最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第995號上 訴 人 臺北市政府地政處代 表 人 甲○○訴訟代理人 胡志彬 律師
參 加 人 臺北市瑠公農田水利會代 表 人 癸○○被 上訴 人 乙○○
丙○○丁○○（原名張美珠）戊○○己○○○庚○○辛○○壬○○上列當事人間因土地徵收補償事件，上訴人對於中華民國96年7月20日臺北高等行政法院95年度訴字第2404號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、參加人為興辦東支線圳路工程用地，前報奉臺灣省政府(48)府民地丁字第3017號令核准徵收，經改制前臺北市政府以民國48年12月2日北市地用字第36897號公告徵收臺北市○○區○○○段○○○○號等16筆土地（下稱第1次徵收），因參加人未依規定申辦徵收移轉登記為其所有，致上開土地仍登記為原所有權人。嗣國防部空軍總司令部（已改制為國防部空軍司令部）暨所屬松山基地指揮部為興辦松山機場工程，經國防部報經內政部81年3月24日(81)臺內地字第8179053號函准予徵收前開16筆土地中○○○區○○段○○段209、211、212、213、214地號（重測前分別為上塔悠段353、412、352-1、410、410-3地號，）等5筆土地（下稱第2次徵收）。上訴人於接獲上開內政部核准函後即依土地登記簿登載之所有權人謝士貴、林李吉、張南、張朝、張井為徵收對象，以81年4月16日北市地四字第12572號公告徵收，且於公告期滿無人提出異議後，再以81年5月12日北市地四字第15754號函請各土地所有權人辦理地價補償費領款手續。案經張朝、張井（即被上訴人等之被繼承人）於81年5月28日檢具上開213、214地號土地（下稱系爭土地）所有權狀向上訴人具領補償費新臺幣20,236,919元。嗣參加人獲悉後，向上訴人主張權利並請求國家賠償，上訴人乃以82年5月28日北市地四字第17279號函通知張朝2人於文到7日內繳回已受領之補償金，惟未獲置理。參加人另以上訴人將第2次徵收之補償費發放予土地登記簿所載之土地所有權人，致其無法取得徵收補償費，故第2次徵收應屬無效為由，對國防部空軍司令部提起訴訟，請求確認參加人就系爭土地之所有權存在，並塗銷國防部空軍司令部登記及給付占用期間不當得利，案經臺灣臺北地方法院以88年度重訴字第7號判決認定第2次徵收之補償費未發給系爭土地真正權利人（即參加人），故該徵收尚未完成，是以參加人就系爭土地之所有權仍然存在，而判決參加人勝訴；嗣經國防部空軍司令部提起上訴，經臺灣高等法院89年度重上字第242號判決認定第2次徵收程序因系爭土地所有權人仍有爭議，補償金發放容有瑕疵，然需地機關既已遵期繳交補償金於該管地政機關，該徵收自屬有效，而將原審此部分判決廢棄，改以駁回參加人第一審訴訟之請求；參加人遞向最高法院上訴，經該院以93年度臺上字第34號判決駁回在案。嗣張井及張朝分別於82年3月21日及同年10月3日死亡，上訴人遂以91年12月25日北市地四字第00000000000號及第00000000000號函通知為繼承人之被上訴人等繳還系爭補償費，被上訴人乙○○等9人提出異議，案經上訴人以92年1月16日北市地四字第09230224200號函復說明後，旋檢送相關資料移送法務部行政執行署臺北行政執行處執行。被上訴人等不服，向臺北市政府提起訴願，案經該府指摘上開91年處分函尚有疑義，而以93年1月13日府訴字第09304110300號訴願決定將原處分撤銷，命原處分機關另為處分。上訴人嗣再分別以93年3月10日北市地四字第00000000000號、第00000000000號函通知被上訴人等繳還系爭補償費，被上訴人等不服，以前發給張朝、張井徵收補償費之通知函業經上訴人以82年5月28日北市地四字第17279號函撤銷，從而，93年3月10日北市地四字第00000000000號、第00000000000號函僅重申前撤銷意旨，應屬觀念通知而非行政處分，遂作成93年8月11日府訴字第09317822900號訴願不受理決定，被上訴人等猶未甘服，遂提起行政訴訟，經原審法院以93年度訴字第3186號判決撤銷訴願決定。臺北市政府復依判決意旨，以95年6月9日府訴字第095773 75900號訴願決定駁回其訴願後，被上訴人等仍表不服，遂提起本件行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：上訴人並未證明第1次徵收處分已合法發放補償費完竣，即遽指張朝、張井2人於第2次徵收時並非所有權人，對該2人作成發放補償費之處分為違法，應予撤銷云云，難謂有據；況張朝2人乃依上訴人所為通知，持所有權狀向上訴人具領補償費，並無施行詐術等不當情事，上訴人作成撤銷處分而撤銷前發價處分，顯未符本院83年判字第151號判例意旨；又本件撤銷處分作成時，行政程序法已經施行，自應遵行，原發價處分既作成於81年間，然上訴人迄93年間始作成本件撤銷處分，顯逾行政程序法第121條第1項所規定之2年除斥期間，自屬違法。為此請判決將訴願決定及原處分均撤銷等語。
