最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第841號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○壬○○○共 同訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 陳菊上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國96年6月5日高雄高等行政法院94年度訴字第985號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、原經高雄市都市計畫編定為高雄市苓雅區二０號公園（下稱系爭二０號公園）預定地，經被上訴人所屬地政處於民國（下同）78年5月11日以高市地政四字第9376號公告（下稱被上訴人所屬地政處78年5月11日公告）徵收。嗣被上訴人擬依變更都市計畫程序將上開用地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，經徵得該地區私有土地所有權人及其土地面積過半數之同意，並於81年6月29日出具「申請將本市苓雅二十號公園用地辦理都市計畫變更減額使用並以市地重劃方式開發同意書」（下稱81年同意書），同意重劃後土地發還比率為重劃前總面積之30％後，被上訴人乃將全案報經內政部以91年7月2日台內中地字第0910084634號函核准撤銷徵收，嗣被上訴人以91年7月18日高市府地四字第0910034020號公告撤銷徵收。其後，被上訴人擬具第56期市地重劃計畫書，報經內政部以91年11月21日台內中地字第0910018321號函核准，被上訴人乃以91年12月10日高市地發府字第0910059021號公告第56期市地重劃區範圍重劃計畫書圖。嗣上訴人甲○○、訴外人陳國威、蔡清雲3人於公告期間提出反對意見，經被上訴人以92年3月7日高市府地四字第0920012902號函復駁回。上訴人及訴外人陳國威、蔡清雲等人不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷被上訴人91年12月10日高市地發府字第0910059021號公告及訴願決定，經原審法院94年度訴字第271號判決駁回，渠等人不服，提起上訴，仍經本院98 年度判字第742號判決駁回。另被上訴人於93年10月27日以高市府地四第0000000000號公告（下稱被上訴人93年10月27日公告）土地分配結果，並於93年10月27日以高市府地四字第0930055093號函通知土地所有權人。上訴人等復提出異議，經被上訴人調處不成立，被上訴人乃報請內政部裁決，內政部於94年3月16日內授中辦地字第0940043080號函復被上訴人維持原分配結果，被上訴人以94年3月29日高市府地四字第0940013090號函（下稱被上訴人94年3月29日函）復上訴人等維持原分配結果。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟，請求撤銷被上訴人93年10月27日公告及94年3月29日函，經原審法院判決駁回，上訴人等不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠被上訴人依行政院78年3月6日台（78）內地字第681029號函核准，興辦被上訴人系爭二０號公園工程，申請徵收土地，經被上訴人所屬地政處78年5月11日公告。嗣被上訴人於78年6月22日發放土地補償金與訴外人周黃月櫻等10人，被上訴人另於78年10月4日將應給與訴外人陳瑞南等12人之土地補償金予以提存，其後被上訴人又於80年7月28日將訴外人郭曾顧等97人及承租人1人計98人之補償金，提存於臺灣高雄地方法院提存所。被上訴人未於徵收公告期滿15日內給付補償金，違反土地法第233條及司法院釋字第110號、第425號、第516號等解釋意旨，其徵收土地核准案失其效力，需用土地人與原土地所有權人間之徵收法律關係即不存在。再本件核准徵收機關為行政院，被上訴人稱核准撤銷徵收機關為內政部，顯見撤銷徵收並未經行政院核准，揆諸土地徵收條例第51條規定，因原核准徵收機關尚未依法撤銷徵收，本件撤銷徵收程序不合法，故撤銷徵收亦未生效。㈡被上訴人明知撤銷徵收案定於91年7月18日公告30日，並通知土地所有權人於92年2月28日前繳清應繳回之徵收價額，是在此之前無法確定土地所有權人及其土地面積。惟被上訴人於撤銷徵收程序未完成前，於91年12月10日違法進行市地重劃公告，即在土地所有權人及土地面積均未確定之情形下，被上訴人濫權以尚未生效之同意書為據，本件重劃公告自屬違法無效。況本件市地重劃之辦理依據為81年同意書，在未經全體私有土地所有權人同意之條件成就前，同意書尚未發生效力，故該都市計畫變更、撤銷徵收及市地重劃等程序即屬違法行為，應予撤銷。本件第56期都市計畫案，所有權人僅剩上訴人等、被上訴人及財政部國有財產局，而上訴人等分得土地之分配比率太低，剝奪其所有土地達70％並不合理云云。
