最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第947號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○被 上訴 人 連江縣地政事務所代 表 人 丁○○上列當事人間所有權登記事件，上訴人對於中華民國96年6月28日臺北高等行政法院95年度訴字第4110號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人之被繼承人胡依富於「金門馬祖東沙南沙地區安全及輔導條例」（下稱安輔條例）增訂第14條之1之前，於民國（下同）83年4月6日向被上訴人申請土地測量，嗣胡依富於94年3月24日死亡，上訴人乃於94年7月13日以時效取得為由，向被上訴人申請登記為福建省連江縣○○鄉○○段98地號土地（下稱系爭土地）之所有權人。案經被上訴人審查，以上訴人之父胡依富申請複丈（應為測量之誤）之時間為83年4月11日（應為83年4月6日之誤），與安輔條例第14條之1所規定之適用「期間」不符，故本案不適用該條例，復經現地會勘，系爭土地目前現況已為「內政部警政署入出境管理局馬祖處理中心」（靖盧）（現已改稱「內政部入出國及移民署連江收容所」）所使用，爰依土地登記規則第57條規定，以95年1月7日連地所登駁字000001號通知書（下稱原處分）駁回其所請。上訴人乙○○不服，提起訴願，遭決定駁回，遂與其餘繼承人甲○○、丙○○一併提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人之父胡依富逝世後，繼承人有上訴人及訴外人胡雪嬌、胡淑嬌、胡怡雯共6人，渠等已就系爭土地簽署遺產分割協議書，約定由上訴人3人繼承系爭土地，上訴人等遂依上開協議，僅以上訴人名義請求登記為系爭土地之所有權人。然被上訴人誤將原處分相對人列為上訴人乙○○1人，另以上訴人甲○○為代理人，上訴人為求形式上符合原處分之內容，提起訴願時方僅列上訴人乙○○1人，福建省連江縣政府作成訴願決定時未予更正，依行政機關作成處分時之瑕疵治癒原則，及類推行政程序法第98條之立法意旨，本件行政機關自身之行政疏失自不應由上訴人承擔，況被上訴人於原審法院之準備程序亦表示本件由上訴人3人起訴無意見。次查，上訴人之父胡依富於83年4月6日提出複丈聲請時，係依據民法時效取得之相關規定，此亦經被上訴人代表人於原審法院之準備程序證實，當時安輔條例雖已開始實施，但土地遭受軍方占用之問題，未因該條例實施而獲得解決，因而研擬增訂第14條之1規定，並於83年5月11日起公布實施。是上訴人之父胡依富早先雖以民法時效取得之規定提出聲請，然嗣後據以准許之法律有變更，按中央法規標準法第18條本文及但書規定，本案得以適用安輔條例，並無疑義。再者，被上訴人與福建省連江縣政府民政局及上訴人之父，於93年7月20日進行調處時，亦認為本案有安輔條例第14條之1第2項規定之適用，上訴人遂依直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第18條第1項規定，於94年7月13日向被上訴人申請登記為系爭土地之所有權人，被上訴人依法應按調處結果為處分，然原處分卻認為本案不適用該項規定，其前後適用法律顯有矛盾。再者，上訴人雖為原聲請人胡依富之繼承人，然被上訴人之行政慣例一向允許原聲請人之繼承人提出申請，且安輔條例第14條之1第2項亦明文規定，是上訴人自得繼承其父之登記請求權而申請登記為所有權人。另上訴人提出之土地四鄰證明書明白記載系爭土地於56年遭軍方占用作為營區使用，不准進入，於81年7月軍方移撥入出境管理局（現為內政部入出國及移民署）作為馬祖處理中心（東靖廬）（現為連江收容所）使用，是土地四鄰證明書所填使用狀況與會勘結果並無不同。而該土地四鄰證明書係證明上訴人之父胡依富於46年至56年間，係以所有之意思和平占有未登記土地（即符合民法第770條要件），然訴願決定竟認上訴人不符合民法第769條規定要件，顯與上訴人之主張未合云云。
