最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第3190號抗 告 人 甲○○
乙○○丙○○丁○○共 同訴訟代理人 張金盛 律師上列抗告人因與相對人財政部國有財產局間有關土地事務事件，對於中華民國98年3月5日臺北高等行政法院97年度訴字第1875號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄。
理 由
一、按抗告法院認為抗告有理由者，應廢棄或變更原裁定，非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、本件事實緣由如下：
㈠、日據時期七星郡士林街草山字山子後即臺北市○○區○○段山子後小段186、188、189、189-2、190地號土地（重測後地號為臺北市○○區○○段4小段81、70、71、76地號，下稱系爭土地），原為訴外人吳萬榮所有，於日本昭和18年10月14日（即民國32年10月14日）遭其父吳建喜盜賣予日本人阿部伊三郎，吳萬榮發現後，於昭和19年（即民國33年）向臺灣臺北地方法院提起塗銷登記訴訟（即臺灣臺北地方法院33年度易字第297號），並於33年7月18日向臺北市士林地政事務所辦理「豫告登記」（日據時代之用語，即現今「預告登記」）。在訴訟中吳萬榮死亡，由其繼承人等（即抗告人丁○○、甲○○及其被繼承人吳載松、抗告人乙○○與丙○○之被繼承人吳載智等4人，下稱吳載松等4人）承受訴訟，渠等於獲得勝訴判決後，在37年1月26日持上開臺灣臺北地方法院33年度易字第297號民事確定判決至臺北市士林地政事務所之前身即陽明山管理局地政事務所申請辦理塗銷昭和18年10月14日（即32年10月14日）所為第11186號所有權移轉登記時，該所卻未依上開判決主文塗銷該所有權移轉登記，反而塗銷吳萬榮於昭和19年7月18日（即33年7月18日）所為第8602號之預告登記。
㈡、臺灣光復後，甲○○等4人持該前開判決，向接管日產之臺灣省政府申請發還土地，臺灣省政府則主張臺灣臺北地方法院審理前開塗銷登記訴訟時，該日籍被告阿部伊三郎已遣返日本，惟該院未通知日產管理機關承受訴訟，且僅依一造辯論即判決塗銷登記，其判決效力是否拘束日產管理機關仍有疑義。然為俾情法兩全，當時管理系爭土地之臺灣省公產管理處，於審議委員會41年3月19日議字第942號審議時，即提議由吳載松等4人清償阿部伊三郎所出之買價後，准予將系爭土地發還。嗣甲○○等4人遂向接管系爭土地之管理機關臺灣土地銀行公產代管部繳清系爭土地賣價款新臺幣（下同）12,626元，系爭土地即於47年4月29日總登記為吳載松、甲○○、吳載智、丁○○所有，應有部分各1/4（嗣後，丁○○復將部分移轉予陳金澤）。
㈢、嗣因系爭土地在臺灣光復不久後，即由臺灣省政府交由臺灣省農業試驗所士林園藝分所占用，甲○○等4人多次向其請求返還系爭土地，均遭拒絕。經協議不成，相對人即向系爭土地所有權人吳載松等4人及訴外人陳金澤，提起塗銷所有權訴訟，並獲勝訴確定（臺灣臺北地方法院63年度訴字第2671號判決、臺灣高等法院63年度上字第1973號、最高法院64年度台上字第2617號、臺灣高等法院65年度上更一字第7號及最高法院66年度台上字第893號判決），而於68年2月16日塗銷吳載松等4人及陳金澤等人之所有權登記，系爭土地並於68年3月16日為土地總登記，登記所有權人為中華民國，管理者為相對人即財政部國有財產局，嗣於69年6月9日管理機關變更登記為臺北市政府工務局公園路燈工程管理處。
㈣、嗣抗告人等不服（吳萬榮之原繼承人吳載松及吳載智因分別於89年11月1日及87年9月30日死亡，故由抗告人等分別繼承其權利，以下均以抗告人等稱之），向臺灣士林地方法院，依民法第767條規定，請求相對人（繼臺灣土地銀行公產代管部為系爭土地之管理機關）回復所有權，經該院92年度重訴第88號、臺灣高等法院93年度321號判決抗告人等敗訴確定。另抗告人等又以臺北市士林地政事務所為被告，向臺北高等行政法院起訴請求確認37年1月26日塗銷前開預告登記、68年2月12日塗銷吳載松、甲○○、吳載智、丁○○等人所有權移轉登記、69年6月6日收件，登記所有權人為中華民國，管理者為臺北市政府工務局公園路燈工程管理處等處分無效，亦經臺北高等行政法院94年度訴字第2167號判決及本院97年度裁字第2319號裁定抗告人等敗訴。
㈤、抗告人等仍未甘服，認臺北市士林地政事務所於68年2月12日暨69年6月6日所為系爭土地之前述登記係屬違法，故向原審法院訴請塗銷，並請求回復33年7月18日之預告登記，同時移轉登記為抗告人等所有。且併同主張抗告人等之所有權嗣既經判決塗銷，則當時之系爭土地管理機關臺灣土地銀行公產代管部所收取該對價即有不當得利，本應返還，然因省府裁撤，由相對人接管掌理，故應由相對人退還抗告人等所付對價，即相當於土地地價之價額1,502,350,882元（依系爭土地公告現值計算之金額）。是以，抗告人等遂以臺北市士林地政事務所及相對人為被告，提起行政訴訟。