三、被上訴人則以：㈠系爭二０號公園用地徵收案，被上訴人所屬地政處以78年5月11日公告辦理徵收，並於同年6月16日以高市地政四字第12367號函（下稱被上訴人6月16日函）通知土地所有權人，於同年6月22日（公告期滿後第12日）發放徵收補償費在案，計有訴外人陳瑞麟等10位土地所有權人領取，上訴人所稱未於徵收公告期滿15日內給付補償費，顯與事實不符。且徵收補償費發放時，未同意辦理跨區重劃者有5人領取，12人未領取之補償費業於78年10月5日提存於臺灣高雄地方法院提存所；而同意參加跨區重劃者有5人領取，其餘97人至81年跨區重劃案取消後即予以提存。另依內政部「土地徵收法令補充規定」第15點規定可知，本件土地已依土地法第233條規定於徵收土地公告期滿15日內發放土地補償費，徵收效力已告確定，並無司法院釋字第110號、第425號、第516號解釋「徵收失效」之情事。參照本院93年度判字第1394號判決意旨，本件土地之徵收處分已於78年間完成徵收程序，則該徵收之行政處分作成迄今已達十餘年，在被上訴人報請內政部撤銷徵收改辦市地重劃前即已確定，上訴人述稱系爭二０號公園徵收處分有違法事由，並無可採。㈡系爭二０號公園用地徵收案於78年5月11日公告，需用土地人為被上訴人，依行為時土地法第222條規定，徵收土地之核准機關為行政院；嗣後於91年7月間公告撤銷徵收時，法令依據已改為土地徵收條例（參照該條例第1條第2項及第49條第2項規定自明），而該條例第2條所稱中央主管機關為內政部，則本件土地撤銷徵收自應經內政部核准，於法並無不合。再參照本院93年度判字第1394號判決意旨，在未繳回徵收地價補償費前，第56期重劃區計算平均地權條例第60條第3項但書規定所稱之同意人數及其所有土地面積，自應以「徵收前原私有土地所有權人」為準，無上訴人所稱無法確定土地所有權人及其土地面積情事。縱有土地所有權人因故無法返還徵收補償費，致未能回復土地所有權，亦不因此影響本件市地重劃案之適法性。況且，以撤銷徵收之執行結果，反推市地重劃是否適法，亦有礙法律秩序之安定。系爭二０號公園用地於78年即已辦竣土地徵收，原擬與五權段公有土地辦理跨區重劃，惟因無法成就內政部78年6月26日台（78）內地字第709514號函（下稱內政部78年6月26日函）之附帶條件而取消後，原土地所有權人又出具81年同意書，向被上訴人申請將該公園用地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式開發。為此，被上訴人於84年6月5日以高市府工都字第17866號公告發布實施之都市計畫說明書，載明「該用地土地所有權人陳情本府（即被上訴人）履行原市地重劃開發之承諾，並提出減額使用之同意文件」，故本件市地重劃案係上訴人及其他土地所有權人申請辦理者，殆無疑義。㈢又公園用地原私有土地所有權人共117人，超過半數85人出具同意書，其應有面積1.386973公頃，超過私有土地總面積1.4209公頃之半數，同意重劃後平均分配比率為重劃前總面積之30％，係因其重劃負擔超過45％所致，徵之平均地權條例第60條第3項規定，並無不合。另參照本院93年度判字第1394號判決，上訴人出具81年同意書時，即已明知其所有土地如經撤銷徵收而恢復為土地所有權人時，應受其所簽具之同意書拘束，上訴人所稱系爭二０號公園用地既經撤銷徵收，原土地所有權人之同意亦隨之消滅，顯乏所據。被上訴人就系爭二０號公園用地辦理土地徵收、都市計畫變更、撤銷徵收及市地重劃，皆依法有據，上訴人之訴為無理由等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠土地法第233條固規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。