最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第904號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間建築法事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺北高等行政法院96年度訴字第627號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人所有坐落臺北縣汐止市○○街○○巷○○號地下2樓之1建築物（下稱系爭建物），經被上訴人派員於民國（下同）95年3月16日現場勘查，認上訴人未經申請許可，擅自於系爭建物違規開窗，顯未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，乃以95年3月23日北府工使字第0950160921號函，限期上訴人於95年4月30日前改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，將依建築法等相關規定處理。嗣被上訴人所屬工務局於95年6月1日再赴現場勘查時，上訴人仍未改善或補辦手續，被上訴人乃依建築法第77條第1項及第91條第1項第2款規定，以95年6月8日北府工使字第0950434101號函附處分書，處上訴人新臺幣（下同）6萬元罰鍰，並限於95年7月15日前改善或補辦手續。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠系爭建物係經建商向被上訴人申請建築執照後合法興建，建築完成後，經被上訴人檢驗合格始依法取得使用執照，嗣建商予以出售，上訴人為一般消費者，於86年間購入系爭建物後，即保持原狀使用，未做任何更動或改建，上訴人並無損及系爭建物結構安全之行為，未違建築法第77條第1項規定。㈡系爭建物之主要用途為「辦公室、自用儲藏室」，有建物謄本可證，該建物既經主管機關核准用途為辦公室等，其結構設計自然許可設有窗戶等，原處分顯有疑義。㈢依照比佛利山莊核定工程圖，地下1、2層外圍區域○○○區○○○道牆中間須填充泥土，亦稱擋土牆。但建商自始未依照核定工程圖建造，其發給使用執照顯係違法，整個社區地下1、2層住戶即自始未合法使用，被上訴人無正當理由，僅命上訴人維護建築物合法使用，處分已屬違法。且被上訴人發給使用執照後，又指摘上訴人違法使用，亦違反禁反言及信賴保護原則，原處分應有行政程序法第117條之適用。復基於處分跨程序效力，機關基於單一行政目的所進行之二處分，後行為審查過程中行政機關亦不得任意就前行為得審查而未審查之事項加以主張，被上訴人既已認為建築物與設計圖樣相符而發給使用執照，事實情狀相同情況之下，即不應認定上訴人未維護建築物合法使用而命上訴人改善。㈣系爭建物因地下1、2層未施建回填區而違法，即便無窗戶存在，系爭建物仍不符工程圖而違法使用，而回填區屬專業工程，僅專業建商有專業能力施建，一般住戶無能力維護系爭建物合法使用，原處分課予上訴人無法履行之義務，已屬違法。即令原處分未誤認基礎事實，命上訴人封窗亦不符個案正義原則。且被上訴人命上訴人補辦手續亦屬無法達成，系爭建物之管委會於95年8月1日申請辦理，亦遭被上訴人駁回。㈤上訴人縱依系爭處分而行，亦未能使系爭建物更加安全與合法，且系爭窗戶位置就在外牆即擋土牆之位置上，該封窗位置並非屬上訴人所有之面積產權，被上訴人命上訴人於此位置上封窗即屬無據。原處分既無法改善系爭建物之結構安全，也無法解決合法的問題，卻造成上訴人更大的損失。被上訴人引用建築法第77條第1項而謂建築物之所有權人應維護建築物的安全及其合法使用等，顯有不當。㈥依行政執行法第27條規定，行為或不行為義務之強制執行須預為告誡，系爭怠金處分未預為告誡，具有瑕疵或欠缺執行適格，請求法院撤銷怠金處分或確認法律關係不存在；且依行政執行法第8條第3款規定，原處分命上訴人維護建物合法使用為不可能，請求法院命執行機關終止執行。又執行罰之目的既在人民自動配合履行，一旦人民履行義務，基於行政目的已達成之考量，得免除執行罰之執行。若上訴人不得請求被上訴人賠償損失，則依同條第3款規定請求法院命執行機關終止執行。㈦系爭房屋自始不符合核定工程圖，而被上訴人仍發給使用執照，上訴人依購入時之屋況為使用，享有信賴利益，其法律上之依據係該使用執照，原處分命上訴人不得使用其陽台，係實質上撤銷該使用執照效力之一部，被上訴人僅命上訴人封窗所達成之公益微乎其微，造成上訴人之不利益甚鉅，信賴利益顯然大於撤銷所維護之公益，上訴人亦無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，依同法第117條第2款規定，被上訴人不得撤銷。縱認不撤銷對公益有重大影響，依同法第120條第1項規定，被上訴人應予合理補償。㈧本件被上訴人於執行職務行使公權力時，顯有故意或過失，並因此不法侵害上訴人之自由或權利，乃依行政訴訟法第7條規定，於本件撤銷訴訟程序，合併請求損害賠償等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人賠償上訴人封窗之施工費用及拆除回復費用共計3萬元暨精神慰撫金1萬元。
