最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第987號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 雲林縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國96年8月29日高雄高等行政法院95年度訴字第743號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、上訴人於民國74年間提供坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地應有部分二分之一，設定本金最高限額新臺幣（下同）1,700,000元之抵押權與第一商業銀行股份有限公司（下稱第一商業銀行）。80年間該土地分割增加同段212-25、212-26及212-27地號等3筆土地，分割後上揭抵押權同時存在分割後之4筆土地上，其中212-26地號（重測後為光明段637地號，下稱系爭土地）經被上訴人於81年5月辦理徵收，而該筆土地及地上物之補償費，上訴人未依限前往領取，被上訴人乃於82年2月9日將該補償費提存於臺灣雲林地方法院（下稱雲林地院）提存所（81年度存字第275號），惟因被上訴人辦理提存作業時，未於提存書對待給付標的欄內註記「領款時應取得他項權利人之同意」，致徵收補償費1,454,905元，在未獲抵押權人第一商業銀行同意之情形下，由上訴人於87年12月8日向提存所領取。嗣抵押權人第一商業銀行以被上訴人上開提存作業疏失為由，提出國家賠償之訴，經雲林地院92年國字第2號判決被上訴人應賠償第一商業銀行1,454,900元及法定遲延利息確定。被上訴人對該確定判決提起再審之訴，亦分別經雲林地院92年度國再字第1號判決及臺灣高等法院臺南分院（下稱臺南高分院）92年度上國易字第6號判決駁回。被上訴人乃分別以92年11月7日府地權字第9207105480號及92年12月6日府地權字第9200121519號函請上訴人繳回原領補償費，逾期移送強制執行等語。上訴人未予遵行，被上訴人遂依行政執行法第4條、第11條規定於92年12月24日移送法務部行政執行署嘉義行政執行處（下稱嘉義行政執行處）執行（93年度平罰執特專字第978號），該處乃通知上訴人繳還補償費，並於93年2月23日函請雲林地院民事執行處合併執行。上訴人聲明異議，經嘉義行政執行處認其無理由，乃加具意見轉呈法務部行政執行署決定異議駁回，上訴人遂提起本件確認行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：其土地被徵收係為公共利益所受之特別犧牲，受有損害，國家應給予合理之補償。且上訴人係經被上訴人通知向法院提存所領取系爭土地之補償費，為有法律上之原因，則被上訴人不得對上訴人依民法第179條不當得利之規定請求返還徵收補償費。況被上訴人與第一商業銀行間之國賠事件，因被上訴人辦理提存時有重大過失而受敗訴判決，應由被上訴人自負損害賠償責任，要不得因其敗訴，而將損害賠償責任轉嫁與上訴人。是被上訴人命上訴人返還系爭補償費之作為顯與依法行政原則有違。又系爭補償費尚包含未保存登記之建物部分補償金409,910元在內，惟都一併賠償予第一商業銀行，依法不合。此外上訴人提供第一商業銀行設定本金最高限額抵押權之土地除系爭土地外，尚有其他共同擔保之平和厝段212-9、212-25、212-27（起訴狀誤載為212-25、212-26、212-27）3筆地號土地（重測後依次改為光明段677、649、634等地號），因此就算系爭補償費為上訴人所領走，亦不會造成第一商業銀行之抵押權損害。被上訴人發函命上訴人於一定期限內如數返還補償費，尚難認符合行政執行法第11條第1項規定所作成執行名義，被上訴人不得將上訴人逕移送嘉義行政執行處執行，應由被上訴人另行提起行政訴訟，始得對上訴人為強制執行等語，求為判決確認被上訴人對上訴人1,454,900元及法定遲延利息之公法上不當得利返還請求權不存在。
