最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第2368號抗 告 人 中華電信股份有限公司代 表 人 甲○○抗 告 人 台灣大哥大股份有限公司代 表 人 乙○○抗 告 人 遠傳電信股份有限公司代 表 人 丙○○抗 告 人 和信電訊股份有限公司代 表 人 丙○○共 同訴訟代理人 李元德 律師相 對 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 丁○上列抗告人因與相對人間電信法事件，對於中華民國98年1月22日臺北高等行政法院96年度訴字第2183號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、 按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之
裁定。又按提起行政訴訟法第4條第1項之撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，始得向高等行政法院提起撤銷訴訟。所稱行政處分者，依行政程序法第92條第1項規定係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。而所謂一般處分，依行政程序法第92條第2項規定，係指前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，適用行政程序法有關行政處分之規定。如對於非屬行政處分者提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，高等行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。再按行政程序法第150條第1項規定，所稱法規命令者，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。法規命令與一般處分之區別在於，法規命令之相對人為不特定之多數人，內容為一般性的抽象規範，而一般處分之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍，其內容之事實關係具體而明確。
二、本件原裁定以：按國家通訊傳播委員會組織法第2條、第3條規定通訊傳播相關法規，包括電信法、廣播電視法、有線廣播電視法及衛星廣播電視法，涉及相對人職掌，其職權原屬交通部、行政院新聞局、交通部電信總局者，自相對人民國（下同）95年2月22日成立之日起，主管機關均變更為相對人。次按電信法第26條、交通部95年1月11日修正施行之第一類電信事業資費管理辦法第5條規定，相對人於95年12月29日公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值（X值），乃相對人基於電信法第26條第3項授權，訂定關於第一類電信事業資費調整限制之調整係數，其內容為一般、抽象性規範，且具長效（反覆實施）特性，核屬法規命令，與行政機關單方就具體事實關係所為一次完成之決定或其他公權力措施，對外直接發生法律效果之行政處分有別。從而，相對人95年12月29日通傳企字第09505153930號公告既非屬行政處分，抗告人就該公告事項中之第㈠、㈡及㈣項不服，提起本件撤銷訴訟，核與起訴應具備之特別要件即有未合。至於抗告人受第一類電信事業資費管理辦法、相對人依電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第5條規定公告之第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值（X值）拘束，乃法規命令就其規範之多數不特定人民之一般事項抽象地對外發生法律效果之本質使然，與「行政處分」將規制公權力主體與人民間關係之抽象法規具體化對外直接發生之法律效果（例如：電信主管機關依電信法第62條之1第1項第4款規定就第一類電信事業違反電信主管機關依電信法第26條第3項所定之管理辦法作成之裁罰處分）迥然不同。又調整係數數值（X值）為第一類電信事業資費調整限制公式之一部分（第一類電信事業資費管理辦法第2、3條規定參照），須與第一類電信事業資費管理辦法規定之資費調整限制公式及資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目等配合計算，尚無法獨立就公法上具體事件發生法律效果。且調整係數數值（X值）之訂定亦不足使第一類電信事業者業務資費數額特定，蓋因第一類電信事業者就其業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，如合於電信法或公平交易法等相關法令規定者，均得自主為之，與抗告人所舉本院94年度裁字第244號、93年度裁字第1298號、95年度裁字第254號裁定所指據以核定土地徵收補償地價之土地現值公告、本院95年度判字第1751號判決指中央健康保險局與中華民國全國總工會協商訂定，報經衛生署核定公告之86、87年度中央健康保險第2類被保險人投保金額事件中之土地所有權人、第2類被保險人無自主性不同，尚難比附援引。又「一般行政處分」僅於「相對人」部分與普通行政處分有別，本質上仍屬行政處分，非於公行政在行政處分外所為之另一種法律行為，而本件相對人95年12月29日通傳企字第09505153930號公告非屬行政處分，既如前述，則抗告人執前揭裁判主張相對人95年12月29日通傳企字第09505153930號（第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值）公告屬相對人單方面作成直接對外發生法律效果之特定具體措施，或至少依一般性特徵得以確定其相對人，而具行政處分（一般處分）之性質云云，亦無可採。綜上所述，抗告人提起本件撤銷訴訟，不備起訴其他要件，顯非合法，應予駁回。
