最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第963號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市大同區延平國民小學代 表 人 乙○○訴訟代理人 彭國能 律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國96年8月14日臺北高等行政法院95年度訴字第4417號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人原為被上訴人所聘用之教師(聘書任期自民國86年8月1日至93年7月31日)，因被上訴人認其有教學不力等事實，乃於91年11月1日及91年11月15日召開教師評審委員會決議（下稱被上訴人教評會），依教師法第14條第1項第8款及第2項規定，自91年12月9日起解聘上訴人，並以91年11月18日北市延國櫻人字第09130026300號函陳報臺北市政府教育局核准，經該局召開不適任教師審議小組會議討論決議解聘上訴人，並以92年1月13日北市教人字第09230257700號函「同意備查」，被上訴人乃以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知上訴人，自收文之日（92年1月15日）起解聘（服務起訖日期為82年8月1日至92年1月14日）。上訴人不服，於92年2月12日提起訴願，案經臺北市政府審認公立國民小學教師之聘約關係，應屬公法上契約關係，校方單方面之解聘行為，並非行政處分，乃以92年7月3日府訴字第09203589500號訴願決定：「訴願不受理」。上訴人另於92年2月12日向臺北市教師申訴評議委員會（下稱臺北市申評會）提出申訴，經該會以93年11月19日評議書評議決定：「申訴無理由，駁回」，上訴人仍表不服，復向教育部中央教師申訴評議委員會（下稱教育部申評會）提出再申訴，案經該會審理認為：被上訴人於作成解聘上訴人並報核後，臺北市政府教育局僅以同意備查方式，並非經其核准，與教師法規定不合；另臺北市申評會就本件作成無理由之決定時，亦無作成對上訴人聘約期限屆滿前為暫時繼續聘任處置，核其對上訴人之暫時性權利保護措施有欠缺，遂評議決定為：「再申訴有理由。原申訴評議決定及本件臺北市政府教育局同意備查之處置均不予維持，原措施學校應依教師法相關規定，重新報核。」被上訴人乃依上開再申訴評議書評議決定意旨，以94年7月8日北市延國人字第09430110700號函檢陳上訴人經被上訴人教評會決議解聘案相關資料重新報請臺北市教育局核准，嗣經該局以94年7月20日北市教人字第09435218400號函復被上訴人略以：「主旨：貴校教師甲○○因教學不力有具體事實，……本局核准貴校依教師法第14條第1項第8款：『教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。』之規定予以解聘……」被上訴人復以94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函知上訴人以：「主旨：有關臺端因教學不力有具體事實，業經臺北市政府教育局核准依教師法第14條第1項第8款規定予以解聘，……」（下稱系爭公函）上訴人仍有不服，循序提起訴願及行政訴訟，但因本件聘約應屬公法上之契約關係，不得提起訴願及撤銷訴訟，故分別遭臺北市政府94年11月10日府訴字第09427317500號訴願決定不受理，及原審法院於95年3月27日以94年度訴字第3854號裁定駁回，遂向原審法院提起確認上訴人與被上訴人間之教師聘約關係存在之訴，經原審以95年度訴字第4417號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依據「臺北市政府教育局審議不適任教師作業原則」（下稱審議不適任教師作業原則）第2條規定，學校對於不適任教師之處理，至少應經過察覺期、輔導期兩個階段，但被上訴人自始並未對於上訴人進行前揭程序，顯已違法。