三、被上訴人則以：系爭經提存之補償費領取，應經抵押權人之同意並出具文書證明，始得合法受領，此於原案通知領取補償費函內即有註明，而依行政程序法第101條規定，被上訴人自得以更正原處分為適法之行政處分方式，命原受領人返還原領補償費，至雲林地院及臺南高分院之判決內容，係確定上訴人之債務當時係存在，其領取全部補償費為無合法之原因，被上訴人依法請求上訴人返還原領補償費實為有理。又在法律有公法上金錢給付之義務，其返還不當得利之請求權期限準用民法不當得利之請求權期限為15年，被上訴人於92年11月7日函請上訴人繳回原領補償費，未逾民法不當得利之請求權期限。且被徵收補償費仍為抵押權效力之所及，被上訴人既代為償付該補償費後，上訴人對原設定應負之債務即有償還之責，則其領取補償費為無理由，應返還被上訴人代位支付之該補償費額。況本件於移送嘉義行政執行處執行後，上訴人提出異議，經該處認其為無理由，加具意見轉陳法務部行政執行署審核，亦經該署駁回異議在案，是上訴人即不得再依一般行政爭訟程序請求救濟，且截至93年5月止已執行金額12,341元，遠低於原溢領之補償費等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：土地徵收係指國家為公共需要或公共用途等之需，基於對土地最高支配權之行使，藉由公權力之作用，依據法定程序，並於公正補償之原則下，強制剝奪人民私有土地之所有權，並將土地所有權移轉於需用土地人之行政行為。因之，被徵收土地上之一切有妨礙徵收目的之私有權利，均將因國家徵收權之行使，以及伴隨補償費之給付而歸於消滅。系爭土地因被上訴人為辦理虎尾都市計畫批發市場工程而予以公告徵收，該筆土地及地上物之補償費計1,454,905元因上訴人未依限前往領取，被上訴人乃於82年2月9日將該補償費提存於雲林地院提存所。又該筆補償費之給付固為被上訴人之授益行政處分，惟該授益之行政處分如經有權機關嗣後將其撤銷，則原有之授益原因即溯及既往失其效力，上訴人亦因此而無法律上之原因繼續受領該項補償費之給付，是上訴人自應返還因該授益行政處分所受領之給付，從而被上訴人自得依民法上不當得利之規定向上訴人請求返還原來受領之補償費，是項請求權即為被上訴人公法上之不當得利請求權，此觀行政程序法第127條規定自明。本件被上訴人前向雲林地院提存所辦理系爭補償費之提存作業時，因疏未於提存書對待給付標的欄內註記「領款時應取得他項權利人之同意」，致徵收補償費1,454,905元，在未獲抵押權人第一商業銀行同意之情形下，由上訴人於87年12月8日向提存所領取。嗣被上訴人分別以92年11月7日府地權字第9207105480號及92年12月6日府地權字第9200121519號函請上訴人於1個月內繳回原領補償費，逾期移送強制執行等語。殊不論該函文究為行政處分或僅屬意思通知，其既已向上訴人表明請其1個月內返還受領之補償費，則探求被上訴人之真意，自有撤銷原來給付補償費之授益處分之意思，此項意思表示自送達上訴人時即發生效力，則上訴人原來受領系爭補償費之原因即溯及既往失其效力，上訴人自亦無法律上之原因繼續受領該項補償費之法源。又被上訴人之所以賠償第一商業銀行損失，乃是因辦理系爭補償費提存時，因公務員執行公權力時有過失之行為，致侵害其權利，所為之損害賠償，殊非因為被上訴人與第一商業銀行間有私法上債權債務關係而需擔負損害賠償之責任。基此以觀，本件第一商業銀行因借貸行為所生之債權債務法律關係，僅發生於渠與上訴人之間，上訴人才是該借貸法律關係之最終應負責之人，自應負擔最後之清償責任。是被上訴人賠償第一商業銀行損失之行為，核屬係暫代上訴人向債權人第一商業銀行清償之性質，則其給付後，上訴人該部分之債務即屬消滅，其無庸再向第一商業銀行清償該部分所消滅之債務即為上訴人所受之利益。而被上訴人因代上訴人向第一商業銀行清償而減少之財產，即為其所受之損失，兩者之間有因果關係，則被上訴人本諸公法上不當得利之法律關係向上訴人請求償還其給付第一商業銀行之金額，洵無不當。