最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第3150號抗 告 人 甲○○（即甲○○等
乙○○（即甲○○等丙○○（即甲○○等共 同訴訟代理人 吳文虎律師上列抗告人因與相對人國防部、國防部軍備局中山科學研究院間薪給事件，對於中華民國98年4月2日臺北高等行政法院97年度訴字第2292號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定以：㈠上級機關依其權限而為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般抽象規定者，即屬行政規則，而非行政處分，依行政程序法第159條、第92條第1項及行政訴訟法第4條第1項規定，人民自不得就行政規則提起撤銷訴訟；上級機關對所屬下級機關本於監督職權所為之行政指示，僅為機關間之內部事務，既非對人民所為之行政行為，自不生對人民發生具體的法律效果，亦不能認為行政處分，而對之提起撤銷訴訟。因此，對於非行政處分，提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無法補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款規定裁定駁回之。㈡抗告人為支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，相對人國防部為建立支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給調整機制，使渠等雇用薪給月支金額符合法制要求，並兼顧退休俸之請領權益，依據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項規定及行政院人事行政局民國（下同）96年8月17日局給字第0960025488號書函意旨，於96年9月11日以睦瞻字第0960001451號令訂頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給處理原則」（下稱編制外雇用人員薪給處理原則），其適用對象為支領退休俸退伍軍人再任「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」所定之國軍各類編制外雇用人員，不含編制外之評價聘雇僱用各等人員及基金聘雇下之評價雇用（生產作業）人員。其薪給調整方式由月支待遇超過停發退休俸標準者，於96年12月底前自行衡酌於「調降薪給、不停俸」、「不調降薪給、停俸」及「離職、不停俸」3種方式擇一適用。惟行政院人事行政局以96年12月31日給字第0960064875號函示「軍公教員工待遇之核給係屬行政院主管權責，尚非得逕由貴部自訂相關規定予以規範，故上開處理原則在未經專案報請行政院核定前，尚不得據以實施。」嗣國防部於97年3月3日以國力規劃字第0970000897號令廢止上開編制外雇用人員薪給處理原則，並於同日以國力規劃字第0970000898號令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜，溯自97年1月1日起，由再任人員選擇重新核薪合意協定、停發退休俸、辦理離退擇一適用，並於97年4月1日前完成作業。抗告人乃出具聲明書選擇自97年1月1日調降其薪給，並繼續支領退休俸。相對人國防部軍備局中山科學研究院（下稱中科院）則以97年4月3日備科人資字第0000000000令：「主旨：核定本院支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員王雄師先生等46員重新核薪，以00年0月0日生效，請照辦！說明：按本院97年3月13日備科人資字第0970002719號令轉頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜案及97年1月15日備科人資字第0970000541號令轉有關支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給等級金額標準採計案計達。」，因抗告人甲○○等人每月薪給減少新臺幣（下同）16,810元至7,565元不等，乃對上開相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令及相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令提起訴願，經行政院為訴願不受理決定，遂提起行政訴訟。㈢關於抗告人請求撤銷相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令：查相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令，係令頒支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜，觀其內容足知其乃國防部依據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項及行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函，就其所屬「支領退休俸之退伍軍人再任國軍編制外雇用人員」為薪給發放之一般規範，並非針對抗告人所為；其受文者均為下級單位，核屬內部行政規則，不具外部性，僅對相對人機關所屬人員發生內部效力，而非就人民請求所為之准駁，或就公法上具體事件所為之決定，亦無對外發生效力，故其性質應屬一行政規則而非行政處分，則抗告人以該命令對抗告人等造成權益受損，係行政處分云云，為不可採，其請求撤銷系爭令，與首揭規定不合。㈣關於抗告人請求撤銷相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令：查相對人中科院係依據「國防部軍備局中山科學研究院科技聘雇人員管理作業規定」，與抗告人簽訂聘雇契約，並以1年至2年之期限，重新考核再行續聘。
