最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第925號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 何榮源 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間拆遷救濟金事件，上訴人對於中華民國96年7月12日臺北高等行政法院95年度訴字第2213號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人為辦理基隆河整體治理計畫（前期計畫）叭嗹溪整治工程，經報內政部以民國（下同）93年2月19日台內地字第0930074280號函核准徵收臺北縣汐止市○○○○段叭嗹港口小段59-4地號等37筆土地，被上訴人旋據以93年4月21日北府地用字第0930319585號公告徵收。上訴人委由誠泰聯合法律事務所於93年8月5日及93年11月22日泰榮（93）字第112201號函被上訴人略以，其係被徵收臺北縣汐止市○○○○段叭嗹港口小段319-3、220-1、274-23（變更前地號）等地號土地原所有權人，其於76、77年間在沿叭嗹溪旁之上開土地上興建高2公尺，底寬25公尺，頂寬40公分，長150公尺之擋土駁崁（下稱系爭駁崁），防治水患，系爭駁崁在徵收土地上，另其廠房係3層，基礎之2層鋼筋混凝土構築（下稱下兩層建物），請依法發放地上物拆遷補償費或拆遷救濟金。被上訴人以94年4月7日北府水排字第0940169781號函復上訴人，認其於沿河川土地上興建之系爭駁崁係屬違規水利建造物，依法不予徵收補償。惟上訴人對拆遷救濟金（含自動拆除獎勵金）部分不服，提起訴願，經內政部審認被上訴人94年4月7日北府水排字第0940169781號函，顯未就上訴人申請案中有關拆遷救濟金部分予以准駁，以94年11月30日台內訴字第0940007084號訴願決定被上訴人應於2個月內就上訴人請求發給拆遷救濟金部分予以准駁。嗣被上訴人以95年1月16日北府水排字第0950013385號函（下稱原處分）駁回上訴人拆遷救濟金之申請。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人之下兩層建物及系爭駁崁，係分別於70年間及75年間興建完成，屬臺北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例（下稱補償救濟自治條例）第4條所指之「其他建築物」，亦為臺北縣辦理公共工程地上物查估拆遷補償費、救濟基準（下稱補償救濟基準）第12條第1項統稱之「違章建築物」，且具備證明文件，上訴人自得依補償救濟自治條例第12條第1項第1款及補償救濟基準第12條規定，請求被上訴人查估並給付相當於合法建築物補償費70％之拆遷救濟金及30％自動拆遷獎勵金。被上訴人稱下兩層建物及系爭駁崁未依水利法第46條向主管機關提出興建申請云云，並不影響上訴人本於上開規定而為請求；且經濟部於92年12月3日依修正後水利法第78條之2規定訂定發布河川管理辦法時，始有河川管理辦法第16條第1項之規定，而系爭駁崁係於75年間興建，基於法律不溯既往原則，並無適用上開規定之餘地；再者，河川管理辦法第16條第1項規定河川區域私有土地所有權人，應於興建完成後將河防建造物及其所在土地無償移轉為公有，係令人民負擔義務，水利法並無此明文，是上開規定已逾越母法而無效；又倘該河川管理辦法第16條第1項所稱之「無償移轉」，係指經土地所有權人同意，則與本件情節顯不相同，亦不得比附援引而為不利上訴人之依據，是原處分及訴願決定援引前開規定，顯有未當。再人民就其所有之違章建築物，得依地方政府頒行之單行法規，請求發給救濟金，已為各級行政法院所肯定。系爭駁崁及下兩層建物為上訴人於74年間建造，且無合法執照，屬違章建築物，自得就系爭違章駁崁及下兩層建物，依被上訴人頒行之單行法規，請求發給救濟金。