最 高 行 政 法 院 判 決
98年度判字第990號上 訴 人即被選定人 甲○○
乙○○丙○○丁○○共 同訴訟代理人 郭賢傳律師
詹文凱律師被 上訴 人 交通部代 表 人 毛治國上列當事人間有關人事行政事務事件，上訴人對於中華民國96年6月7日臺北高等行政法院95年度訴字第2613號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人甲○○等前於民國94年9月30日以陳情函請被上訴人復釋中華電信股份有限公司（下稱中華電信公司）民營化後仍繼續留用者，是否仍繼續適用交通事業人員任用條例等相關規定及原具公務人員任用資格是否受有保障等相關疑義。經被上訴人於94年10月17日以交人字第0940011724號函復上訴人。上訴人不服被上訴人前開函復內容，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審，經該會認該函僅係一般性說明該公司人員移轉民營後所應適用之法規及函釋，並非就具體事件所為之決定或其他公權力措施，自非行政處分。如上訴人等已就確認上訴人與被上訴人公務人員身分存在、上訴人繼續適用交通事業人員任用條例，於退休時享有請求支領月退休金之權利及上訴人適用公務人員保障法，依法受有保障轉任、調任之權利等事項向權責機關請求確認而未被允許，核應依行政訴訟法之規定逕向行政法院提起救濟，乃於95年5月9日以95公審決字第0147號決定復審不受理。上訴人遂依行政訴訟法第6條提起本件確認訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、依被上訴人於94年10月17日以交人字第0940011724號函，顯然不認上訴人現具有公務員身分，於退休時有選擇請領月退休之權益及依「公營事業移轉民營條例」、「公務人員保障法」之規定，上訴人得請求被上訴人給予調任、轉任其他公營事業保障之權益，已影響上訴人權益，上訴人與被上訴人間是否具有公務員身分關係，及該關係衍生之權益，攸關上訴人權益甚巨，上訴人有即受確認判決之法律上利益。㈡、中華電信公司之員工，不論當初是經考試或銓敘等方式任用，一旦受任用，即與中華電信公司發生僱傭關係，國家為保障國營事業員工所設之法律上保障，即成為公司與員工間聘僱關係之契約內容，應同時拘束雙方，並受法律之保護，縱該公司因股權移轉而變成非國營之公司，但其公司組織、法人同一性等均未生變更，上訴人等基於與該公司間之契約所生之一切權利亦不應有任何變動，而國家原先給予之法律保障，應繼續存在。如今被上訴人意圖曲解法律，違反原有之義務，對上訴人等之權利即有侵害。㈢、上訴人等於受聘僱於中華電信公司之時，有相關任用、退休、撫卹等之保障。公營事業移轉民營條例中，第8條內縱有關於留用人員與離職人員年資、資遣、退休等規定，但未有隻字片語表示繼續留用之人員之原有法律保障已遭剝奪。被上訴人指上訴人等已非國營事業人員而喪失原有之身分權利，即屬無據。上訴人請求確認之支領月退休金之權利，一方面是基於當初受聘任為交通事業人員時同時取得之身分權益，一方面亦是國家與上訴人間之契約約定。此一權利在國營事業移轉民營條例中未見遭剝奪，亦無其他法律規定加以剝奪，故應繼續存在，被上訴人亦無理由否定之。㈣、被上訴人引用行政院經濟建設委員會89年1月3日部
（89）字第00016號函，指「公職權利」中，「身分保障權利」為國家不得隨意剝奪人民擔任公職之權利，但並非政府應任用其為特定機關公務人員之權利。並以此解釋公務人員保障法第12條第1項規定中「應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職」之規定為上述「身分保障權利」，即上級機關或承受其業務之機關無必然使其轉任或派職之義務。惟此一解釋明顯牴觸該條文之文義。該條文明示「公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定者外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職」指在特定情形下，上級機關或承受其業務之機關有轉任或派職之義務。被上訴人竟公然違反此一規定之意旨，而為不同之解釋。㈤、上訴人等任職被上訴人所屬中華電信公司時，係依公務人員任用法第9條第1項考試及格及銓敘合格，而依公務人員任用法施行細則第2條並為交通事業人員任用條例所規範之公務員。而公務人員之身分應予保障，非依法律不得剝奪，公務人員保障法第9條定有明文，並依同法第28條第1項反面解釋，公務人員如無該項各款情形者，依法更不得剝奪其公務員之身分。