三、被上訴人則以：依中央法規標準法第13條規定可知，行政法規除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則。安輔條例係於83年5月11日總統公布施行時，始增訂第14條之l等條文，即自83年5月13日起始有該條之施行及適用，而該條例嗣於87年6月24日經總統明令廢止。上訴人之被繼承人胡依富係在83年4月6日以辦理系爭土地總登記為由，向被上訴人申請就系爭土地為未登記土地測量，而中央法規標準法第18條係指申請人申請許可案件於適用法規時，在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，始能適用新法規。安輔條例早於81年間即已公布施行，惟在83年4月6日當時安輔條例第14條之1既未增訂施行，訴外人胡依富自非依該條規定提出申請，而係依民法規定申請，自不能主張適用嗣後增訂之該條規定。上訴人於94年7月13日以胡依富繼承人之身分，向被上訴人申辦系爭土地第一次總登記，惟安輔條例已於87年6月24日經總統明令廢止，上訴人亦非依安輔條例第14條之1規定申辦系爭土地第一次總登記。從而，上訴人以時效取得為由，申請系爭土地登記為所有權人，自須依土地法及民法相關規定辦理，並無安輔條例之適用。被上訴人受理上訴人上開申請後，派員赴系爭土地會勘結果，確認該土地目前現況為「內政部警政署入出境管理局馬祖處理中心」（現已改稱「內政部入出國及移民署連江收容所」），被上訴人並當場拍照為證，爰認其不具民法第769條、第771條及第940條等規定要件，乃否准上訴人之登記申請。金馬地區係在81年底戰地政務解除，回歸地方自治，方開始辦理土地總登記，福建省連江縣並從82年起成立地政事務所，開始辦理土地總登記，而土地總登記之辦理程序，依土地法第48條規定，須先從調查地籍做起。上訴人之父胡依富於83年4月間申請土地測量，即屬調查地籍之階段，而所謂「測量」，係針對未確定權屬之土地，「複丈」則係針對已確定權屬之土地。上訴人之父胡依富於83年4月間針對尚未確定權屬之系爭土地申請測量，主張依民法規定時效取得土地所有權，被上訴人遂派員前往現地，由當事人指界、測量並確定其範圍，惟此時尚未就申請人是否符合時效取得所有權之要件進行實質審查，嗣於93年7月20日針對系爭土地先後進行2次調處，調處結果將同縣鄉○○段○○○○○號土地併入系爭土地，並依胡依富所指界址為準。承上所述，被上訴人依上開調處結果，以94年6月8日（94）連地所字第1480號公告地籍圖及以94年6月10日（94）連地登字第1496號公告土地總登記受理期限自94年6月15日至94年8月15日止。惟上訴人之父胡依富早於94年3月24日死亡，被上訴人辦理土地總登記業務，囿於人力不足，行政作業流程往往耗時較久，因此遲至94年6月間始依土地法第48條第2款規定公布登記區及登記期限，考量及此，被上訴人遂從寬同意由原申請人之繼承人提出申請，上訴人亦於上開公告期限內之94年7月13日向被上訴人提出所有權登記申請。系爭土地既經被上訴人派員會勘，發現現址實際情形確係由「內政部警政署入出境管理局馬祖處理中心」（靖盧）所使用，與上訴人主張及土地四鄰證明書所填寫使用狀況，不相符合。復參照上訴人所提土地四鄰證明書，載明系爭土地56年遭軍方占用作為營區使用，嗣於81年7月間移撥靖盧使用，足證上訴人目前並未繼續占有使用系爭土地，上訴人之請求，核與登記要件不符，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第2款規定駁回所請，並無違誤等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果以：上訴人甲○○、乙○○及丙○○為胡依富之法定繼承人，於94年7月13日檢具繼承系統表及遺產分割協議書，共同向被上訴人申請系爭土地所有權總登記，因被上訴人原處分僅以上訴人乙○○為受文者，故僅乙○○1人提起訴願，其餘上訴人甲○○及丙○○雖未提起訴願，惟依行政訴訟法第41條規定，本件被上訴人原處分雖漏未對甲○○及丙○○為函復，惟本件訴訟標的對於上訴人等人必須合一確定，乙○○以外之上訴人既已提起本件訴訟，應認其起訴為合法。按民法第769條、第770條、771條前段、第940條、第964條前段規定所謂和平繼續占有使用其土地，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已因自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與得申請登記之要件不符（本院77年度判字第893號判決參照）。