惟關於徵收補償費是否於公告期滿15日內發給之認定，應以需用土地人有無於公告期滿15日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關及主管機關有無通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷，此參本院92年度判字第478號判決同認斯旨。又按內政部訂頒之徵收土地辦理補償價款提存作業注意事項四，雖有關於徵收土地之補償費遇有拒絕受領或不能受領等情事，應於徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存待領之規定。惟此項提存期間之規定，係屬訓示性質，並非法定不變期間，市縣地政機關實際提存日期如有超越該期限，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力不生影響。本件高雄市第56期市地重劃區，原經高雄市都市計畫編定為系爭二０號公園預定地，被上訴人所屬地政處78年5月11日公告徵收在案，公告期間78年5月12日至78年6月10日止30日，經被上訴人78年6月16日函通知土地所有權人於同年6月22日領取補償費，惟因部分土地所有權人逾期未領，被上訴人於78年10月間及81年7月28日向臺灣高雄地方法院提存所辦理提存待領，此為兩造所不爭執。是被上訴人已於公告期滿15日內（即同年6月22日）通知領款人領款，領款人處於隨時可領款之狀態，則被上訴人已完成徵收補償之法定土地程序。至被上訴人實際提存日期如有超越徵收公告期滿後16日起1個月內辦理提存之期限，依前揭說明，僅屬行政遲延責任之問題，對土地徵收之效力亦不生影響。本件需用土地人被上訴人既已於公告期滿15日內辦理補償費發放事宜，則其法定要件即已具備，本件徵收案自不失其效力。抑且，前揭徵收公告曾經本院以89年度裁字第298號裁定駁回上訴人甲○○等人之訴，已為確定之行政處分，上訴人再執被上訴人未於公告期滿15日後提存補償費，而予爭執，自無可採。㈡次按司法院釋字第232號解釋闡述市地重劃僅以私有土地之所有權人作為同意或反對人數計算之依據，而與公有土地無關。經查，本件重劃區內全部土地於78年間因徵收而成為被上訴人所有，均為公有土地，故在未繳回徵收地價補償費前，重劃區內均屬公有地，則計算平均地權條例第60條第3項但書規定所稱之同意人數及其所有土地面積，自應以「徵收前原私有土地所有權人」為準，否則本件重劃區內土地既經公告徵收而全為「公有土地」，若其後因改辦市地重劃，徵收前原私有土地所有權人不得再視為市地重劃區之私有土地所有權人，且不能以之計算同意辦理市地重劃及折價抵付共同負擔公共設施比率，否則平均地權條例所定應取得私有土地所有權人同意之規範即形同具文，是縱有土地所有權人因故無法返還徵收補償費，致未能回復土地所有權，亦不因此動搖市地重劃案之適法性。本件被上訴人原已辦理土地徵收，並通知土地所有權人領取土地徵收補償費，嗣又撤銷土地徵收，改以土地重劃方式辦理，則被上訴人辦理本件第56期市地重劃案，於計算重劃地區私有土地所有權人之人數，以徵收前土地登記簿所載之土地所有權人為準，自無違誤。則本件市地重劃自無須待撤銷徵收之私有土地所有權人繳回地價，仍可辦理。從而，上訴人主張私有土地所有權人及其所有土地面積，應至92年2月28日土地所有權人繳清應繳回之徵收價額並辦理產權回復登記後，始能確定土地所有權人及其土地面積，爭執被上訴人於土地所有權人及土地面積均未確定即辦理市地重劃，實有違誤云云，尚難採據。㈢再本件重劃區土地，原為系爭二０號公園預定地，係屬高雄市都市計畫第一期公共設施保留地，為減輕徵收第一期公共設施保留地之財政壓力，被上訴人所屬地政處在徵收前於77年12月10日邀集被上訴人相關單位會商，研擬苓雅區公園用地與五權段公有土地辦理跨區重劃事宜，並於78年2月20日邀請土地所有權人舉辦座談會，多數土地所有權人於78年3月出具跨區重劃同意書，被上訴人擬具重劃計畫書圖報請內政部核定。然因無法成就內政部78年6月26日函核示之要件而無法實施該跨區重劃。惟原徵收前私有土地所有權人117人中，超過私有土地所有權人半數之85人，出具81年同意書，其應有土地面積為1.386973公頃，超過私有土地總面積1.4209公頃之半數，同意將該公園用地改以辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，並同意重劃後土地發還比率為重劃前總面積30％，符合平均地權條例第57條優先實施市地重劃之規定，被上訴人先依都市計畫變更法定程序，於84年6月5日以高市府工都字第17866號公告發布實施「變更高雄市都市計畫（凹子底都市計畫文小一五、文中一七、體