且債務人之總財產，除對於特定債權人另有設定擔保物權外，為債權人全體之共同擔保。系爭光明段637地號（重測前為平和厝段212-26地號）土地經被上訴人辦理虎尾都市計畫批發市場工程予以徵收，其徵收之補償費計1,454,905元，雖包含地上物（簡易房舍、棚）之補償金409,910元在內，惟第一商業銀行設定本金最高限額抵押權之優先效力固然僅及於系爭土地而不及於地上物部分，然該筆補償金若未被上訴人於87年12月8日向雲林地院提存所領取，則第一商業銀行就其所設定之抵押權除得就系爭土地部分之補償費優先受償外，其餘不足受償部分尚得就上訴人上開地上物之補償費求償，惟因上訴人領取該全部補償費結果，致第一商業銀行之債權落空，則是項損害自亦屬於第一商業銀行債權之損害，從而被上訴人於賠償第一商業銀行上開債權之損害後，自得向終局債務應負責之上訴人求償，堪稱公允。至上訴人被徵收之土地，雖僅設定本金最高限額1,700,000元之抵押權，但上訴人與第一商業銀行間所書立之抵押權設定契約書之其他約定事項，尚有約定擔保範圍，係包括債務人（即上訴人）對債權人（即第一商業銀行）現在（包括過去所負現在尚未清償）及將來所負在本抵押權設定契約書所定債權本金最高限額內之借款、票據、保證、損害賠償、及其他一切債務暨其利息、遲延利息、違約金、實行抵押權費用、與因債務不履行而發生之損害之清償範圍在內，惟截至92年2月10日止，上訴人積欠第一商業銀行之本金、利息、遲延利息、違約金等，合計6千餘萬元。又上訴人積欠第一商業銀行之債務，經第一商業銀行強制執行結果，前開債務尚未全部清償，系爭土地之補償費經上訴人領取後，第一商業銀行確受有1,454,900元及其法定遲延利息之損失，未因尚有其他共同擔保之土地而獲得清償。另被上訴人以92年11月7日府地權字第9207105480號及92年12月6日府地權字第9200121519號函請上訴人於1個月內繳回原領補償費，逾期移送強制執行等語，姑不論該二函文是否屬於下命行政處分之性質，縱稱其非屬行政執行法第11條第1項所規定本於法令所為之行政處分，上訴人須另行提起行政訴訟獲得勝訴判決，始得移送強制執行，然此充其量亦僅是該函文得否作為執行名義，其逕送嘉義行政執行處強制執行是否合法之問題（嗣移送雲林地方法院合併執行），核與被上訴人對上訴人就其領取之系爭補償費有公法上不當得利之返還請求權乙事，究為不同之兩件事情，不容混為一談。從而，上訴人請求判決確認被上訴人對上訴人1,454,900元及法定遲延利息之公法上不當得利返還請求權不存在，即屬無理由，不應准許等詞，乃判決駁回其在原審之訴。
五、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行完畢或因其他事由而消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」行政訴訟法第6條第1項定有明文。次按「義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有公法上金錢給付義務，有下列情形之一，逾期不履行，經主管機關移送者，由行政執行處就義務人之財產執行之：一、其處分文書或裁定書定有履行期間或有法定履行期間者。二、其處分文書或裁定書未定履行期間，經以書面限期催告履行者。三、依法令負有義務，經以書面通知限期履行者。法院依法律規定就公法上金錢給付義務為假扣押、假處分之裁定經主管機關移送者，亦同。」亦為行政執行法第11條所明定。復按「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分確認無效者亦同。前項返還範圍準用民法有關不當得利之規定。」行政程序法第127條亦有明文規定。再按「行政執行法第9條規定：『義務人或利害關係人對執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，得於執行程序終結前，向執行機關聲明異議。