三、上訴人則以：系爭土地於48年間業因參加人用地之需而公告徵收，惟參加人未依規定辦竣所有權登記，致系爭土地登記名義人仍為原所有權人張朝、張井，此等事實業經本院76年度判字第1310號確定判決所認定，且張朝2人於81年間領取系爭補償費時，亦於收據切結：爾後如有第三人提出異議或誤領補償費經調查屬實，自願交還，並負法律責任等語。現張井2人既已分別領取系爭土地徵收補償費，渠等死亡後由被上訴人等繼承渠等債務，則上訴人向被上訴人等請求返還系爭土地徵收補償費，自屬有據。又張朝2人明知系爭土地業經徵收，仍檢具相關文件領取第2次補償費，出具切結書，致上訴人作成第2次發放補償費之處分，渠等自無信賴利益可言。至於除斥期間之疑義，因本件撤銷事由發生於行政程序法施行前，應不受該法之拘束，況上訴人作成原處分係緣於91年12月25日以北市地四字第00000000000號、第00000000000號函處分係經訴願決定撤銷而作成，故依行政程序法第34條之規定，本件程序始自91年，並無逾2年時效之疑慮；至於93年1月13日訴願決定，雖將原處分撤銷，然此僅回復到行政程序之初而尚未作成處分之狀態，應屬行政程序之續行，非可割裂觀察；且被上訴人於91年開始行政程序，非有不行使權利之情事，嗣本件經訴願決定發回另為處分，不論訴願係屬廣義行政程序之一環，或屬訴訟之一環，均應類推適用民法時效中斷之規定，認本件無時效完成之問題；再就本件重複領取價款應予返還部分，既屬被上訴人之不當得利，其時效為15年，本件原誤發第2次徵收地價補償款為81年間，而涉訟在93年之前，故上訴人請求返還價款，依法有據等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：按「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰1、撤銷對公益有重大危害者。2、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者」；「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之」，行政程序法第117條、第121條第1項定有明文。是關於撤銷處分之合法，即必需具備㈠所撤銷之原行政處分乃屬違法；㈡違法之行政處分無不得撤銷之情事；㈢未逾法定2年除斥期間等要件。(一)上訴人81年5月12日北市地四字第157454號發放補償處分有無違法？查本件第1次徵收原處分卷雖因已逾保存期間，而不復存在，尚存之相關書證，堪認包括系爭土地在內之第1次徵收土地應已發放補償費完竣，僅因當時被徵收之土地中，389地號土地於登記機關管有之臺帳有註記「389地號空軍徵收在案」字樣，致無法完成登記。系爭土地第1次徵收補償費既已發放完竣，原所有權人張朝、張井之權利即告消滅，由參加人原始取得系爭土地之產權。則系爭土地再經第2次徵收時，張朝、張井已非所有權人，上訴人按土地登記簿上之記載以渠2人為發價處分之相對人，雖符合徵收程序之規定（行為時有效之土地法第228條第1項規定：「被徵收土地之所有權已經登記完畢者，其所有權或他項權利除於公告前因繼承、強制執行或法院之判決而取得，並於前條公告期間內向該管市、縣地政機關聲請將權利備案者外，以公告之日土地登記簿所記載者為準」），不影響徵收效力，惟上訴人以徵收補償處分所作成之公法上債權，顯然對非屬應受補償之債務人而為，自屬錯誤而違法。(二)違法之原處分有無不得撤銷之事由？張朝、張井2人為第1次徵收處分之相對人本人，自然對系爭土地已經第1次徵收完成，渠等已喪失所有權之事實，知之甚明，則其對於81年5月12日北市地四字第157454號發價處分乃屬錯誤一節，亦當屬明知，而有行政程序法第119條第3款所指「明知行政處分違法」之情形。又該錯誤之發價處分乃對非應受補償者所發，於公益無涉，故其撤銷之結果也無損於公益。是以，本件違法之發價處分並無不得撤銷之事由。(三)本件原處分機關撤銷權之行使有無逾期？查上訴人自承參加人於81年11月18日向臺灣臺北地方法院提起國家賠償，主張本件上訴人辦理第2次徵收，未依法發放補償費之違失，上訴人另以82年5月28日北市地四字第17279號函撤銷81年5月12日之發價處分等事實，則上訴人至遲於其作成82年5月28日北市地四字第17279號函時，即已知第2次徵收之發價處分有誤，其遲遲未再進行催討之程序。迄行政程序法施行後，始先以91年12月25日北市地四字第00000000000號及第00000000000號函通知被上訴人等繳還系爭土地徵收補償費，則本件撤銷權之除斥期間即應依前開說明，自90年1月1日起算，並於91年12月31日屆滿。惟上開第00000000000號及第00000000000號函，嗣又經訴願決定予以撤銷，上訴人並依決定意旨重為本件系爭撤銷處分。則上開91年公函縱認係一撤銷處分，惟又因遭訴願決定撤銷，而自始失其效力，自不發生撤銷81年發價處分之法律效果。上訴人接續作成之系爭撤銷處分文號為93年3月10日北市地四字第00000000000號、第00000000000號，顯然已逾2年除斥期間，自不合法。（四）綜上，上訴人81年5月12日北市地四字第15754號函發價處分雖有違誤，具備撤銷之事由，亦無不得撤銷之情事，惟上訴人以93年3月10日北市地四字第00000000000號、第00000000000號作成撤銷處分，已逾行政程序法第121條第1項所規定之2年除斥期間，自不合法等由，而判決撤銷原處分與訴願決定。