輔導期結束後尚須「輔導無效」，才可進入「評議期」，乃因不適任教師之認定將嚴重影響教師之基本工作權益，故對於「教學不力」等不適任理由之認定，法令面本應有此較慎重之程序，以避免流於行政恣意情形。另本案卷內有關「輔導期」之記載，均係被上訴人事後作成之文書，實際上被上訴人並未依法對上訴人實施輔導。又依據被上訴人作成之視導紀錄，並非全係不利上訴人之認定，被上訴人卻仍認定「輔導無效」而作成解聘決定，自不符審議不適任教師作業原則第2條、第4條之規定。依據行政程序法第9條、第36條之規定，有利、不利當事人之情形均應注意，被上訴人之舉顯然僅針對少部分不利上訴人之認定而來，完全未就有利上訴人部分作注意，實有違誤。上訴人自遭被上訴人解聘後，目前僅能四處找尋各校之代課缺，工作時間、收入、年資計算等，均大受影響，尚未與其他學校取得聘約關係。又經再申訴評議決定解聘案不予維持，故聘任關係仍存在，被上訴人應依高雄市政府93年7月27日高市府教人字第0930039434號函示（下稱高雄市政府93年7月27日函）意旨，主動通知上訴人返校任職。上訴人就被上訴人之解聘，業經教育部再申訴評議決定不予維持，則依據前揭函文意旨，兩造間之聘約關係依然存在。本件教育部所作成之「再申訴評議書」主文，已就「申訴評議決定」「臺北市教育局同意備查之處置」二者，均不予維持。理由欄並引用教師法第14條之1第2項規定，解聘案於主管機關核准前，學校應予暫時繼續聘任，但依據被上訴人所提出之薪資資料顯示，被上訴人僅給付至92年1月，顯未依法給予上訴人繼續聘任之暫時性之權利保護措施等語，為此，訴請確認上訴人與被上訴人間之教師聘約關係存在。
三、被上訴人則以：上訴人前向原審法院所提出之94年度訴字第3854號案件，其案由與本案均為「解聘事件」，基本事實仍為同一，是否為原確定裁定效力所及，應一併考量。本件上訴人因教學不力，有具體事實並違反教師法之行為，係自89年延續至91年間，被上訴人為期輔導上訴人有效改善，相關作業均依據臺北市政府教育局90年12月5日修定之「審議不適任教師評鑑小組設置要點」（下稱設置要點）及審議不適任教師作業原則等規定辨理輔導作業，上訴人置輔導資料於不顧，率稱被上訴人並未進行輔導程序，明顯與事實不符。被上訴人於教育主管行政機關91年12月9日同意備查本解聘案前，已依教師法相關規定予以暫時繼續聘任至92年1月15日，核無違反暫時性權利保護措施之情事，是被上訴人於作成本件教師解聘決議前，已踐行相關作業程序，於法並無違誤。上訴人所提高雄市政府93年7月27日函示內容，係適用於申訴後，解聘決議已遭撤銷確定，教師身分已為恢復，此與本案解聘決議並未撤銷，僅要求就相關程序重新報核，而被上訴人亦已完成重新報核程序之情況完全不同，自不應將不同規範內容之函示適用於本案。另就教育部臺申字第0940074381號函所為原申訴評議決定及本件臺北市政府教育局同意備查之處分均不予維持之理由觀之，係因教育局僅為「同意備查」而非直接「核准」，教育部認此等程序有違誤，然並未對原措施學校實體部分詳為審究，是被上訴人依此等評議決定內容，重新報核，教育局再據此為「核准」，並無違誤。至於上訴人提及並未收執臺北市政府教育局00000000000號函文一事，按此等函文發文機關係臺北市政府教育局並非被上訴人，教育局何以未發文上訴人，實非被上訴人所得置喙。又再申訴評議決定書理由欄中，提及教師法第14條之1第2項「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任」等語，本件解聘案雖係於91年12月9日由被上訴人教評會決議解聘，而在主管教育行政機關即臺北市政府教育局於92年1月13日作成同意備查解聘案後，被上訴人隨即於92年1月14日通知上訴人，至臺北市政府教育局同意備查解聘案為止，被上訴人仍依前揭規定對上訴人予以暫時繼續聘任，此亦可從被上訴人所提出上訴人於91年12月份、92年1月份均依規定領取薪資，並於92年1月領取91年年終工作獎金之薪資清冊可知，足證被上訴人確已依據教師法規定，於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任之規定辦理。