其聘雇人員工作規則第1條規定「依據『勞動基準法』及國防部令頒『國軍編制內及科技、臨時聘雇人員管理作業規定』訂定本工作規則。」，聘雇人員管理作業規定第一章總則一亦明定係依據勞動基準法、勞工退休條例規定，第八章保險撫卹明定依勞工保險條例及勞動基準法辦理，第九章規定工作規則報請勞工主管機關核備並公開揭示制定管理規則；再觀抗告人任職期間工資、工時、例假、職業災害補償等相關事項，均依照勞動基準法規定辦理，足見抗告人與相對人中科院之契約內容乃抗告人提供勞務而相對人中科院給付報酬之雙務契約，兩造之間並不因此契約而發生公法上權利義務之變動，是抗告人等與中科院間之聘雇關係應屬私法關係，其間有關薪資之調整，不論所據原因為何，均屬私法紛爭；本件相對人中科院基於抗告人出具之聲明書選擇「繼續留任，並溯自97年1月1日起，以低於法定停發退休俸標準以下，並依『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』規定之該類雇用人員適用等級之金額，為現職薪資最高限額，日後考成結果均不辦理晉支。」，與抗告人已經就重新核薪達成合意，而予以減薪，換言之，若抗告人選擇支領原薪資「依『支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法』第3條規定，停發退休俸」，則抗告人倘未與相對人中科院達成重新核薪之合意，相對人中科院即不可能重核抗告人薪資，而仍應給付原有薪資，可見系爭97年4月3日備科人資字第0970003723號令乃相對人基於兩造合意，為求慎重所為通知，而非就公法上具體事項所為決定或公權力措施，不具有公法上法效性，則97年4月3日備科人資字第0970003723號令自非行政處分，而僅具有觀念通知之性質。故抗告人主張撤銷中科院備科人資字第0970003723號令於法不合。至抗告人引用原審法院97年度訴字第1203號裁定（原裁定誤植為「判決」），認該函屬行政處分，得依訴訟程序救濟云云，惟此乃個案認定問題，尚無拘束本件之效力；又抗告人縱於聲明書附註聲明書內容與其當初進用以「陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第3款」及「不停俸」之勞動條件不符云云，惟聲明書是否有民事上可得撤銷或無效之原因，致影響系爭勞動契約條件，並不影響系爭勞動契約屬私法關係之判斷，故聲明書效力不影響本件判斷。揆諸前開說明，本件抗告人對非行政處分提起行政訴訟，自有起訴不備其他要件之違法，且依其情形無從補正，應以裁定駁回之。㈤關於抗告人請求相對人國防部或中科院給付抗告人如附表所示損害差額部分：按提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付，行政訴訟法第7條固有明文。查其立法意旨在於提起行政訴訟之際利用同一訴訟程序合併請求損害賠償，可省訴訟手續重複之繁。故必須所提起之行政訴訟合法存在時，始能合併提起損害賠償，如所提起之行政訴訟因不合法而遭駁回，自無從「合併」請求損害賠償。則抗告人依行政訴訟法第7條合併請求損害賠償之訴，即屬不備起訴要件而不合法。本件抗告人提起撤銷相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令、相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令，其訴並不合法，抗告人此部分之訴因不合法而遭駁回，已如前述，自無違法行政處分撤銷之情況，更不生違法行政處分撤銷後所生公法上損害賠償之問題，則其合併提起損害賠償之訴，依上開說明，抗告人依行政訴訟法第7條規定合併提起損害賠償之訴，於法不合。又若抗告人之主張係依行政訴訟法第8條因公法上原因發生財產上之給付，惟依行政訴訟法第8條所規定因公法上原因發生財產之給付，而提起一般給付訴訟，其請求金錢給付者，必須以該訴訟可直接行使給付請求權時為限，如依實體法之規定，尚須先由行政機關核定或確定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課予義務訴訟，請求作成核定之行政處分。準此，得直接提起一般給付訴訟者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還，經查本件抗告人於提起本件訴訟前，並未提起課予義務訴訟，請求作成核定或確定有公法上金錢請求權存在，從而抗告人並不具有所謂因「公法上原因」發生金錢給付權存在之情況，且程序上抗告人亦無由補正，是本件亦不備行政訴訟法第8條之訴訟要件。抗告人所提本院96年度裁字第1907號裁定內容乃係就行政處分之認定為闡述，與本件不同，依上開裁定內容不能為抗告人有利之判斷。綜上，相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令、相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令既均非行政處分，訴願機關為不受理之決定，並無不合；又抗告人合併請求損害賠償部分之基礎，既不合法而予駁回，則抗告人請求損害賠償，亦不備訴訟要件等由，乃駁回抗告人之訴，並敘明本件事實已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法，不影響本件裁定（原裁定誤植為「判決」）結果，爰無庸一一論斷。