是依土地法第54條時效完成申請土地所有權登記者，需為土地之真正占有人，且合於民法第769條或第770條時效取得之規定，並於提出申請以迄登記完成時，仍和平繼續占有其土地，始足當之。上訴人雖主張本件應依中央法規標準法第18條規定，依上訴人之被繼承人胡依富就系爭土地申請土地總登記之後，新修訂之安輔條例第14條之1第2項規定辦理云云。然依中央法規標準法第13條規定可知，行政法規中除明定具有溯及效力者外，其適用以不溯及既往為原則，此為法律適用之原則；而中央法規標準法第18條係指「申請時據以准許之法規有變更者，適用新法規」，至於申請後有新法規時，是否可適用新法規，乃屬新法規可否溯及既往適用之問題，與中央法規標準法第18條規定無涉，此有司法院釋字第54號解釋、本院49年判字第140號判例、78年度判字第2652號及83年度判字第1777號判決可資參照。查金馬地區係於81年底解除戰地政務，回歸地方自治，福建省連江縣並從82年起成立地政事務所，開始辦理土地總登記，而土地總登記之辦理次序，依土地法第48條規定，須先調查地籍，查上訴人之被繼承人胡依富於83年4月6日係以辦理系爭土地總登記為由，申請就系爭土地為未登記土地測量，而此申請案件，係為辦理所有權取得或以時效取得為土地總登記之前置程序，是該「未登記土地測量」申請，尚非即為本件上訴人以時效取得為第一次總登記之申請，此有被上訴人94年6月10日以「辦理土地總登記通知書」載明略以「若您是原權利人或合於民法第769條、第770條之規定，得請求為所有權人，應於登記期限2個月內．．向本所提出申請」等語（此即為土地法第48條第2款規定之「公布登記區及登記期限」），以及上訴人據此於94年7月13日向被上訴人提出之「土地登記申請書」明載「申請登記事由：土地總登記」「登記原因：總登記」等語可參。是本件上訴人以「83年4月6日未登記土地測量申請書」主張已於83年4月6日提出「以時效取得為原因之第一次總登記之申請」，進而主張應依中央法規標準法第18條規定適用安輔條例第14條之1第2項（按該條例已於87年6月24日廢止）云云，即無可採。
退步言之，依上訴人主張認上訴人之被繼承人胡依富83年4月6日「未登記土地測量」之申請，即為「以時效取得為原因之第一次總登記」之申請，然查，安輔條例第14條之1係於其後之83年5月11日始增訂施行，即上訴人之被繼承人胡依富83年4月6日申請時，安輔條例尚無第14條之1之規定，則胡依富自無依安輔條例第14條之1規定提出申請之餘地，而依其申請時之規定，其當時係依民法、土地法、土地登記規則等有關時效取得之法規為申請者甚明；且安輔條例自81年8月7日公布施行至87年6月24日廢止之施行期間，並無停止適用民法、土地法、土地登記規則等有關時效取得之規定，則上訴人稱胡依富係依安輔條例第14條之1第2項規定提出申請云云，尚無可採。再者，雖胡依富申請後，安輔條例增訂第14條之1第2項規定，惟該條於增訂時，並無溯及既往適用之規定，本件自不能因胡依富提出申請後，安輔條例增訂第14條之1第2項之規定而得溯及既往適用，是上訴人主張胡依富申請後，被上訴人處理中，有安輔條例第14條之1第2項之新增規定，應適用安輔條例增訂之第14條之1第2項規定云云，自不足採。又胡依富於安輔條例增訂第14條之1第2項規定之後，亦不曾依該規定向被上訴人提出系爭土地總登記之申請。綜上，上訴人主張本件被上訴人應適用安輔條例增訂第14條之1第2項規定一節，即無可採。況安輔條例第14條之1，係為救濟金門、馬祖、東沙、南沙地區於實施戰地政務期間，原所有權人所有之土地或占有人占有之土地，非因有償徵收登記為公有者或因軍事原因喪失占有者而設，是必其合於該條例第14條之1第1項前段或同條第2項，並於期限內提出申請者，始足當之。本件上訴人係於94年7月13日以時效取得為原因申請系爭土地之第一次總登記，斯時安輔條例已然廢止，則上訴人自亦無從援引安輔條例第14條之1之規定主張時效取得所有權登記。