因此，被上訴人之處置均係依相關法令辦理，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）依實務通說，行政訴訟法第6條第1項之規定，尚包含確認公法上法律關係存在或不存在之訴訟。依本院91年度裁字第1436號裁定，上訴人就其與被上訴人間之教師聘約關係存在發生爭議，自可提起確認訴訟。（二）本件被上訴人於94年7月25日作成系爭公函之後，上訴人固然循序提起訴願及行政訴訟，但因本件聘約係屬公法上之契約關係，不得提起訴願及撤銷訴訟，故分別遭臺北市政府94年11月10日府訴字第09427317500號訴願決定不受理，及本院94年度訴字第3854號裁定駁回。茲因前開案件係以上訴人起訴不備其他要件予以裁定駁回，並非判決駁回，縱因其原因事實相同，仍非行政訴訟法第107條第1項第9款所規定「訴訟標的為確定判決或和解之效力所及」之情形，自無該規定之適用。（三）本件上訴人因於88學年度體罰學生並支付醫藥費和解；89學年度電腦教學評量分數引起家長百人陳情、書法教學方式亦遭家長質疑；90學年度不參加9年一貫研習、學校日各班教學計劃說明會、行政工作不力，難勝任設備組長；91學年度擔任級任，開學連續遲到未參加朝會、經常請假、又發生教科書折讓金、公務簿冊毀棄、移交不清等情事及班級經營欠佳、教學未達基本水準、作業批改延遲粗疏、親師互動嚴重不良、和同儕互動欠佳等問題，經被上訴人輔導無效，認定有教學不力等具體事實，乃於91年11月1日及91年11月15日分別召開教評會，由教評會委員三分之二以上出席，出席委員半數以上之決議，依教師法第14條第1項第8款有關「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」之規定，自91年12月9日起解聘上訴人，並以91年11月18日北市延國櫻人字第09130026300號函陳報臺北市政府教育局核准，經該局召開不適任教師審議小組會議討論決議解聘上訴人，並以92年1月13日北市教人字第09230257700號函「同意備查」，被上訴人乃以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知上訴人，自收文之日（92年1月15日）起解聘（服務起訖日期為82年8月1日至92年1月14日）。其中上訴人於90學年度擔任教務處設備組長職務期間，違法盜用圖書館藏書章，冒充學校方型印信，矇騙南一出版社及康軒出版社出納人員，開出3%之書籍折讓金支票，及91學年度卸任設備組長時，並未如期辦理組長業務並將經營物品移交或移交不清等事實，遭被上訴人記過一次處分。被上訴人根據上開原因事實，並依教師法第14條第1項第8款規定，召開教評會決議解聘上訴人，於法並無不合。（四）被上訴人為輔導上訴人有效改善，歷經察覺期、輔導期、評議期，最終並由報請臺北市政府教育局核准解聘上訴人，其中察覺期：⒈89年6月察覺上訴人有體罰行為；⒉90年2月電腦教學評量有問題；⒊90年4月察覺書法教學有問題；⒋90年12月察覺上訴人不配合學校推動之教育政策；⒌91年6月察覺上訴人行政工作不力，難勝任設備組長工作，且有多項不參與校務之事實；⒍91年9月察覺開學連續遲到，未參加朝會；⒎91年9月察覺上訴人未在暑假準備班級經營及教學計劃，家長不停向學校及教育局申訴，另涉教科書折讓金問題，公務簿冊毀棄，移交不清等狀況。輔導期：⒈90年2月至90年4月由校長江櫻嬌與教務主任親自輔導書法教學；⒉90年7月至90年8月由校長江櫻嬌親自輔導「書香活動」如何推動；91年9月至91年10月將個別化輔導擴大至全校教師參與輔導小組，其階段包括第一階段91年9月2日至91年9月16日每天安排6人巡堂，口頭指導改進事項，相關紀錄於巡堂簿中，並召開學校、教師、家長三方協調會；第二階段91年9月16日至91年9月24日安排教師會代表、領域召集人、行政代表進入教室做教學視導，計16人次，家長代表並做教室觀摩；召開2次輔導小組檢討會，班級家長群情激憤，請上訴人改善生活指導；第三階段91年9月16日至91年10月16日教學情況未改善，5人次作成輔導意見表；第四階段91年10月19日至91年10月30日分組進行輔導，班級經營計16人次，教學視導涵蓋績優教師及法規規定教師代表計40人次，召開輔導會議，未見改善。