三、抗告意旨除復執前詞外，並略以：㈠原裁定有不適用行政程序法第92條、訴願法第13條但書規定之違法，及適用行政程序法第159條及民法第153條第1項規定不當之違法。按相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令影響抗告人權益甚鉅，性質上為行政處分，原裁定以該函之受文者為下級單位，並非針對抗告人所為，即認屬行政規則，且認其係國防部就所屬人員薪資發放之一般規範，不具外部性，顯有誤解。又相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令係依上開國防部97年3月3日令而下之行政處分，且係針對編制外雇用人員是否適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第2款及第3款問題，並非原裁定所稱私法紛爭之勞動條件變更，屬公法上爭議，為行政處分，非如原裁定所認係相對人基於兩造合意，為求慎重，所為僅具觀念通知之性質。㈡相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令所為之核減薪資，係依相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令所為之行政處分，並非基於與相對人中科院所訂勞動契約而核薪，縱認上開國防部97年3月3日令屬行政規則，中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令仍屬行政處分。又在抗告人應適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第2款、第3款之情形下，抗告人所簽署之聲明書對抗告人並不生效力。原裁定誤認中科院係依其科技聘雇人員管理作業規定與抗告人簽訂聘雇契約，並以1年至2年之期限，重新考核再行續聘，而認本件薪資調整屬私法紛爭，顯有誤解。㈢抗告人於原審業已主張抗告人於97年所簽署之聲明書對抗告人不生效力，然原裁定就此重要攻擊防禦方法，未於理由項下記載其意見或不採之理由，自有不備理由之違法。又原裁定理由項下並未記載何以同樣均係軍公教員工待遇之核給，相對人國防部96年9月11日睦瞻字第0960001451號令頒之「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員薪給處理原則」，須專案報請行政院核定尚得以實施，而相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒之「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」，無須專案報請行政院核定即得以貫施，原裁定亦有不備理由之違法。㈣依抗告人簽署之聲明書內容所載，抗告人係因陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款之限制規定，才作出重新核薪、退休俸停發及離退之抉擇，然抗告人於此聲明書亦已附註對此不服且依法提出訴願，認為應適用同條項第3款，是本件在確定得否適用陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項第1款之前，何以能認定雙方當事人有合意，原裁定自有理由矛盾之違法。㈤抗告人既已依行政訴訟法第4條第1項合法起訴請求撤銷前開違法行政處分，自可依同法第7條及第8條規定合併請求。原裁定誤認抗告人所提起之行政訴訟不合法，為不備起訴要件，無從合併請求損害賠償，自有不適用行政訴訟法第7條及第8條規定之違法云云。
四、本院按：㈠依行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟，須人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經提起訴願而不服其決定者，始得向行政法院提起。而所謂行政處分，依行政程序法第92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。．．」可知，行政處分係行政機關就個別具體事件所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，此即行政處分與行政命令主要區別所在，故行政行為之對象為不特定多數人，且其內容為一般、抽象之規範者，為行政命令；若行政行為之對象為特定多數人，且其內容為個別具體事件並對外直接發生法律效果者，即屬行政處分。經核相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令頒「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員重新核薪、退休俸停發及離退進用事宜」，依其內容為「說明：一、查陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項規定，支領退休俸之軍官、士官，自就任公職之日起，停發其退休俸，俟脫離公職時恢復。但有下列情形之一者，不停發其退休俸：（一）月支待遇未達委任第1職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者。（二）各機關、學校、公營事業機構或軍事單位僱用之技警、司機、技工、工友或工人。（三）軍事單位一般及評價聘雇僱用各等人員。二、行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函釋覆本部以：．．．三、為符法制，支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，有關重新核薪、退休俸停發及離退進用規定如下：（一）支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員，其月支待遇已達委任第1職等本俸最高俸額及一般公務人員專業加給合計數額者，溯自97年1月1日起，應以低於法定停發退休俸標準以下，依『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』規定之該類雇用人員適用等級金額金額重新核薪；未依上述要點辦理重新核薪者，則應依行政院令頒之『支領退休俸軍官士官就任公職停發退休俸辦法』第3條規定，停發其退休俸。（二）不願停發退休俸而選擇重新核薪者，所涉當事人敘薪限制及勞動條件變動等權益事項，由勞資雙方以聲明書切結方式（範例如附件）合意協定。．．．