五、上訴意旨略以：依中央法規標準法第13條、第14條及行政程序法第175條規定，本件撤銷事由既發生於行政程序法施行前，行政機關應無受當時尚未施行生效之行政程序法拘束，詎原審法院誤以行使撤銷權之時點作為應否適用行政程序法之依據，顯有判決適用法規不當及不備理由之違法。又原審法院復未究明「依行為時有效之土地法第228條第1項規定，以公告之日土地登記簿所記載者為準」為對象（張朝2人）之徵收、發放補償費，及以「系爭土地再經第2次徵收時，參加人原始取得系爭土地之產權」為對象（瑠公農田水利會）徵收、發放補償費，是否有法律與事實衝突矛盾之情形，而此顯然攸關81年5月12日北市地四字第157454號發放補償費處分有無違法，詎原判決以上訴人「以公告之日土地登記簿所記載者為準」之徵收程序符合行為時有效之土地法第228條第1項規定，復又認上訴人應發放補償費予參加人，實有理由矛盾之違法。「91年12月25日以北市地四字第09133497100號、第00000000000號函處分」與「93年3月10日北市地四字第00000000000號及第00000000000號函處分」為訴願前後之處分，均源於同一行政程序，詎原審法院將之割裂觀察，逕以93年3月10日北市地四字第00000000000號及第00000000000號函處分已逾行政程序法第121條2年除斥期間而將原處分及訴願決定撤銷，亦有判決適用行政程序法第121條、第34條不當之違法等語。
六、本院查：本件被上訴人所提訴願案，係不服上訴人93年3月10日北市地四字第00000000000號函及第00000000000號函，而第00000000000號函內容為「主旨：茲撤銷本處81年5月28日所為錯誤核定發給徵收補償費予張朝之行政處分，並請於文到10日內將張朝領取之本市○○區○○段4小段213地號之土地徵收補償費繳還本處，請查照。」等語，第00000000000號函亦同其意旨；足認本件爭訟標的應審認之事項乃係上訴人撤銷於81年5月28日所為發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合法，而與上訴人81年5月12日北市地四字第15754號函通知領取補償費之行為無關；又前開15754號函之內容為「主旨：茲訂於81年5月28日起81年5月30日止，每日上午9時至12時，下午1時30分至4時（星期六至中午12時止），在臺北市銀行建成分行地下室補償地價專櫃辦理發放本處以81、4、16北市地四字第12572號公告徵收81312松山機場工程用地，地價補償費手續，請查照。」，是該函乃通知被上訴人前來領取地價補償費；此與上開上訴人於81年5月28日所為發給徵收補償費予張朝及張井之行為，一者係通知領取補償費、一者為現實發給補償費，二者雖本於同一原因事實而生，具有牽連關係，然並非同一行為。從而，原審於判決理由敍明上訴人81年5月12日北市地四字第15754號函發價處分雖有違誤，具備撤銷之事由，亦無不得撤銷之情事，惟上訴人以93年3月10日北市地四字第00000000000號、第00000000000號函作成撤銷處分，已逾行政程序法第121條第1項所規定之2年除斥期間，自不合法等語，而判決撤銷原處分與訴願決定，固非無據；惟本件被上訴人對之爭執而應予審認之事項既為「撤銷上訴人於81年5月28日所為核定發給徵收補償費予張朝及張井之行為是否合法」，而非「撤銷上訴人81年5月12日北市地四字第15754號函發放補償費之行為是否合法」；是原判決僅就後者非屬本件應審認之事項為理由之說明，對於前者應予審認並為理由說明者予以恝置不論，自有判決不備理由之違法，且其違法又將影響判決結論，故上訴意旨指摘原判決違法，即有理由；又因本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查審認之必要，本院並無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院再為調查後，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 張 瓊 文法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
書記官 吳 玫 瑩