被上訴人乃召開教評會做出解聘決議。(五)被上訴人91年12月9日起解聘上訴人，並於91年11月18日報臺北市政府教育局核准，該次解聘上訴人之陳報，顯係依據上開教師法第14條之1規定而來，臺北市政府教育局既為「同意備查」之意思表示，自應發生「核准」之法律效果，始符教師法第14條之1規定意旨及當事人之本意，臺北市政府教育局以「同意備查」一詞表示，固有用語不夠精準之疑義，有檢討及改進之必要，但仍不影響上開教師法第14條之1規定所授與當然發生之法律效果。被上訴人再依再申訴評議書評議決定意旨，以94年7月8日北市延國人字第09430110700號函檢陳上訴人經被上訴人教評會決議解聘案相關資料重新報請臺北市教育局核准，經該局以94年7月20日北市教人字第00000000000號函復核准後，被上訴人復以94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函知上訴人應予解聘等，即屬多餘。是依教師法第14條之1第2項規定：「教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任」，被上訴人僅在92年1月13日前始有暫時繼續聘任之問題，逾此時限，被上訴人即無暫時繼續聘任上訴人之義務。然查，被上訴人已依上開規定，暫時繼續聘任上訴人至92年1月15日，自無違反暫時性權利保護措施之情事。是以被上訴人為本件解聘上訴人之決定，即無不合等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)教師法第14條：「(第1項)教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：……八、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者。(第2項)有前項第6款、第8款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議。」第14條之1：「(第1項)學校教師評審委員會依第14條規定作成教師解聘、停聘或不續聘之決議後，學校應自決議作成之日起10日內報請主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。(第2項)教師解聘、停聘或不續聘案於主管教育行政機關核准前，其聘約期限屆滿者，學校應予暫時繼續聘任。」公立學校係各級政府依法令設置實施教育之機構，具有機關之地位（司法院釋字第382號解釋理由書第2段參照）。公立學校教師與學校間之聘任關係，雖為行政契約，惟公立學校教師因具有教師法第14條第1項各款事由之一，經該校教評會決議通過予以解聘、停聘或不續聘，並由該公立學校依法定程序通知當事人者，係該公立學校依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，就公法上具體事件，所為得對外發生法律效果之單方行政行為，具有行政處分之性質。此行政處分因須報請主管教育行政機關核准，在主管機關核准前，乃法定生效要件尚未成就之不利益行政處分，經主管教育行政機關核准而完全發生效力，此為本院最近一致之見解(參見本院98年度7月第1次庭長法官聯席會議決議)。
(二)有即受確認判決之法律上利益時，得提起確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，行政訴訟法第6條第1項規定甚明。