此觀之公務人員俸給法第23條「經銓敘部銓敘審定之等級，非依本法、公務員懲戒法及其他法律之規定，不得降敘。」及公務人員考績法所建立之考績制度，對於考績等級之核定，免職處分之聲明不服等，亦寓有保障之含意。而交通事業人員任用條例中對於敘薪起敘之規範更有明確規定，顯見交通事業人員身分保障之權利與一般公務員並無不同。㈥、被上訴人所屬郵電事業人員退休規則第7條、第8條之規定，對於核給一次退休金及每月退休金及核給標準亦有詳盡規範，益見具有公務員身分之一切從業人員，於退休時皆可獲得退休年金之給付。㈦、國家既訂立規範保障公務員之身分及工作條件，亦對於公務員課以高度義務。而公務員如違反法規所定之義務，均得由行政機關或司法機關依法予以處罰，顯與一般勞工適用勞動基準法之規範有所不同。而公務員之退休給付標準，除公務人員退休法第6條第2項至第4項有所規定外，依被上訴人所屬郵電事業人員退休規則第8條規定，顯然郵電事業人員退休制度之保障，係優於勞動基準法之規範。㈧、公務人員身分及工作條件之保障法規在訂定時既屬合法，人民亦具有信賴法規存續之利益，則國家因公營事業移轉民營，欲因此剝奪人民之公務員身分，依司法院大法官會議解釋，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害。惟觀之公營事業移轉民營條例，似強迫身為公務人員身分之上訴人等人必須辦理離職，否則就原有年資辦理結算，結算標準依勞動基準法；辦理結算後之年資，亦應重新起算。則信賴依公務人員退休制度之上訴人等人因國家法規變更，致權益受有損害，而政府所採取之補救措施，並非合理，更無從保障上訴人等人因此所受之損失，其行政行為顯然違反信賴保護原則，應非適法。爰請求判決㈠確認上訴人與被上訴人之公務人員身分關係存在；㈡上訴人有繼續適用交通事業人員條例，於退休時享有請求支領月退休金之權利；㈢上訴人有適用公務人員保障法，依法享有保障轉任、調任之權利等語
三、被上訴人則略以：㈠、有關上訴人請求確認上訴人與被上訴人公務人員身分關係存在、請求確認繼續適用交通事業人員任用條例於退休時享有支領月退休金之權利部分：中華電信公司原為政府與人民合資經營，且政府資本超過50%，屬公營事業，為落實公營事業移轉民營政策，政府持續釋出原持有該公司之股票，至94年8月12日政府持股比例已低於50%，爰該公司於是日移轉為民營型態，此並經報准行政院94年9月6日院臺經字第0940040891號函核可在案。是以，上訴人等雖經國家考試及格並依交通事業人員任用條例進用為交通資位人員，惟於94年8月12日中華電信公司移轉民營後，中華電信公司已非被上訴人所屬交通事業機構，其員工依公營事業移轉民營條例及前開行政院經濟建設委員會、行政院勞工委員會之函釋說明，已不具公務人員身分，是以，該公司民營化後繼續留用人員，無法繼續適用交通事業人員任用條例等相關規定。另揆諸公營事業移轉民營條例之立法意旨，係分割事業公營與民營之權利義務關係，爰中華電信公司移轉民營後繼續留用人員，其身分為純勞工，其移轉民營前之年資已依前述規定辦理年資結算或已依民營化前原適用之退休法令辦理退休，並停止領受月退休金之權利，有關其移轉民營後之退休年資自應重新起算，並依勞動基準法或勞工退休金條例辦理。㈡、有關上訴人請求確認適用公務人員保障法受有保障轉任、調任之權利部分：公營事業機構移轉民營型態時，其從業人員之處理，應優先適用公營事業移轉民營條例規定，隨同機構移轉或辦理離職，非即依公務人員保障法之規定處理，另上訴人等如具國家考試及格或曾經銓敘審定有案之資格，既未因民營化而喪失公務人員任用資格，自得據以再任相關公職，惟任用與否，係屬各用人機關首長權責，仍應尊重各機關首長用人權。爰此，被上訴人為兼顧上訴人等人之轉調意願，亦分別於93年9月16日以交人字第0930009529號函、同年月日交人字第0000000000-0號函及94年7月29日交人字第0940044214號函、同年月日交人字第0000000000-0號函將中華電信公司具公務人員任用資格並有意願於民營化前轉任其他機關（構）服務之人員名單，請行政院人事行政局及被上訴人所屬各機關（構）協助轉介安置。茲以本案依公營事業移轉民營條例等相關規定，中華電信公司移轉民營後，已非被上訴人所屬交通事業機構，其員工亦不具公務人員身分，且被上訴人為兼顧上訴人等人之轉調意願，確已克盡職責維護上訴人之權益，綜上所論，上訴人所為行政訴訟請求確認上訴人與被上訴人公務人員身分關係存在等情，洵屬無據，請依法駁回等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、關於上訴人與被上訴人之公務人員身分關係是否存在部分：按上訴人所任職在94年8月12日民營化前之中華電信公司，係被上訴人依電信法第30條、中華電信股份有限公司條例所設立，屬國營事業管理法第3條第3款所規定「依公司法之規定，由政府與人民合資經營，政府資本超過50%之國營事業」，次按「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。」司法院釋字第305號解釋在案。