況且，同一工程徵收土地上之建物即臺北縣汐止市○○路○段○○○號之1、121號之3（所有人唐銘福）、121號、121號之1（所有人高正男），其被徵收部分，均係未辦理建物登記之非合法建物，然被上訴人亦予以查估並發給拆遷救濟金，被上訴人就同一徵收事件為不同處理，顯不符平等原則。待上訴人提出請求，被上訴人竟援引原審法院95年度訴字第2214號判決，以上訴人違反水利法興建，其本得依水利法為命上訴人拆除等處分為由，主張上訴人無請求拆遷救濟金云云，顯違反依法行政及信賴保護原則。另系爭駁崁係定著於徵收土地上，上訴人已將其連同徵收土地一併移交被上訴人拆除，被上訴人復已委託施工單位即泰業營造公司予以拆除，依補償救濟基準第11條後段規定，視同自動拆遷，仍然符合「在期限內自行拆遷」之要件。再者，被上訴人製作之基隆河初期治理計劃叭嗹溪堤防拓寬工程用地內其他建築物查估救濟清冊，雖記載上訴人及唐銘福等人領有「自動拆遷獎勵金」，惟上訴人及唐銘福等人均未自行拆除建物，而係在期限內交由被上訴人拆除，被上訴人再委託北翰營造股份有限公司（下稱北翰公司）於94年1月27日進行拆除，而被上訴人仍發給唐銘福及上訴人等人自動拆遷獎勵金。被上訴人抗辯須違章建物所有人自行拆除，始給予自動拆遷獎勵金云云，顯非事實。況且，依一般社會觀念，難認花費鉅資在河川旁興建之系爭駁崁為建物之附屬建物，而被上訴人在證人陳英正作證之前，均以上訴人違反水利法相關規定為否認上訴人請求之理由，苟系爭駁崁為附屬建物，且可作為不給付救濟金之理由，被上訴人何以未及早主張？原審法院96年3月27日諭令被上訴人查報如何認定系爭駁崁為違法附屬建物，被上訴人迄未就此說明及舉證，益見系爭駁崁確非附屬建物，證人陳英正此部分證述，顯非事實，不足採信。末查，原審法院96年3月27日當庭諭令被上訴人應於3星期內查報本件是何時公告拆除、拆除前後照片，並可以證明系爭建物是1層或3層建物之具體事證。詎被上訴人向原審法院謊稱其所屬承辦人表示不確定當時雙方是否曾簽訂承攬契約，目前被上訴人及北翰公司均無留存相關資料，故上開契約書無法提出，且被上訴人僅選擇性提出整個拆除作業過程中之前段拆除作業之部分照片，故意不提出拆除後之完工照片，隱匿有利上訴人主張之證據，依行政訴訟法第135條第1項、第165條第1項規定，上訴人主張依該承攬契約及完工照片可以證明系爭建物被拆除部分確為3層樓建物部分，即應認為真實云云，因而求為判決撤銷訴願決定及原處分；另被上訴人應就系爭駁崁及下兩層建物作成發給拆遷救濟金（含自動拆除獎勵金）之行政處分。
三、被上訴人則以：依臺北縣汐止市○○○○段叭嗹港口小段220-3、274-130、274-131地號土地上建築物（即下兩層建物）之所有權狀、建物測量成果圖、地籍圖及房屋（課稅）現值核計表、現場實際調查勘測並系爭房屋拆除前、拆除中、拆除後所拍攝之照片可知，系爭建物第一層樓地板下未具有所謂天花板與樓地板之結構設置，是未有獨立之使用空間，故下兩層建物不得視為獨立樓層，系爭建物確係一層之建築物。而參照上訴人委由誠泰聯合法律事務所93年8月5日寄發之函，足見上訴人興建下兩層建物係建廠前供作基礎工事之用，此與被上訴人至現場查驗之結果相符，故被上訴人依據補償救濟基準之附表建築物價格評點標準表說明欄規定，予以評點後，復依補償救濟自治條例第12條及補償救濟基準第12條規定，予以查估，自無違誤，上訴人主張系爭建物應以獨立之3層建築查估，顯無理由。又本件上訴人於93年7月14日就上開建物領取拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金時亦曾出具切結書，並未對被上訴人就下兩層建物非屬獨立樓層之認定有所爭執，今復爭執，自無可採。再者，上訴人於興建系爭駁崁前未先向主管機關申請核准，依水利法第46條及第95條規定，被上訴人本可命其拆除，上訴人如不願拆除，被上訴人可強制其履行義務及處以罰鍰。本件如許上訴人得就其違法興建之系爭駁崁請求拆遷救濟金，實與水利法之立法精神相違背，本件被上訴人否准上訴人此部分查估之請求，於法並無不合。況且，與本件案情相類似之案件，亦經原審法院95年度訴字第2214號判決駁回在案（按本院為98年度判字第376號判決）。