五、各用人單位對本案停俸資料函送、人員進用與重新核薪協定事項之作業與執行，各主管單位應督導協助，務使本項工作順利遂行。」，受文者為所屬下級機關（或單位），足見其為相對人國防部依職權根據陸海空軍軍官士官服役條例第32條第1項規定及行政院人事行政局96年8月17日局給字第0960025488號書函，所下達對所屬下級機關（或單位）有關「支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員」之薪給發給處理方式，係屬發生機關內部規範效力之一般、抽象之規定，並非針對特定具體事件而對外直接發生法律效果之行政處分。從而原裁定以相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令並非行政處分，抗告人於原審對之提起撤銷訴訟，並非合法而予以駁回，即無違誤。抗告意旨仍執詞主張上開令係直接針對支領退休俸退伍軍人再任國軍編制外雇用人員所為特定具體之行政處分，而非一般、抽象之規定，得對之提起撤銷訴訟云云，指摘原裁定此部分違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。㈡次查，相對人中科院係依據「國防部軍備局中山科學研究院科技聘雇人員管理作業規定」，與抗告人成立聘雇關係。依上開管理作業規定第一章總則第1條明定係依據勞動基準法、勞工退休條例及國防部頒國軍聘用及雇用人員管理作業要點所訂定，第二章考選任用第13條規定「聘雇人員之勞動契約，分為不定期與定期兩種」，第25條規定「聘雇人員之工資（薪給）依據『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』辦理；但最低工資以行政院勞工委員會公告之勞工基本工資為基準，不得低於基本工資。」，第八章保險撫卹第48條、第49條規定依勞工保險條例及勞動基準法辦理，第九章第55條規定工作規則報請勞工主管機關核備；復觀之「國軍聘用及雇用人員管理作業要點」第5點、第7點及第8點規定：「各主管單位依聘雇之特性訂定各職類聘雇人員管理作業規定，應邀集各相關單位共同研討，以求周延，並考量下列事項：（一）依勞動基準法（以下簡稱勞基法）及勞工退休金條例等相關法規，明定聘雇人員之工時、進用、工資（薪給）、考核、離職、退休、保險及撫卹等，且勞動條件不得低於上開法規之最低標準，另勞動契約應依勞基法第2章之規定訂定之。．．．」、「工作規則應依勞基法第70條訂定」及「編制外聘雇人員之保險應依勞工保險條例之規定辦理。」，足見相對人中科院係依據勞動基準法、勞工退休條例、國防部頒國軍聘用及雇用人員管理作業要點，經由選任、聘雇抗告人，雙方成立私法上之契約關係，相對人中科院對抗告人關於薪給（薪資）之調整發生爭執，並非行使公權力之結果，自屬私法紛爭，而非公法上之爭議。本件相對人中科院基於抗告人出具之聲明書選擇「繼續留任，並溯自97年1月1日起，以低於法定停發退休俸標準以下，並依『國軍聘用及雇用人員薪給支給要點』規定之該類雇用人員適用等級之金額，為現職薪資最高限額，日後考成結果均不辦理晉支。」，認已與抗告人就核減薪資達成合意，嗣求慎重，以97年4月3日備科人資字第0970003723號令將該結果通知抗告人，核其性質係就私法聘雇關係所為之觀念通知，尚非行政處分，即不得對之提起撤銷訴訟。至於抗告人出具之聲明書內容是否有民事上可得撤銷原因或違反法律上強制或禁止規定而無效之原因，致影響合意減薪之成立，並無礙本件聘雇契約之薪給（薪資）調整所生爭執係屬私法關係之判斷。原裁定關於相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令非屬行政處分，以及抗告人於原審之主張如何不足採等事項，均詳予論述，並敘明兩造其餘攻擊防禦方法與前開論斷結果無礙部分，不逐一論究，縱原審有未於裁定中加以論斷者，惟尚不影響於裁定之結果，與所謂裁定不備理由或理由矛盾之違法情形不相當。經核其抗告意旨，或係重述其在原審業經主張而為原裁定摒棄不採之陳詞，或係就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言原裁定不備理由或理由矛盾，或係以其歧異之法律上見解，指摘原裁定違誤，所訴均無可採。㈢末查，本件抗告人共同訴訟代理人於原審係主張「請求違法行政處分之損害賠償，非請求薪資給付」（見原審卷第504頁之言詞辯論筆錄），應認抗告人之本意，係提起行政訴訟法第4條第1項規定之撤銷訴訟，合併同法第7條規定之損害賠償訴訟，而非合併提起同法第8條規定之給付訴訟，雖原裁定贅依行政訴訟法第8條規定予以論斷，仍不影響原裁定之駁回結果。再者，當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併請求損害賠償者，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其附帶提起賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議參照）。是原審因認抗告人對上開非行政處分之相對人國防部97年3月3日國力規劃字第0970000898號令及相對人中科院97年4月3日備科人資字第0970003723號令提起撤銷訴訟，於法不合，而裁定駁回，則抗告人依行政訴訟法第7條規定合併訴請損害賠償訴訟，因撤銷訴訟不合法，而失所附麗，乃裁定併予駁回，經核於法亦無不合。㈣綜上所述，原裁定駁回抗告人在原審之訴，其理由雖有不同，惟與抗告人在原審之訴應予駁回之裁判結果初無二致，仍應認本件抗告為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 10 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 淑 玲法官 劉 介 中法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 12 月 14 日
書記官 吳 玫 瑩