查94年8月12日民營化前之中華電信公司雖屬國營事業，上訴人雖屬被上訴人交通事業人員，但揆諸前開司法院釋字305號解釋可知，其等與該公司本即不具公法上之關係。況中華電信公司自94年8月12日起民營化後，已非前揭國營事業管理法所稱之國營事業，亦即中華電信公司已非隸屬被上訴人之事業機構，上訴人更非交通事業人員任用條例第2條所稱之交通事業人員，從而，上訴人與被上訴人之間，既不具有公法關係，上訴人縱係經國家考試及格並經銓敘審定合格之公務人員，但與被上訴人之間並無公務人員身分存在至明。㈡、上訴人是否繼續適用交通事業人員條例中有關退休時請求支領月退休金之權利部分：查上訴人等在中華電信公司仍隸屬被上訴人所屬事業機構時，其具交通事業人員之身分，其等依交通部郵電事業人員退休撫卹條例第2條第1項及第14條第2款規定，原享有自退休離職之次月起，按月發給月退休金，至權利喪失或停止之當月底終止之權益；惟自中華電信公司94年8月12日民營化改制為私公司後，中華電信公司已非被上訴人所隸屬之事業單位，中華電信股份有限公司條例雖尚未廢止，惟已失其適用基礎，上訴人亦非被上訴人適用交通事業人員任用條例之交通事業人員，要無上開交通部郵電事業人員退休撫卹條例第2條第1項及第14條第2款規定之適用餘地，已臻明確。此觀公營事業移轉民營條例之規定益明，蓋公營事業移轉民營條例第8條第4項、第5項已將實質的公私權益權限授予事業主管機關。至於被上訴人即交通部在擬訂該當補償辦法時，是否遵循憲法財產權保障之原則，而在交通事業從業人員因民營化具體遭受的財產損害與國家財政負擔之間，作適當之衡量，要屬另一法律關係，亦即上訴人等是否因無法於退休離職時領取月退休金而遭受損失，應受如何之補償，非本件審判範圍，且此種損失如何補償，亦無資為上訴人仍享有適用交通事業人員條例，於退休時享有請求支領月退休金之權利可言。末按行政院勞工委員會94年6月28日勞動4字第0940035119號函釋略以：中華電信公司移轉民營時，已符合原適用退休法令規定要件者，繼續留用時，依勞工退休金條例第11條第4項規定，其移轉民營前年資，仍應依民營化前原適用之退休法令辦理退休，並應停止領受其月退休金之權利，至離職時恢復。至於尚未符合原適用退休法令規定要件者，繼續留用時，則應依前開條例第8條第3項規定，結算其原有年資並發給結算金等語。核其函釋符合前揭國營事業移轉民營條例第8條之規定意旨，應予適用，而此函釋意旨，益見上訴人等無繼續適用交通事業人員條例，於退休時享有請求支領月退休金之權利。㈢、公務人員保障法中有關保障轉任、調任之權利部分：按公務人員保障法主管機關之公務人員保障暨培訓委員會89年9月4日公保字第8905098號函釋略以：「查公務人員保障法第9條第1項規定『公務人員因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時，除法律另有規定從其規定外，其具有考試及格或銓敘合格之留用人員，應由上級機關或承受其業務之機關辦理轉任或派職，必要時先予輔導、訓練。』上開除外規定，依現行公務人事法制，包括得依公務人員任用法第29條規定予以資遺，或得依公務人員退休法辦法退休，如係公營事業移轉民營，其從業人員尚得依公營事業移轉民營條例第8條規定，隨同機構移轉民營或辦理離職。貴公司既為公營事業，於移轉民營時，自應依公營事業移轉民營條例之規定辦理。」另該委員會89年12月21日公保字第8906803號書函釋示重申：「由於公務人員保障法第9條第1項（現為第12條第1項）有『法律另有規定從其規定外』之規定，因此，公營事業機構移轉民營型態時，其從業人員之處理，應優先適用公營事業移轉民營條例規定，即應隨同機構移轉或辦理離職，似無公務人員保障法第9條第1項（現為第12條第1項）所稱留用情形。