至於上訴人主張依據補償救濟自治條例第11條後段規定，於規定期間內拆除者，仍屬自行拆除，本件仍應發放拆遷救濟金云云。查被上訴人認為依據補償基準第12條第2項規定申請拆遷救濟金者，以「於期限內已自行拆遷」為對象。本件上訴人就下兩層建物及系爭駁崁係由被上訴人之施工單位或委由民間業者拆除既無爭執，則上訴人並不符合請領補償金之要件等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件上訴人對於興建系爭駁崁，未依水利法規定先取得主管機關核准及系爭駁崁業據被上訴人徵收其土地後，做為防汛堤防之部分地基等情，兩造均未爭執。揆諸水利法第1、46、95條規定，上訴人既未依法申請主管機關核准，擅自興建系爭駁崁，徵諸水利法係中央主管機關處理水利行政及事業之特別法，自應優先適用於地方政府所定之自治條例，對於系爭駁崁，被上訴人本可命其拆除，如不願拆除，被上訴人尚可強制其履行義務及處以罰鍰，從而，上訴人要無請求拆遷救濟金可言，被上訴人基於依法行政原則，否准上訴人應對系爭駁崁予以查估等，要無不合。退而言之，依上訴人請求之補償救濟自治條例而論，㈠關於系爭駁崁部分：依補償救濟自治條例第1條及補償救濟基準第12條第2項規定可知，拆遷救濟金之發放對象，僅針對「期限內自行拆遷」之建築物。被上訴人為辦理基隆河整體治理計畫叭嗹溪整治工程，徵收相關土地，曾公告徵收土地名冊，上訴人並於93年7月14日領取其位於臺北縣汐止市○○路○段○○○號建物之拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，足證前揭「期限內自行拆遷」當指土地徵收後公告地上物拆遷期限內自行拆遷（土地徵收條例第28條參照），上訴人既於系爭駁崁所在之土地被徵收後公告拆遷地上物期限屆滿前未自行拆遷，要無主張發放拆遷救濟金可言。上訴人自承未經申請核准而建造系爭駁崁，亦自承「系爭駁崁係定著於徵收土地上，原告（即上訴人）已將之連同徵收土地一併移交被告（即被上訴人）拆除，被告（即被上訴人）復已委託施工單位即泰業營造公司予以拆除」等語，足證上訴人並未自行拆除系爭駁崁。上訴人復主張依據補償救濟基準第11條後段規定，於規定期間內拆除者，仍屬自行拆除，本件仍應發放拆遷救濟金云云。惟按補償救濟基準第11條規定係針對合法建築為規範對象，系爭駁崁既非合法建物，要無適用餘地。㈡關於下兩層建物部分：上訴人所有經補償之建物所有權狀、建物測量成果圖、地籍圖及房屋（課稅）現值核計表，系爭建物均屬一層結構，並無該一層建物以下仍有兩層建物存在之資料。且依負責系爭建物查估之證人陳英正於原審法院96年3月27日證述之內容，亦足證臺北縣政府派員查估時，該建物僅是一層樓，上訴人當時對該查估亦未有所爭執。再依上訴人委由誠泰聯合法律事務所93年8月5日寄發函件之內容，足見上訴人系爭建物之下兩層建物確係建廠前供作基礎工事之用，核與證人陳英正至現場查估之結果相符。而上訴人於93年7月14日就上開建物領取拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金時亦曾出具切結書，並未對下兩層建物係屬獨立樓層之合法建築，未經被上訴人補償，有所爭執。再觀系爭房屋拆除前、拆除中及拆除後所拍攝之相片，無任何明確證據足以證明下兩層建物係屬獨立存在之樓層。上訴人主張被上訴人所提出之上開照片係選擇性提出云云，按本件係上訴人提出應核發拆遷救濟金所引發，依舉證責任分配原則，自應由上訴人對下兩層建物為獨立樓層及屬於合法建築之事實負舉證之責，詎上訴人自起訴迄今，未曾提出任何證據以資其說，要無對被上訴人所提出之前開照片指摘之餘地。退而言之，苟下兩層建物為獨立樓層，但因上訴人未為建物所有權之登記，依建築法第25條、違章建築處理辦法第2條規定，係非合法建築之違章建築，且上訴人未自行拆除，均不符合補償救濟基準第11條限於合法房屋為規範對象及第12條限於違章建築自行拆除之要件。至上訴人提出為證之「基隆河初期治理計畫叭嗹溪堤防拓寬工程用地內其他建築物查估救濟清冊」所載發放救濟金之對象，均以「自動拆除獎勵金」為名義，且明載其金額。