三、抗告意旨略謂：原裁定未敘明理由，逕以相對人95年12月29日公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值(X值)為一般、抽象性規範，且具長效（反覆實施）特性，核屬法規命令云云，又稱調整係數數值為第一類電信事業資費調整限制公式之一部分，尚無法獨立就公法上具體事件發生效果，其認事用法顯有違誤。抗告人於原審已主張有關系爭公告規範事件關係具體且不具反覆實施性之主張，原審對於何以抗告人之主張不可採，完全無敘明理由，有裁定不備理由之違法。又原裁定未說明何以認定系爭公告X值係數所規範者為多數不特定人民，抗告人於原審提出無論自物理層面、技術層面及經濟層面而言，第一類電信事業中行動通信網路業務之900兆赫及1800兆赫行動電話業務部分，非可開放予不特定多數人經營，系爭公告第2項針對900兆赫及1800兆赫行動電話業務部分，顯然可得確定其相對人之範圍，而具有一般處分之要件，原審法院對於抗告人提出之證據與主張皆未加審酌，有裁定不備理由之違背法令。又抗告人有關業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，即如同本件情形，完全必須遵照電信主管機關所涉訂之內容處理，否則即屬違法，並將遭致處罰，並無所為得自主為之。為貫徹「有權利，即有救濟」之法治國思想，並符合憲法第16條保障人民訴訟權意旨，應將系爭公告之性質認定為行政處分（一般處分）等語。
四、本院查：
（一）、「（第1項）第一類電信事業之資費管制，採價格調整
上限制。（第2項）前項價格調整上限制，係指受管制電信事業之管制業務資費調整百分比，不得超過行政院主計處公布之臺灣地區消費者物價指數之年增率減調整係數。（第3項）第一類電信事業資費之審核管理、各項資費之首次訂定、價格調整上限制之適用對象、適用業務、資費項目與『調整係數』之訂定及其他應遵行事項之管理辦法，由交通部訂定之。（第4項）第一類電信事業之資費訂定，不得有妨礙公平競爭之交叉補貼；第一類電信事業兼營第二類電信事業或其他非電信事業業務者，亦同。（第5項）第二類電信事業之資費，由第二類電信事業訂定之。」、「調整係數由電信總局訂定並定期公告之。」分別為電信法第26條、交通部95年1月11日修正施行之第一類電信事業資費管理辦法第5條所明定。又第一類電信事業資費管理辦法第5條規定職權原屬交通部電信總局，自相對人95年2月22日成立之日起，主管機關變更為相對人，亦經原裁定說明甚詳，並無不合，合先敘明。
（二）、電信法於91年7月10日修正為現行電信法第26條條文時
，其立法理由以：「法律授權以法規命令限制人民權利或課人民義務時，其授權之目的、內容及範圍應具體明確，原條文第3項增列有關授權事項，以資明確，俾使各項第一類電信事業之資費管理有所遵循。」足認立法者當時將該條文第3項增列有關授權事項，係因同條各項第一類電信事業之資費管理等包括『調整係數』之訂定，均係「法規命令」，玆因該「法規命令」限制人民權利或課人民義務，為符授權明確性原則乃增訂該第3項之授權條文，則從此立法理由之說明，業已明確表示依據電信法第26條第3項第一類電信事業之資費管理等包括「調整係數」之訂定而公告者為法規命令，本件係由交通部訂定第一類電信事業資費管理辦法，並於該資費管理辦法第5條明文規定關於「調整係數」由其所屬交通部電信總局訂定並定期公告之，本件所爭執之公告即係電信法第26條第3項之授權事項其中「調整係數」所訂定者，揆諸首揭規定及說明，其應為法規命令。
（三）、再者，相對人於95年12月29日以通傳企字第0950515393
0號公告（即系爭公告）係依電信法第26條、第一類電信事業資費管理辦法第5條規定及相對人95年12月21日第130次委員會議決議，公告第一類電信事業資費管制採價格調整上限制之調整係數數值（X值），公告事項為：「㈠固定通信綜合網路業務及市○○路業務之非對稱性數位用戶線（即ADSL）電路出租業務價格調整上限制X值為每一實施年度之前一年度臺灣地區消費者物價指數年增率（下稱△CPI）＋5.35%。資費應依第一類電信事業資費管理辦法（按：即95年1月11日修正發布之第一類電信事業資費管理辦法，下同）附件所定拉氏價格指數公式加權計算調整之。㈡900兆赫及1800兆赫行動電話業務：1、市內電話撥打900兆赫及1800兆赫行動電話服務價格調整上限制X值為△CPI＋4.88%。資費應依實施年度之前一年度各項費率逐項個別調整之。2、900兆赫及1800兆赫行動電話業務經營者所提供月租型行動電話服務不同費率選單之通信費單價最高者，其通信費價格調整上限制X值為△CPI＋4.88%。資費應依第一類電信事業資費管理辦法附件所定拉氏價格指數公式加權計算調整之。3、900兆赫及1800兆赫行動電話業務經營者所提供行動電話預付卡及其他預付資費方式之服務價格調整上限制X值為△CPI＋4.88%。資費應依第一類電信事業資費管理辦法附件所定拉氏價格指數公式加權計算調整之。