上開規定所稱之確認公法上法律關係「成立或不成立」，包括確認公法上法律關係「存在或不存在」。但對於公法上法律關係成立或不成立之爭議，得提起撤銷訴訟者，不得提起(同條第3項)，此乃確認公法上法律關係成立或不成立訴訟之補充性。例如，因行政處分使公法上法律關係消滅者，對該行政處分之合法性有爭議而爭執該法律關係是否存在，僅能對該行政處分請求撤銷，該法律關係始能認為存在，應提起撤銷訴訟，而不得提起確認公法上法律關係存在訴訟。本件原判決認定，上訴人原為被上訴人所聘用之教師(聘書任期自民國86年8月1日至93年7月31日)，因被上訴人認其有教學不力等事實，經被上訴人教評會決議，依教師法第14條第1項第8款及第2項規定，解聘上訴人，並以94年7月8日北市延國人字第09430110700號函報請臺北市教育局核准，經該局以94年7月20日北市教人字第00000000000號函復核准被上訴人之上開解聘，被上訴人以系爭公函通知(即第二次解聘通知)上訴人，上訴人提起訴願遭駁回，復提起行政訴訟，經原審法院以94年度訴字第3854號裁定駁回。如上訴人對上開裁定未提起抗告而確定，則被上訴人經主管教育機關核准以系爭公函解聘上訴人之行政處分於通知上訴人後發生解聘效力確定，上訴人與被上訴人間自此並無教師聘任關係。惟因此部分上訴人得對解聘之行政處分提起撤銷訴訟，依照上述說明，自不得在上開解聘上訴人之行政處分發生效力後部分，就其與被上訴人間之教師聘任關係存在，提起確認訴訟。原判決以公立學校對其教師之解聘行為，非屬行政處分為前提，而就此部分認上訴人可提起確認訴訟，法律見解有誤，然不許上訴人之請求，結論則無不合。
(三)惟行政訴訟法第6條第1項確認對象之「公法上法律關係」，包括過去之公法上法律關係。換言之，對過去之公法上法律關係存在或不存在，如有即受確認判決之法律上利益，除法律另有限制規定外，亦得依行政訴訟法第6條第1項提起確認訴訟。上開臺北市政府教育局之同意備查已經教育部申評會不予維持，該同意備查亦已不存在。是以被上訴人以92年1月14日北市延國櫻人字第09230000700號函通知(即第一次解聘通知)上訴人，自收文之日（92年1月15日）起解聘，並不發生解聘效力。上訴人在原判決所認定之聘期屆滿即93年7月31日前，與被上訴人之教師聘任關係仍然存在，93年8月1日至系爭公函通知上訴人發生解聘效力前，被上訴人應依教師法第14條之1第2項，對上訴人暫時繼續聘任。詎原判決以臺北市政府教育局上開「同意備查」應發生「核准」之法律效果，被上訴人以94年7月8日北市延國人字第09430110700號函，重新報請臺北市教育局核准，經該局以94年7月20日北市教人字第00000000000號函復核准後，再以94年7月25日北市延國人字第09430112500號書函知上訴人應予解聘等，係屬多餘，而認自被上訴人92年1月14日第一次解聘通知後，發生解聘效力，自是適用教師法第14條之1第1項規定不當，判決違背法令。被上訴人答辯意旨主張上開「同意備查」為「核准」所補正云云，亦不可採。
(四)上訴人於原審主張被上訴人第一次解聘行為未為教育部申評會所維持，其與被上訴人之教師聘約關係仍然存在。因此，其在原審所為「確認原告與被告間之教師聘約關係存在」之訴之聲明，自是包含確認上訴人在原判決所認定之聘期屆滿即93年7月31日前與被上訴人之教師聘任關係存在。從而，原判決上開適用法規不當違背法令，影響判決之結果，其為上訴意旨所指摘，是上訴人求予廢棄，為有理由。因上訴人就其在原判決所認定之聘期屆滿即93年7月31日前，與被上訴人之教師聘任關係存在，有無即受確認判決之法律上利益，尚待事實審法院調查認定，自應由本院將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。又依原審法院卷內之言詞辯論筆錄、審判長之行政訴訟事件審理單及言詞辯論期日通知之送達證書，可知本件原審之言詞辯論期日係由審判長指定，而於受命法官宣示準備程序結束終結後，同日由上訴人之訴訟代理人在原審法院收受言詞辯論期日通知，上訴意旨指摘原審言詞辯論日期，未由審判長依職權定之，與行政訴訟法第84條第1項規定有違云云，尚有誤會，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 20 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 胡 方 新法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 21 日
書記官 郭 育 玎