最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第1780號抗 告 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○上列抗告人因與相對人財政部間優惠存款事件，對於中華民國98年3月12日臺北高等行政法院97年度訴字第2746號裁定提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第5條第2項定有明文。又行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀之訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項之規定自明。準此，行政處分須由行政機關基於公權力之職權行使所為之決定，並直接對外發生法律上之效果，且依行政訴訟法第5條第2項規定，提起課予義務訴訟，須係依法申請行政機關作成行政處分或為特定內容之行政處分為其要件，所謂「依法申請」，係指人民依據法律有向行政機關申請對其作成一定行政處分之權利而言。法律未規定人民有申請權，或法律並非規定人民得申請行政機關對其作成一定之行政處分者，均非所謂依法申請之案件。
二、本件抗告人因優惠存款事件，不服行政院民國97年10月1日院臺訴字第0970090138號訴願決定，提起行政訴訟。原裁定則略以：相對人為獎勵行員節約，安定行員生活，於42年訂頒「銀行行員儲蓄存款辦法」，嗣經相對人57年5月16日﹙57﹚臺財錢發第06057號令規定，行員存款利率應比照最高放款利率調整，嗣依相對人60年7月13日﹙60﹚臺財錢第15889號令，對行局退休人員支領一次退休金，而自願存入各該行局孳息者，准照行員存款利率計息，惟須按定期儲蓄存款存本取息方式辦理，其以13％優惠利率計息，係自78年銀行法廢止放款利率上、下限規定後沿用迄今，並不符相對人﹙57﹚臺財錢發第06057號令，按最高放款利率調整之規定，此有前開辦法、57年5月16日、60年7月13日令、稿附於答辯狀相關文件卷可稽。是可知前開國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之福利項目，並無法源之依據。次查，行政權基於其主動性、積極性，對行政目的之實現本有手段選擇自由，其中，設立營利事業、從事營利活動，以增加國家財政資源，即屬「行政營利行為」之重要類型。再參照司法院釋字第305號解釋認「公營事業依公司法規定設立者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決」等意旨，本件抗告人前受領13%退休金優惠存款利息，既非基於前開「財政部所屬營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」或其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」等規定，且亦非基於相對人之行政處分，故如有爭議，核屬抗告人與原退休機關間之法律關係，尚非可逕認屬公法上之爭議。相對人前開96年12月11日函「財政部所屬國營銀行13%優惠存款改進方案」，僅係就此無法源依據之給付，本於依法行政之原則及參酌96年7月20日立法院第6屆第5會期第1次臨時會第2次會議決議，而為提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質，進而主張抗告人具有申請相對人作成核付之行政處分、或作成命抗告人退休機關即臺灣土地銀行恢復給付之行政處分之申請權。從而，有關本件優惠存款利息之給付，法律既未賦予公營銀行人員有請求相對人作成聲明所示行政處分之申請權，則抗告人於97年3月6日以請願書向相對人請求「函令臺灣土地銀行恢復請願人13%之優惠存款利息」之申請部分，與課予義務訴訟須屬「依法申請」案件之要件不合，故相對人以97年3月25日臺財人字第09700149140號函所為說明，僅係對無法定請求權之抗告人所為請願案件之處理，不生准駁之法律上效果，抗告人之權利或法律上利益，亦非因該函而受有影響，是以訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，即無不合。故抗告人提起本件課予義務訴訟，應屬要件不備而不合法，且無從補正。因予裁定駁回抗告人之訴。
三、本院經核原裁定於法並無不合，抗告意旨仍執詞略謂：臺灣土地銀行在改制為公司之前，原屬公營銀行而為公法人，屬相對人財政部所屬之下級單位，相對人為獎勵行員節約，安定行員生活，於42年訂頒「銀行行員儲蓄存款辦法」，嗣經相對人57年5月16日（57）臺財錢發第06057號令規定，行員存款利率應比照最高放款利率調整，嗣依相對人60年7月13日（60）臺財錢第15889號令，對行局退休人員支領一次退休金，而自願存入各該行局孳息者，准照行員存款利率計息，其以13％優惠利率計息，係自78年銀行法廢止放款利率上、上限規定後沿用迄今。是相對人制定上開辦法及函令，核屬行政命令之性質，應為公法關係，且均係在臺灣土地銀行改制為公司之前所頒布，是該退休金優惠存款之制度，自應屬公法關係而非私法契約關係。次查，該制度之訂立，係相對人本於行政權之作用而逕予制定，並非所屬銀行與其所屬行員雙方間基於私法自治原則，本於雙方意思表示之合致而為訂立，似難認係私法上之契約關係。觀諸被抗告人就系爭優惠存款改進方案，亦係本於其行政權而自行頒布並函令下級所屬銀行遵照辦理，事前根本未與退休之銀行行員協商，根本未有民事上之合意，更證明該「退休優惠存款利息」制度，應非屬私法上之契約關係，而具公法性質，否則，該優惠存款利息應如何發放及改進，應由臺灣土地銀行與抗告人等協商議定，豈有由相對人以行政權干預之理。再言，本件相對人於請願、訴願程序中，亦從未抗辯主張系爭退休優惠存款利息請求權係屬私法上之契約關係，且其於原審訴訟程序中亦全未曾主張系爭退休優惠存款利息請求權係屬私法上之契約關係，自應屬公法關係而非私法關係。原裁定認定系爭優惠存款利息請求權，不具公法上之請求權之性質，其所持法律見解，似有違背法令等語。查國營銀行行員退休金優惠存款利息，並非「財政部所屬國營金融保險事業人員退休撫卹及資遣辦法」所規定之給付項目，且亦非其他有關法令如「職工福利金條例」及「全國軍公教員工待遇支給要點」規定之福利項目。相對人前開96年12月11日函「財政部所屬國營銀行13%優惠存款改進方案」，僅係就此無法源依據之給付，提示所屬公營銀行依法調整所屬公營銀行員工存款利息之一般性規定，尚難執此逕認是項優惠存款利息，具有公法上之請求權之性質。是相對人以97年3月25日臺財人字第09700149140號函所為說明，僅係對無法定請求權之抗告人所為請願案件之處理，並無直接對外發生法律上之效果，抗告人之權利或法律上利益，亦非因該函而受有影響，訴願決定以上開函文非屬行政處分，不予受理，原裁定予以維持，駁回抗告人之訴，並無不合，抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，難認為有理由，應予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 7 月 16 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 黃 淑 玲法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 7 月 17 日
書記官 王 福 瀛