㈢除公告事項一及二所定X值外，其他各項業務X值為△CPI；亦即各項業務於適用期間之資費不得調升。㈣X值適用期間：自96年4月1日起至99年3月31日止。惟900兆赫及1800兆赫行動電話業務經營者於X值上開適用期間，得依市場狀況檢具詳細相關資料，提報相對人再檢討。」從上開系爭公告內容觀之，系爭公告所定之各項第一類電信事業調整係數X值及其適用年限，係依電信法第26條第3項規定之授權所為，且此係數之訂定將拘束所有經營各該業務之第一類電信事業，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，適用系爭公告之對象為所有第一類電信事業，且嗣後凡經特許而經營之第一類電信事業均同受拘束，如有退出市場不經營該業務者則將不在適用之列，其所規範者為多數不特定人民，應為法規命令，縱在行動通信網路業務之900兆赫及1800兆赫行動電話業務雖為特許經營，亦不影響隨時均有特許進入或退出市場經營之第一類電信事業均受系爭公告之拘束，系爭公告仍係就多數不特定人民所為規範，同時影響廣大而不特定之多數用戶應負擔之通信費率，其內容為一般性的抽象規範，並非其內容之事實關係具體而明確，則其應屬法規命令，而非屬行政處分。而抗告人徒以：第一類電信事業中行動通信網路業務之900兆赫及1800兆赫行動電話業務部分，非可開放予不特定多數人經營，系爭公告第2項針對900兆赫及1800兆赫行動電話業務部分，顯然可得確定其相對人之範園，而具有一般處分之要件云云，乃以其對法律上見解之歧異，為有利之主張，自非足取。
（四）、又相對人為通訊傳播主管機關依上開資費辦法之規定，
就「調整係數」以公告方式為之，乃基於第一類電信事業適用價格調整上限制之調整係數，須賴主管機關審視電信市場發展狀況及用戶使用通信服務普及程度等因素，隨時檢討並修正之，故系爭公告具有法規命令之反覆適用特性。但因倘直接將X值及適用年限依電信法第26條第3項之授權訂定於資費辦法中，則有失彈性，無法因應實務需要，故由主管機關以定期公告方式為之，惟仍不影響其為法規命令之性質，系爭公告自非屬行政處分。抗告意旨以：系爭公告規範事件關係具體且不具反覆實施性云云，並非可採。
（五）、另依上開資費辦法第2條規定：「第一類電信事業各項
業務資費之調整應受下列公式之限制：[(Pt－Pt-1) ÷Pt-1]×100%≦(△CPI－X)」及第6條規定：「第一類電信事業每一實施年度之各項業務資費依第二條所定公式調整時，應依下列之規定：1、(△CPI- X)值大於零時，於實施年度內第一類電信事業資費之調升百分比不得超過(△CPI-X)值。2、(△CPI- X)值小於零時，於實施年度之首日，第一類電信事業資費之調降百分比應至少為(△CPI-X)之絕對值；其資費費率於實施年度內，不得高於依(△CPI- X)調降百分比計算之資費費率。3、(△CPI-X)值等於零時，於實施年度內第一類電信事業之資費不得調升。」本件系爭公告僅係以一般性的抽象規範上開法定公式之計算數值（即調整係數X值），並未具體指定第一類電信事業之個別電信資費費率，上開法定公式套用所公告之調整係數後，仍為一般性的抽象衡量標準，而非具體事件之決定，且依上開資費辦法第2條公式計算，於未逾同辦法第6條所定各項調整百分比限制下，電信事業仍得就其各項服務之具體資費價格或促銷價格自行決定，並就各該資費按資費辦法附件所定拉式價格指數公式加權計算，其個別資費之調整比例仍保留調整之彈性。再者，系爭公告實施後，依資費辦法第9條第1項規定，上訴人就各項業務主要資費之調整及促銷方案，仍應報請相對人核定後，方得對外實施，系爭公告並非就公法上「具體事件」所為之決定，自非屬行政處分。原裁定亦已詳論：第一類電信事業者就其業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，如符合於電信法或公平交易法等相關規定者，仍得自主為之，與抗告人所舉本院94年度裁字第244號、93年度裁字第1298號、95年度裁字第254號裁定、95年度判字第1751號判決中所涉對象無自主性有別，尚不得比附援引之論述，核無不合。抗告人仍執前詞以：抗告人有關業務資費訂定、調升與否、調升之業務類別及幅度，並無所為得自主為之云云，無非就原裁定已詳為論述之事項，猶指摘原裁定有違背法令或不當情事，殊非足採。
（六）、至於抗告人所提本院98年度裁字第1159號裁定，係就相
對人97年1月16日通傳企字第09640802820號公告「市話撥打行動通信網路訂價機制調整暨網路互連相關事項處理之行政計畫」之事項所為之認定，其事物之本質與本件有別，自不得比附援引。
（七）、本件原裁定以抗告人對於非屬行政處分之系爭公告提起
撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴，並無違誤。抗告意旨無非以其對法律上見解之歧異，指摘原裁定為違法或不當，其抗告難認有理由，應予駁回。又關於訴願機關之訴願決定是否合法，應否予以撤銷，乃訴之有無理由之實體要件，基於先程序後實體之訴訟原則，本件起訴既為不合法，自無再審究關於訴願機關之訴願決定是否合法，應否予以撤銷之實體要件，併此敘明。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 9 月 30 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 10 月 1 日
書記官 張 雅 琴