準此，公營事業機構移轉民營型態時，其從業人員之處理，應優先適用公營事業移轉民營條例規定，隨同機構移轉或辦理離職，非即依公務人員保障法之規定處理至明。再按憲法第18條所規定之「服公職之權利」，包含「身分保障權利」與「工作條件保障權利」，前者係指除有法定原因外，國家不得隨意剝奪其擔任公務員之資格，惟該權利並非政府應任用其為特定機關公務人員之保證，亦非「已被任用者享有終身不被資遣、裁員的保障」。民營化雖使得各公營事業內經考試進用人員喪失「公務員職位」，然未剝奪其任公務人員之資格，故民營化員工權益問題所涉者乃「工作條件保障權利」的補償問題，不應與「身分保障權利問題相混淆」。上訴人等如具國家考試及格或曾經銓敘審定有案之資格，既未因民營化而喪失公務人員任用資格，自得據以再任相關公職；惟任用與否，係屬各用人機關首長權責，仍應尊重各機關首長用人權。此觀被上訴人於中華電信公司民營化前，即先後以93年9月16日交人字第0930009529號函、同年月日交人字第0000000000-0號函及94年7月29日交人字第094 0044214號函、同年月日交人字第0000000000-0號函將中華電信公司具公務人員任用資格並有意願於民營化前轉任其他機關（構）服務之人員名單，請行政院人事行政局及被上訴人所屬各機關（構）協助轉介安置。從而，可知上訴人等於中華電信公司民營化時之留用人員，即無公務人員保障法第12條所規定轉任或調任規定之適用。㈣、本件上訴人與被上訴人之間脫離交通事業人員適用條例之適用，係依據公營事業移轉民營條例之規定，而非被上訴人所為之行政處分，應無行政程序法第8條及126條規定之適用；又司法院釋字第52 9號解釋所為信賴保護原則之闡明，係針對法規命令所為之釋示，而公營事業移轉民營條例係立法院三讀通過之法律，非該司法院解釋之範疇。上訴人主張其等應有行政程序法第8條、第126條及司法院釋字第529號解釋之適用，要屬誤解，洵不足採等語。因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決固非無見。惟查「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決。行政法院60年裁字第232號判例，認為此種公司無被告當事人能力，其實質意義為此種事件不屬行政法院之權限，與憲法尚無牴觸。至於依公司法第27條經國家或其他公法人指派在公司代表其執行職務或『依其他法律逕由主管機關任用、定有官等，在公司服務之人員』，與其指派或任用機關之關係，仍為公法關係。」司法院著有釋字第305號解釋可參。而上訴人係依交通事業人員任用條例由主管機關即被上訴人任用，在中華電信公司服務，依該條例敘定資位之人員，則按上開解釋意旨，上訴人與其任用機關即被上訴人間本為公法關係，具有公務員身分甚明。原判決卻認以94年8月12日民營化前之中華電信公司雖屬國營事業，上訴人雖屬被上訴人交通事業人員，但揆諸前開司法院釋字305號解釋可知，其等與該公司本即不具公法上之關係。中華電信公司自94年8月12日起民營化後，已非國營事業管理法所稱之國營事業，亦即中華電信公司已非隸屬被上訴人之事業機構，上訴人更非交通事業人員任用條例第2條所稱之交通事業人員，從而，上訴人與被上訴人之間，既不具有公法關係，上訴人縱係經國家考試及格並經銓敘審定合格之公務人員，但與被上訴人之間並無公務人員身分存在等情。則原判決已不無適用法令不當之違法。次查原判決既認上訴人與被上訴人之間並無公務人員身分存在，然於判決理由中，卻對上訴人第三項聲明之判斷，引用公務人員任用法第9條第1項及公務人員保障暨培訓委員會89年9月4日公保字第8905098號函釋。惟該項條文所規範者為「公務人員」因機關裁撤、組織變更或業務緊縮時之保障，而該函釋亦係針對該項文義之解釋。原判決予以引用，旨在於說明原公營事業從業人員於公營事業有移轉民營時之法律適用順序，將公營事業人員視為公務人員任用法第9條第1項之「公務人員」。則原判決先指上訴人非公務人員，又引用規範公務人員之法律及函釋說明上訴人應適用之規定，其亦非無判決理由矛盾之違法。從而，上訴意旨執以指摘原判決不當，非全無理由，應將原判決廢棄，由原審法院詳為調查後，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 98 年 8 月 27 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 張 瓊 文法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 8 月 28 日
書記官 王 福 瀛