又被上訴人受理上訴人94年7月13日申請後，曾派員赴系爭土地會勘，確認系爭土地現況自81、82年間戰地政務解除後迄今，均為「內政部警政署入出境管理局馬祖處理中心」（靖盧）所使用，則其占有顯為他人侵奪，上訴人申請時亦無繼續占有之事實，足認其於提出申請登記為所有權人時，並未和平繼續占有系爭土地，被上訴人以其不符民法及土地法關於時效取得規定之要件，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，駁回上訴人之所有權登記申請，於法洵無不合。上訴人另稱其得依土地法第59條第2項、直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法第18條第1項規定，申請系爭土地之所有權登記云云。
但查，土地法第59條乃規定無保管或使用機關之公有土地及因地籍整理而發現之公有土地（土地法第53條規定參照）、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件經審查證明無誤（土地法第55條規定參照）以及無主土地（土地法第57條規定參照）之公告，而於公告期間（土地法第58條規定參照）所為之異議及調處程序；至於上訴人所指93年7月20日「未登記土地界址爭議」之調處，尚非土地法第59條規定之異議及調處程序，是本件自亦無「直轄市縣（市）不動產糾紛調處委員會設置及調處辦法」之適用（該辦法第2條規定參照）；況且上開「未登記土地界址爭議」之調處，亦非即行確定系爭土地為胡依富時效取得，本件亦無從依該調處結果即將系爭土地逕予登記為胡依富或其繼承人即上訴人所有等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：本案複丈程序雖於安輔條例第14條之1第2項條文生效前申請，惟在被上訴人處理案件終結前，增訂安輔條例第14條之1並生效施行，依中央法規標準法第18條、行政程序法第9、36條規範意旨，被上訴人應依安輔條例第14條之1第2項為本案認定之基礎。又被上訴人既於調處程序列席，並收受調處通知書，則應以該調處結論為據，不應為相反之認定。訴願決定並未詳查安輔條例第14條之1第2項規定以致適用法規不當，使上訴人權益受到侵害，有違憲法第15條保障人民財產權意旨云云。
六、本院按：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：．．．二、依法不應登記者。．．．」土地登記規則第57條第1項第2款定有明文。
次按「以所有之意思，20年間和平繼續占有他人未登記之不動產者，得請求登記為所有人。」、「占有人自行中止占有，或變更為不以所有之意思而占有，或其占有為他人侵奪者，其所有權取得時效中斷。」民法第769條、第771條前段復有明文。而所謂「和平繼續占有使用其土地」，必該占有人於提出申請登記為所有權人，以迄登記完成時仍和平繼續占有其土地者，始有適用，若其占有使用之事實已自己之中止使用或其他法定原因不能繼續使用而消滅時，即與登記之要件不符。經查，上訴人於94年7月13日以時效取得為由，向被上訴人申請將系爭土地登記為所有人，而系爭土地於上訴人申請時之現況，為「內政部警政署入出境管理局馬祖處理中心」（靖盧）（現已改稱「內政部入出國及移民署連江收容所」）所使用，被上訴人因而認上訴人於申請時對系爭土地已無事實上管領力等情，為原審所確定之事實。又上訴人之被繼承人胡依富於83年4月6日以未登記土地測量為複丈原因，向被上訴人申請土地測量，而當時安輔條例第14條之1尚未施行，顯然上訴人並非依安輔條例第14條之1第2項之規定，申請為土地所有權之登記甚明，安輔條例上該規定雖於上訴人申請土地測量期間施行，然上訴人既未改依安輔條例上該規定為請求，被上訴人自無從依安輔條例之規定為審查。至於上訴人其餘主張，業經原審於判決內詳為論述，經核並無不合。從而，被上訴人以上訴人之申請，不符民法及土地法關於時效取得規定之要件，依土地登記規則第57條第1項第2款規定，駁回渠等所有權登記之申請，即屬有據。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 廖 宏 明法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 21 日
書記官 葛 雅 慎