條例第24條第1項定有明文。其目的在於確定徵收補償之對象，苟無前開但書所定情形，土地徵收之補償費，應以土地登記簿所載之所有權人為發給對象，於為徵收補償處分、公告時，自應依該規定為之，不容直轄市或縣（市）政府以自行調查所得之實質所有權人作為補償對象。」（本院98年4月份第2次庭長法官聯席會議決議參照）。土地徵收條例施行前，土地法第228條第1項規定與土地徵收條例第24條第1項規定意旨相同，是土地徵收條例施行前，關於補償對象之認定，亦得參考本院前開會議決議意旨認定之。再按所謂「不能受領」，係指有受領權人主觀的不能而言，例如因出國、罹病而言；若孰為受領權人於關係人間仍有爭議，致尚未為給付之提出，自無受領不能之可言。（二）需用土地人交通部高速公路工程局為興建高速公路，需用系爭土地等共818筆，乃報經被上訴人以63年10月29日台內地字第607096號函核准徵收，交由臺中市政府於63年11月18日以府地權字第60769號函公告徵收，並通知系爭土地以外之土地所有權人領取徵收補償費，除系爭土地外，徵收補償費已發給完竣，並於65年1月20日辦理土地所有權登記為國有；另系爭土地原為上訴人之父張啟榕所有，嗣由上訴人繼承。又本件系爭土地，係42年實施耕者有其田放領耕地，依據臺中市政府66年2月2日66府地權字第04966號函說明謂：「因該項耕地係屬部分自耕、部分出租共有土地，在當時辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記…，經本府邀請土地共有人協商亦未能取得協議，致案懸難結。…對於該地徵收地價請暫緩提存，以杜糾紛。」以致張啟榕未能受領補償費。復因上訴人與放領人張坤卿等因放領土地糾紛未決，經臺中市政府於85年11月11日召開協調會議，其會議結論：「協調不成立，另循司法途徑處理在案。」，臺中市政府乃依土地法第228條之規定，以土地登記簿所載之土地所有權人張啟榕之法定繼承人等4人名義，於87年將補償價款提存於臺灣臺中地方法院提存所等情，為原審所認定之事實；綜上，足認系爭3筆土地係以張啟榕為相對人而予徵收，而該徵收補償費，並未於徵收公告期滿15日內發給完竣。
依司法院釋字第110號解釋及前開說明，本件徵收應已失效。被上訴人雖以本件徵收補償未於法定期間發給，係因系爭土地在42年間辦理徵收放領時未將該土地全筆徵收放領致無法辦理放領移轉登記，應受補償者為何人存有疑義之故；然揆諸本院上開庭長法官聯席會議決議意旨，本件徵收補償費，應以徵收處分之相對人即土地登記簿所載之所有權人為發給對象，不容其另行認定補償對象，依此而言，尚不得以前開理由認本件徵收未失效。是原審以本件徵收補償款未於法定期限內發給，為不可歸責於補償機關，即認該徵收並不失其效力，其適用法規自有未當。（三）本件徵收補償款於徵收公告期滿15日內未發給完竣，原因已如前述，並非張啟榕或上訴人主觀上有出國、罹病等致事實上不能受領之事由存在，自無受領不能之可言。原審復認本件係屬不能受領，而為不利於上訴人之判決，於法亦有未合。（四）綜上所述，本件被上訴人就系爭土地以63年10月29日台內地字第607096號函核准之徵收案，既已失效，上訴人與被上訴人就系爭土地因該函成立之徵收法律關係即不存在，上訴人請求確認之，自應准許。原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規不當，結論亦有未合，上訴意旨求予廢棄，為有理由；又因本件事實已臻明確，自應由本院將原判決廢棄，並作成如
主文第2項所示之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 曹 瑞 卿法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 23 日
書記官 吳 玫 瑩