一、文中一六、文小六用地及苓雅都市計畫公二０用地減額使用並實施市地重劃開發）案」計畫圖說，將0.4445公頃原公園用地變更為住宅區，供土地所有權人重劃分配之用。又因苓中段433地號土地，面積0.6250公頃，土地所有權由國有變更為訴外人臺灣土地銀行股份有限公司私人所有，按私有土地面積規劃之住宅區面積，不足以辦理土地分配，被上訴人乃於85年6月6日以高市府工都字第17243號公告公開展覽「變更高雄市都市計畫（苓雅都市計畫公二０用地減額使用並實施市地重劃開發）案」計畫圖說，擬變更增加住宅區面積。嗣該都市計畫變更案未獲內政部核定，被上訴人乃徵得訴外人臺灣土地銀行同意由被上訴人所屬工務局養護工程處辦理協議價購，分10期逐年編列預算發給補償地價，被上訴人解決苓中段433地號土地分配問題後，依平均地權條例第57條優先實施市地重劃及同條例第60條第3項重劃負擔不受重劃區總面積45％為限之規定，擬具第56期市地重劃範圍及計畫書圖，載明土地所有權人重劃負擔比率為70％，報經內政部以91年7月2日台內中地字第091008463號函同意撤銷徵收，並經內政部以91年11月21日台內中地字第0910018321號函核准辦理市地重劃。綜上過程，倘非因徵收區內私有土地過半數所有權人及其土地面積過半數出具同意書，表示同意改以市地重劃辦理整體開發，並同意重劃後土地發還比率為重劃前總面積30％，被上訴人實無須就已辦理徵收取得之土地，改以都市計畫變更減額使用再辦理撤銷徵收以市地重劃方式開發，而內政部核准撤銷徵收及准許以前開負擔方式辦理市地重劃，亦同斯旨。㈣復參系爭地區內原有私有土地117人，經其中85人及土地面積1.386973公頃土地所有權人出具之81年同意書，載明渠等同意平均分配比率為重劃前總面積之30％，並表明如都市計畫變更、撤銷徵收及重劃計畫未獲核准時，則同意按原奉核定之用地計畫執行等語，對照上述被上訴人報請內政部核准之市地重劃計畫書第三項，其記載之辦理重劃原因，同基於此。準此，本件市地重劃係經徵收前原私有土地所有權人85人（面積已過半數）之同意，則同意人數及面積已符合平均地權條例第7條實施市地重劃之規定，及符合同法第60條第1、3項相關土地所有權人負擔公共設施之比率及超額負擔之規定。另上訴人爭執81年同意書第四項附有「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」之停止條件，主張被上訴人應受該同意書之拘束，取得全體土地所有權人同意，始得據以進行都市計畫變更與市地重劃作業，被上訴人既未取得全體土地所有權人之同意，所為變更都市計畫進而市地重劃作業，即屬無據云云。然查，上訴人出具該同意書之目的，在申請將系爭二０號公園用地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式開發，且同意重劃後土地發還比率為重劃前總面積30％，此已符合平均地權條例第57條、第60條第1、3項規定之要件，上訴人出具之同意書第四項內容尚無從變更應同意之法定人數，被上訴人自不受上訴人該項記載之拘束。上訴人此部分主張，同無可採。本件重劃區土地實際分配比率為30％，其共同負擔部分之面積為70％，雖超過重劃區總面積45％，然既經徵收前私有土地所有權人過半數及應有面積超過半數之同意，揆諸平均地權條例第60條第3項但書規定，仍無不合等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原判決以被上訴人已於徵收公告期滿15日內通知領款人領款，領款人處於隨時可領取之狀態，被上訴人已完成徵收補償之法定程序，將補償費發放機關提存補償費之期間，認係「訓示期間」，顯然違反司法院釋字第516號解釋意旨，而有判決當然違背法令之違誤。
又土地徵收機關為改辦市地重劃，而將原土地徵收處分予以撤銷，其法律性質屬於行政程序法第123條行政處分之「廢止」，徵收處分撤銷後補償費繳回之性質，與行政程序法第127條第2項不當得利返還無異，然原判決卻認其相當於土地法第219條買回權之性質，其法律見解顯有違誤，而有適用法規錯誤之違法。（二）上訴人出具之81年同意書，為公法上人民向政府機關所為之意思表示，而前開同意書第四項業明載：「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」，且其之所以出具此同意書係保留對都市計畫表示意見之權利，惟原判決竟稱上訴人出具之同意書尚無從變更應同意之法定人數，被上訴人不受上訴人該項記載之拘束云云，未探求前開同意書第四項之真意，顯有違誤云云。