三、被上訴人則以：㈠上訴人所有之系爭建物，領有被上訴人核發之85使字第909號使用執照，使用分區為鄉村區乙種建築用地，係地上12層地下4層之供公眾使用建築物。上訴人未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，擅自違規開窗，前經被上訴人以95年3月23日北府工使字第0950160921號函請上訴人於95年4月30日前依規定恢復原狀或補辦手續。復經被上訴人於95年6月1日派員至該址複查，發現上訴人仍未依規定恢復原狀或補辦手續，被上訴人乃依建築法第77條第1項及同法第91條第1項第2款規定，以95年6月8日北府工使字第0950434101號函，處上訴人6萬元罰鍰，並限於95年7月15日前依規定恢復原狀或補辦手續，是其違規事實洵堪認定，被上訴人所為之處分，依法並無違誤。㈡又經調閱85汐使字第909號使用執照（81汐建字第225號建造執照），本件係屬山坡地範圍之建築物，依圖示，A為雜項工程之擋土牆、B為整地之挖填土石方、C為建築物地下室之外牆。則依現行水土保持技術規範第171條規定及建築技術規則設計施工編第1條第8項及同編山坡地建築專章第268條建築物高度相關規定，本件如許上訴人於圖示A牆處開窗及准許變更使用執照，將本件擋土牆變更作為建築物外牆使用，並於地下2層部分開窗，其變更後建築物高度已大於「法定最大容積率（240%）除以法定最大建蔽率（60）之商乘3.6再乘以2」，於法不符。且上訴人欲將B處圖示回填土作室內面積使用，依申請建造執照時所適用之「山坡地開發建築管理辦法」第18條及建築法令規定，應申請雜項工作物併建造執照及建築物增建執照等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件爭執之重點厥為上訴人是否對於購入此違建而應負違規責任。查上訴人所有系爭建物位於地下2樓，領有被上訴人核發之85使字第909號使用執照，使用分區為鄉村區乙種建築用地，係地上12層地下4層之供公眾使用建築物（見處分卷第1頁）。
依81汐建字第225號建造執照，系爭建物係屬山坡地範圍之建築物，而上訴人系爭建物開窗處，即位於原作為擋土牆之外牆上，此為兩造所不爭執，且有會勘紀錄表在卷可憑（見處分卷第3頁）。觀之竣工圖（見原審卷第189頁），其標示為A、B及C之區域，原均係擋土牆，易言之，在紅色之A外牆與C內牆之間的B區域，原應填實土方，整體做為擋土牆；詎系爭建物現狀卻係以A為建物之外牆，而B及C，均成為系爭建物室內面積之一部分，業為兩造於原審法院96年5月21日準備程序中陳述在卷。次查此種擋土牆之施設，係建築法第70條第1項所規定，應於申請使用執照時，必須加以查驗之主要構造，業據被上訴人訴訟代理人於原審96年5月21日準備程序中陳述甚明。另觀諸89年3月21日始訂定施行之水土保持技術規範第353-1條（92年8月15日修訂後為第171條，內容相同）規定：「擋土牆不得作為建築物外牆使用，但經主管機關同意者，不在此限。」（見原審法院卷第190頁），本件系爭建物若欲將擋土牆做為建物外牆，且在外牆上開窗，應申請變更使用執照，且依建築技術規則設計施工編第1條第8項規定，基地地面、樓層數及建築物高度，將須再作重新調整（見原審卷第191頁），而本件使用執照係85年所核發，並無前揭水土保持技術規範之適用；惟足見85年核發使用執照時，並無准許以擋土牆作為建物外牆使用之許可，應堪認定。從而，系爭建物既在A外牆上開窗，確已構成建築法第77條第1項所規定之「未維護建築物合法使用」之要件，被上訴人依同法第91條第1項第2款，裁處上訴人罰鍰6萬元，並限期改善，核無不合。㈡查系爭建物所在之比佛利山莊，與系爭建物同一結構之其他建物，其地下2樓，亦如系爭建物，在原先作為擋土牆之外牆上開窗（見原審卷第72頁、第26頁），而欲將上開原先作為擋土牆之A、B、C三部分區隔，將A做為獨立之外牆、B區域填實之土石方移除，併C部分作為建物室內之一部分，衡諸經驗法則，絕非購屋之住戶力所能逮，該於A外牆上開窗之施作，應係建商所為，足堪認定。惟按建築法第77條第1項「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」之規定，所課予所有權人之責任，係所謂「狀態責任」之一種，其係一種對物責任，狀態責任所致之義務，為一種以物為中心的義務，通常是排除危險，回復物之安全狀態的義務，此等義務本身並無「人的行為」要素存在。典型之例，如買受違建，因承受該違建物所有權而成為狀態責任義務人，其因此所負之受罰或違建拆除義務並不因該違章建築非其所建而得以免除其責，理由正在於其所負之責任為狀態責任，而非行為責任。從而，上訴人主張系爭建物外牆上之窗非其所開，固然可信；但要無因此而解免其狀態違規之責任。㈢上訴人主張同社區位於外牆內側之地下1、2層住戶共有29戶，被上訴人無正當理由僅命上訴人維護建築物合法使用，處分已屬違法云云；惟按不得主張違法的平等，乃平等原則之基本核心，上訴人對於平等原則之真義，洵有誤解。上訴人另主張被上訴人發給使用執照後又指摘上訴人違法使用，亦違反禁反言及信賴保護原則云云；但查縱使系爭窗戶係建商違法所為，亦未阻卻本件違規之成立，且此種違規無所謂禁反言及行政程序法第117條規定及信賴保護原則之適用，更無所謂基於處分跨程序效力，機關基於單一行政目的所進行之二處分，後行為審查過程中行政機關不得任意就前行為得審查而未審查之事項加以主張之餘地。㈣上訴人主張被上訴人認定上訴人擅自開窗，已有不當，引用建築法第77條第1項而謂建築物之所有權人應維護建築物的安全及其合法使用等，亦有不當云云；但查系爭建物於原作為擋土牆之外牆上所開之窗縱非上訴人所為，依建築法第77條第1項規定意旨及前揭狀態責任之說明，被上訴人對上訴人作成系爭行政處分，並無不合，上訴人一再重申此項主張，洵不足採。㈤綜合上述，上訴人所有之系爭建物地下2樓外牆之開窗，顯已符合建築法第77條第1項所規範未維護建築物合法使用之要件，被上訴人依同法第91條第1項第2款規定，處上訴人6萬元罰鍰，並命限期改善，核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，上訴人請求撤銷，為無理由，又上訴人請求其因被上訴人原處分違法致其權利受損，應予賠償之部分，因之而失其附麗等語，乃駁回上訴人在原審之訴，並且敘明本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法，與本件判決結果不生影響，爰不逐一論述。