退而言之，苟被上訴人對於發放拆遷救濟金對象有於未拆除之情況下所為者，其亦非合法之行政處分，上訴人無執此主張不法平等原則之適用餘地等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠上訴人之下兩層建物及系爭駁崁，屬補償救濟自治條例第4條之「其他建築物」，亦為補償救濟基準第12條第1項統稱之「違章建築物」，且具備證明文件，上訴人自得依補償救濟自治條例第12條第1項第1款及補償救濟準則第12條第2項第6款規定，請求被上訴人查估並作成發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金之行政處分。而系爭駁崁未依水利法規定事先申請核准，為不合法之建築物，惟被上訴人20餘年均未依水利法規定命上訴人拆除，迨公告徵收土地後，對於徵收土地上之違章建築物，即應依補償救濟自治條例及補償救濟基準相關規定，予以查估發給拆遷救濟金，不得再主張本得依水利法規定命其拆除，作為拒絕查估發給拆遷救濟金之藉口，否則有違依法行政及信賴保護原則。又被上訴人就同一徵收事件，對於徵收土地上之訴外人唐銘福、高正男、八連里里辦公處所有之違建，均予以查估並發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，卻對於上訴人系爭駁崁未予查估，違反平等原則。原判決對於上訴人在原審重要攻擊防禦方法，未載明何以不採之理由，顯有判決不備理由之違法，亦有應適用補償救濟自治條例第12條第1項第1款及補償救濟基準第12條第2項第6款規定而不予適用及不應適用水利法卻予適用之違法。㈡補償救濟基準第11條後段並未明定僅適用於合法建築物，亦應適用於違章建築物之拆遷；而補償救濟基準係依補償救濟自治條例第19條前段授權而訂定，依補償救濟自治條例第12條規定，被上訴人就違章建築物發給拆遷救濟金之要件，僅有建造時期之限制，並無自行拆除之限制，是補償救濟基準第12條第2項所定「期限內自行拆除」，應係發給自動拆遷獎勵金之要件，並非發給拆遷救濟金之要件。系爭駁崁定著於徵收土地上，上訴人已連同徵收土地一併移交被上訴人拆除，且被上訴人已委託泰業營造公司予以拆除，上訴人自符合補償救濟基準第11條後段規定，進而得依補償救濟基準第12條第2項第6款規定請求。縱使上訴人因未自行拆除違章建築物而不得請求自動拆遷獎勵金，但系爭駁崁既於81年1月10日之前建造完成，上訴人仍得依補償救濟自治條例第12條第1項第1款規定，請求被上訴人查估並發給拆遷救濟金。詎原判決不但未適用該規定，反以錯誤見解不當適用補償救濟基準第12條第2項規定，一併駁回上訴人關於拆遷救濟金之請求，亦有應適用補償救濟自治條例第12條第1項第1款規定而未予適用之違法。再者，補償救濟基準所謂「期限內自行拆遷」究何所指，原審應令被上訴人說明及舉證，原審不此之為，顯有未盡應依職權調查之能事。又本件係地方政府就不合法建築物發給拆遷救濟金，與法定土地徵收及合法建築之補償不同，得否參照土地徵收條例第28條規定，已非無疑，原判決復未敘明其如何參照，亦有判決不備理由之違法。另原審法院曾命被上訴人查報本件何時公告拆除，但被上訴人未曾提出，原判決竟憑空認定上訴人於系爭駁崁所在之土地被徵收後，公告地上物拆遷期限屆滿前未自行拆遷，難謂調查證據程序完備，有認定事實未憑證據之違法。㈢上訴人所有系爭建物，一部分為合法建物，一部分為違法建物（即下兩層建物），上訴人係請求被上訴人就下兩層建物予以查估發給拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金，原判決卻執合法建物部分之所有權狀、建物測量成果圖、地籍圖及房屋（課稅）現值核計表等，稱系爭建物為一層結構，即有違誤；又上訴人於93年7月14日所簽切結書之內容，並未涉及建物之樓層數，且該切結書內容係被上訴人擬定而不容上訴人更改，是上訴人委由誠泰聯合法律事務所於93年8月5日及93年11月22日泰榮（93）字第112201號函被上訴人，請求就下兩層建物發給拆遷救濟金，原判決稱上訴人未爭執云云，與卷證資料顯不相符。