六、本院按：㈠為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中經裁判後，該確定終局判決中有關訴訟標的之判斷，即成為規範當事人間法律關係之基準，嗣後同一事項於訴訟中再起爭執時，當事人不得為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為與該確定判決意旨相反之判斷，此即所謂判決之實質確定力或既判力。經查，系爭二０號公園預定地，經被上訴人所屬地政處78年5月11日公告徵收。嗣被上訴人擬依變更都市計畫程序將上開用地減額使用，並以市地重劃方式辦理整體開發，乃報經內政部核准撤銷徵收，嗣被上訴人擬具第56期市地重劃計畫書，報經內政部核准，被上訴人乃以91年12月10日高市地發府字第0910059021號公告第56期市地重劃區範圍重劃計畫書圖。嗣上訴人甲○○、訴外人陳國威、蔡清雲3人於公告期間提出反對意見，經被上訴人以92年3月7日高市府地四字第0920012902號函復駁回。上訴人及訴外人陳國威、蔡清雲等人不服，循序提起行政訴訟，請求撤銷被上訴人91年12月10日高市地發府字第0910059021號公告之系爭市地重劃計畫處分，經原審法院於96年6月5日以94年度訴字第271號判決駁回其訴，上訴人等不服，提起上訴，復經本院以98年度判字第742號判決駁回其等上訴而告確定，系爭市地重劃計畫之處分，既經本院判決確定，上訴人自不得再就系爭市地重劃計畫處分為爭執。㈡又法院於判決理由中，就訴訟標的以外當事人所主張影響判決結果之重要爭點，本於當事人完足舉證及辯論之結果，已為實質之判斷者，基於當事人之程序權業受保障，可預見法院對於該爭點之判斷將產生拘束力而不致生突襲性裁判，仍應賦予該判斷一定之拘束力，以符程序上誠信原則及訴訟經濟。是同一當事人間就該重要爭點提起之其他訴訟，除原判斷顯然有違背法令、或當事人提出新訴訟資料足以推翻原判斷、或原確定判決之判斷顯失公平等情形，可認當事人為與原判斷相反之主張，不致違反誠信原則外，應解為當事人及法院就該經法院判斷之重要爭點之法律關係，均不得為相反之主張或判斷。本件上訴人於上該確定案件中主張系爭二０號公園預定地之徵收失效，惟經該確定判決於理由內詳述徵收並未失效，上訴人於本件再爭執徵收失效，然並未提出足以推翻該確定判決判斷之訴訟資料，依上揭說明，自不得再為主張。另被上訴人報經內政部核准撤銷系爭二０號公園預定地之徵收後，原土地所有權人即甲○○、壬○○○、庚○○、乙○○、辛○、朱火重（由上訴人之丙○○、丁○○、戊○○及己○○繼承）均已繳回徵收補償款，此亦為上揭確定判決所確定之事實，上訴人未於內政部核准撤銷系爭二０號公園預定地之徵收後之法定救濟期間內爭執，俟撤銷徵收處分確定後，再作為攻擊方法，自屬無據。㈢又查，上訴人於出具81年同意書時，即已明知其所有土地如經撤銷徵收而恢復為土地所有權人時，應受其所簽具81年同意書所載第1項約定之拘束，雖同意書第4項載有「本案變更都市計畫實施整體開發，應先經全體私有土地所有權人之同意」等語，然原判決就上訴人出具該同意書之目的，在申請將系爭二０號公園用地辦理都市計畫變更減額使用，並以市地重劃方式開發，且同意重劃後土地發還比率為重劃前總面積30％，符合平均地權條例第57條、第60條第1、3項規定之要件，被上訴人不受該項記載之拘束等情，業於判決理由內詳為敘述，而從上該文字之記載，尚難得出係保留予上訴人對都市計畫表示意見之權利，上訴人主張其出具同意書之真意，係保留對都市計畫表示意見之權利云云，仍不足採。至於上訴人其餘指摘，係對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，要難謂為原判決有違背法令之情形。㈣綜上所述，原判決並無所謂判決不適用法規或理由不備等違背法令之情形，上訴意旨，猶執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 30 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 本 仁法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 31 日
書記官 伍 榮 陞