五、本院查：㈠按「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「有左列情形之一者，處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除：．．．二、未依第77條第1項規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全者。」分別為建築法第77條第1項及第91條第1項第2款所明定。㈡本件上訴人所有系爭建物，經被上訴人派員於95年3月16日現場勘查，認上訴人未經申請許可，擅自於系爭建物違規開窗，顯未維護建築物合法使用與其構造及設備安全，乃以95年3月23日北府工使字第0950160921號函，限期上訴人於95年4月30日前改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，將依建築法等相關規定處理。嗣被上訴人所屬工務局於95年6月1日再赴現場勘查時，上訴人仍未改善或補辦手續，被上訴人乃依建築法第77條第1項及第91條第1項第2款規定，以95年6月8日北府工使字第0950434101號函附處分書，處上訴人6萬元罰鍰，並限於95年7月15日前改善或補辦手續。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。原判決關於上訴人違反建築法第77條第1項規定之違規事實，及被上訴人依同法第91條第1項第2款規定所為原處分之合法性，暨上訴人在原審之主張如何不足採等事項，均已詳為論述，並且敘明兩造其餘攻擊防禦方法與前開論斷結果無礙部分，不逐一論述，縱原審有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。㈢依前述建築法第91條第1項第2款規定，本條之違章責任係因建築物所有權人、使用人未維護建築物合法使用與其構造及設備安全之狀態而成立，並不論建築物所有權人、使用人是否有為導致此危險狀態之行為；故本條之建築物所有權人、使用人係本於其為建築物所有權人、使用人之地位，就建築物之危險狀態負其自己責任，並不生行政法上義務是否繼受之問題。本件於上訴人所有系爭建物原先作為擋土牆之外牆上開窗之違規行為（參原審卷第189頁之使用執照竣工圖，該開窗之違規狀態已與使用執照竣工圖所示未開窗之狀態不符），縱如上訴人所言係建商所為，然該違規開窗處，既為上訴人所使用，上訴人自己即應負維護建築物合法使用與其構造及設備安全之責任，此非繼受建商之行政法上義務及責任。㈣次依前述建築法第91條第1項第2款規定，違反同法第77條第1項規定者，係「處建築物所有權人、使用人、機械遊樂設施之經營者6萬元以上30萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續而繼續使用者，得連續處罰，並限期停止其使用。必要時，並停止供水供電、封閉或命其於期限內自行拆除，恢復原狀或強制拆除」，依法並無先預為告誡後始得加以處分之明文。上訴人主張被上訴人未預為告誡，已違反行政執行法第27條規定云云，委不足採。況本件被上訴人以系爭95年6月8日北府工使字第0950434101號函附處分書，處上訴人6萬元罰鍰並限於95年7月15日前改善或補辦手續之前，即曾於95年3月23日以北府工使字第0950160921號函，限上訴人於95年4月30日前改善或補辦手續，屆期仍未改善或補辦手續者，將依建築法等相關規定處理；惟本件上訴人於被上訴人所屬工務局於95年6月1日再赴現場勘查時，上訴人仍未改善或補辦手續，則被上訴人依建築法第77條第1項及第91條第1項第2款規定，處上訴人6萬元罰鍰，並限於95年7月15日前改善或補辦手續，於法即無不合。㈤另上訴人所舉本院91年度判字第23號判決之情形（該案係依建築法第90條第1項對違反同法第73條後段擅自變更使用者所為之判斷），與本件情形有別，自無從執為有利於本件上訴人之認定。㈥綜上所述，原判決駁回上訴人在原審之訴，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。至上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其歧異之見解，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。上訴論旨仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 黃 淑 玲法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 6 日
書記官 吳 玫 瑩