前項聲明異議，執行機關認其有理由者，應即停止執行，並撤銷或更正已為之執行行為；認其無理由者，應於10日內加具意見，送直接上級主管機關於30日內決定之。行政執行，除法律另有規定外，不因聲明異議而停止執行。但執行機關因必要情形，得依職權或申請停止之。』旨在明定義務人或利害關係人對於執行命令、執行方法、應遵守之程序或其他侵害利益之情事，如何向執行機關聲明異議，以及執行機關如何處理異議案件之程序，並無禁止義務人或利害關係人於聲明異議而未獲救濟後向法院聲明不服之明文規定，自不得以該條規定作為限制義務人或利害關係人訴訟權之法律依據，是在法律明定行政執行行為之特別司法救濟程序之前，義務人或利害關係人如不服該直接上級主管機關所為異議決定者，仍得依法提起行政訴訟，至何種執行行為可以提起行政訴訟或提起何種類型之行政訴訟，應依執行行為之性質及行政訴訟法相關規定，個案認定。其具行政處分之性質者，應依法踐行訴願程序，自不待言。」為本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議在案。本件上訴人於74年間提供坐落雲林縣○○鎮○○○段○○○○○○號土地應有部分二分之一，設定本金最高限額1,700,000元之抵押權與第一商業銀行。嗣80年間該土地分割增加同段212-25、212-26及212-27地號等3筆土地，分割後上揭抵押權同時存在分割後之4筆土地上，其中系爭212-26地號土地，經被上訴人於81年5月辦理徵收，上訴人未依限領取該筆土地及地上物補償費，被上訴人乃於82年2月9日將該補償費提存，惟辦理提存作業時，疏未於對待給付標的欄註記「領款時應取得他項權利人之同意」，致徵收補償費1,454,905元，在未獲抵押權人第一商業銀行同意之情形下，由上訴人於87年12月8日向提存所領取。嗣抵押權人第一商業銀行以被上訴人上開提存作業疏失為由，提起國家賠償之訴，經雲林地院判決被上訴人應賠償第一商業銀行1,454,900元及法定遲延利息確定。嗣被上訴人先後於92年11月7日及92年12月6日二次函請上訴人繳回原領補償費，逾期移送強制執行等語。上訴人未予遵行，被上訴人遂移送嘉義行政執行處執行，該處乃通知上訴人繳還補償費，並於93年2月23日函請雲林地院民事執行處合併執行，上訴人聲明異議，經法務部行政執行署決定異議駁回等情，為原審依職權調查認定之事實。惟查系爭補償費1,454,900元，包含被徵收系爭212-26地號土地及其未保存登記地上物（簡易房舍、棚）之補償費部分在內，二者係可分金錢之債，第一商業銀行設定本金最高限額抵押權之優先效力並不及於上開土地之地上物（簡易房舍、棚）部分，上訴人領取該建物部分補償費409,910元，依法無需取得第一商業銀行同意，此部分被上訴人辦理提存作業時，未於提存書對待給付標的欄內註記「領款時應取得他項權利人之同意」，並無不合。至系爭補償費如不足清償第一商業銀行抵押債權，不足部分，縱可對上訴人之地上物補償費求償，在該行對該地上物實施扣押前，尚不得禁止上訴人領取。上訴人執此主張此部分被上訴人對其無公法上不當得利返還請求權，尚非無據，應屬可採。又上訴人提起本件確認訴訟，不僅否認被上訴人對其有公法上不當得利返還請求權，且對被上訴人未取得執行名義逕對其移送行政執行為爭執。惟其訴之聲明，固有就否認公法上不當得利返還請求權部分為確認聲明，至於該部分聲明究係已涵蓋有無執行名義之爭執，抑或就有無執行名義爭執部分漏未聲明，原審未予調查並於判決理由論明，為判決不備理由，自亦有可議之處。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，應將原判決廢棄，發回原審法院查明為適法判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 王 德 麟法官 鄭 忠 仁法官 黃 本 仁法官 吳 東 都以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
書記官 彭 秀 玲