另證人陳英正為被上訴人員工，其為避免自己將三層建物查估為一層建物之疏失並為維護被上訴人，難期其誠實陳述。至於誠泰聯合法律事務所93年8月5日函中將下兩層建物誤載為「基礎」，經發覺錯誤後已於93年11月22日泰榮（93）字第112201號函更正為建物樓層，惟原判決忽視上訴人更正之事實，徒憑證人陳英正之證詞及誠泰聯合法律事務所93年8月5日函，即認定系爭建物僅為一樓層，已難謂當。上訴人於原審一再主張，參照泰業營造公司94年1月17日93泰叭字第52號函及原處分函，可知有下兩層建物存在，惟原判決就此重要攻擊防禦方法，未說明不採之理由，即率認上訴人未曾提出任何證據云云，顯有判決不備理由之違法。況且，上訴人為證明被拆除部分確為3層樓，向原審法院聲請調查證據，而原審法院亦命被上訴人查報本件何時公告拆除並提出拆除前後照片，被上訴人向原審法院謊稱不確定當初是否簽訂承攬契約，且目前被上訴人及北翰公司均無留存相關資料，故上開契約書無法提出云云，被上訴人僅選擇性提出整個拆除作業過程中之前段拆除作業之部分照片，隱匿有利上訴人主張之證據，詎原判決未究明被上訴人與北翰公司是否簽訂承攬契約書、北翰公司是否有拍攝交付拆除後之完工照片予被上訴人，有未依職權調查之違法云云。
六、本院按：㈠補償救濟基準第12條第2項規定：「凡於台灣省違章建築物拆除法定基準（81年1月10日前）建造完成之建築物，並仍能『自行』舉證『該址』下列證明文件者，且於期限內自行拆遷者，按合法建築改良物補償標準百分之七十發給拆遷救濟金，同時加發拆遷救濟金額百分之三十之自動拆遷獎勵金：‧‧‧‧‧‧」，足見，於81年1月10日前建造完成之違章建築物所有人，依上揭規定，請求給付拆遷救濟金及自動拆遷獎勵金者，以於「期限內自行拆遷」為要件，上訴人主張「於期限內自行拆遷」者，僅係請領自動拆遷獎勵金之要件，至於請領拆遷救濟金則無該要件之限制云云，自不足採。經查，上訴人未經申請核准所建造之系爭駁崁，於徵收其上土地時，已連同徵收土地一併交被上訴人，由被上訴人委由施工單位拆除，為上訴人於原審所自承（見原審卷第60頁），顯然上訴人並未「自行拆遷」。又系爭駁崁無法遮風避雨，不能住人、置物，自無於規定期限內其人、物搬離之情事，上訴人主張其有補償救濟基準第11條後段所稱「視同自動拆遷」云云，仍不足採。㈡另上訴人爭執之下兩層建物部分，依上訴人委由誠泰聯合法律事務所93年8月5日寄予被上訴人之函所載：「主旨：關於貴府辦理『基隆河整體治理計劃一叭嗹溪整治工程』用地取得作業，代理甲○○先生陳請貴府就徵收土地上之建築改良物之『基礎工事』‧‧‧依法辦理徵收估價補償。說明：本人係座落臺北縣汐止市○○○○段叭嗹港口小段220-1、274-23地號（變更前地號）土地暨其上門牌號碼同市○○路○段○○○號建物（廠房）之所有權人‧‧‧。惟本人所有之上開廠房，因基地靠近岸邊，建築當時恐地質鬆軟、邊坡滑落及淹水，在建廠之前，先進行基礎工事，該基礎工事係以鋼筋混凝土構築，高度幾達二層樓高‧‧‧」等語，足見上訴人於93年8月5日陳請被上訴人辦理徵收估價補償所稱之系爭建物之地下二層部份，係供建築廠房之高達二層樓高之基礎工事甚明，核與證人陳英正於原審所供：「現場是一樓，沒有看到地下樓，該建物之用途是作工廠使用，所以蓋這麼高」等語相符，足見該「高達二層樓高之基礎工事」已成為系爭廠房之一部分，上訴人主張該基礎工事為獨立之建築物云云，自不足採。而上訴人就系爭廠房已領取救濟金，有上訴人於93年7月14日出具之切結書為憑，從而，上訴人主張該「高達二層樓高之基礎工事」應依上該補償救濟自治條例及補償救濟基準給予救濟金，仍不足採。㈢綜合上述，原審認上訴人不合拆遷救濟金請領（含自動拆除獎勵金）之要件，駁回上訴人之訴，自無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 13 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 吳 東 都法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 14 日
書記官 葛 雅 慎