㈥、原審法院就臺北市士林地政事務所有關土地事務之部分，乃另以97年度訴字第1875號判決駁回，而向相對人即財政部國有財產局訴請給付1,502,350,882元，並自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息5％計算之利息部分，以其純屬私權爭執，應由民事法院審判之由，依行政訴訟法第12條之2第2項規定職權移送至有受理權限之臺灣臺北地方法院，抗告人等不服原審法院移送之裁定，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：抗告人等主張前因系爭土地所有權爭議，嗣依臺灣省公產管理審議委員會建議，交付土地價款而取得所有權等情，經核前開爭議無關公權力行使，應屬行政機關代表國庫為財產爭議解決之私法上行為，非屬行政處分，故因該行為所生後續不當得利或賠償問題，核屬私權爭執，應由民事法院審判，抗告人等主張得提起行政訴訟，尚非可採，行政法院並無受理訴訟權限，故依行政訴訟法第12條之2第2項規定，應依職權移送至有受理權限之臺灣臺北地方法院。
四、抗告意旨略謂：㈠從41年11月3日臺灣省政府公告第50批日產移轉案件審查結果，該公告附表「附第50批審定日產移轉案件表」下欄「公產管理審議委員會審查結果」欄載「本案土地應由吳載松等清償賣價後准予發還」，其中「應」及「准」兩字之用語、陽明山管理局地政事務所於47年5月1日通知吳載松等4人為「土地總登記」之用語及臺灣省公產管理委員會送議單討論事項（一）議字第942號、41年1月16日臺灣省政府稿、臺灣省政府財政廳45財產四字第20932號函等資料均以「發還」之用語，即證明本件系爭土地所有權之返還爭議應屬行政處分，是因該行為所生後續不當得利或賠償問題，應非屬私權爭議，故本件應由行政法院審理，詎原審判決竟認本件應為民事爭議，並依職權為移送，其裁定顯與上開證據顯示之事實不符，自有違誤。㈡且從臺灣省日產移轉案件審查辦法第1條規定「為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜」、38年11月1日奉臺灣省政府核准之「臺灣省公產管理審議委員會組織規程」第2條及第5條第4項規定，關於產權糾紛或移轉案件之審查事項，由各機關指派代表組織委員會辦理及臺灣省主席41年1月16日呈行政院之代電等資料，均足以證明本件係由行政院授權辦理，行政院授權臺灣省公產管理審議委員會審查，審查後經由臺灣省主席層報行政院核准，一切程序，均屬公法上之行為，故因此所生之爭議，自應由行政法院審理。㈢再者，從抗告人等於原審所提出之相關資料，均證明抗告人等之所以清償價款，係因依政府片面之行政處分清償日人阿部伊三郎所付價款，並原始取得總登記土地之第一次所有權人。臺灣臺北地方法院63年度訴字第2671號判決亦係以清償價款，返還土地總登記為所有權人之行政處分無效為由，判決抗告人等應塗銷所有權總登記，則抗告人等自得以行政處分無效為由，請求回復原狀，而此項回復原狀既係因行政處分無效而起，則依行政程序法第111條及行政訴訟法第8條之規定，自應由行政法院管轄等語。
五、本院查，本件之爭點為：抗告人等之不當得利返還請求為公法或私法性之爭議，原裁定認定臺灣省公產管理審議委員會所為41年3月19日議字第942號審議決定，「由吳載松等4人清償阿部伊三郎所出之買價後，准予將系爭土地發還」屬建議，不具公權力作用，非屬行政處分，故所生之不當得利問題，核屬私法爭議之判斷，尚有適用法規錯誤之瑕疵。說明如下：
㈠、按臺灣光復後，政府為清理日人所留下之財產，先後設置臺灣省接收委員會日產管理委員會、臺灣省日產清理處及臺灣省公產管理處以處理日產（最高法院39年台上字第176號判例參照），其中與本件有關聯者為臺灣省公產管理處。查民國38年8月25日公布，39年10月6日修正公布之臺灣省公產管理處組織規程第1條規定「臺灣省公產管理處棣屬於臺灣省政府財政廳掌理全省公產整理日產清理事宜」。第9條規定「本處關於公產整理日產清理重大事項得送請公產管理審議委員會審議之」。其後40年12月26日雖修正第1條規定為「臺灣省公產管理處棣屬於臺灣省政府財政廳，掌理全省公產管理事宜」，而不再強調日產清理，並刪除第9條規定，但由以下規定仍可知該處仍為日產管理機關。而臺灣省公產管理審議委員會組織規程第1條規定「臺灣省政府財政廳為審議公產整理日產清理事項起見，特設臺灣省公產管理審議委員會（以下稱本會）」。第5條規定「本會審議事項之範圍如左：一、關於建議整理公產清理日產計畫事項…四、關於產權糾紛或移轉案件之審查事項…七、其他有關公產管理處提請審議事項」。第6條規定「本會就審議事項簽報層峰（按指臺灣省政府）核定實施或送公產管理查照辦理」。查臺灣省政府41年11月3日41府財產字第105640號公告（原審卷第66頁）謂「事由：公告第50批日產移轉案件審查結果。一、按財政廳案呈接管前公產管理處卷內陳煥權等買受日人產業…計17件，業經前公產管理處檢卷送由臺灣省公產管理審議委員會分別審定，並經該處彙列登報公告一個月期滿，除…吳載松等（即系爭土地繼承人之一）…6案，先後提起異議，核無確切證件，分別予以批駁外，其餘個案均無異議，依照本省日產案件審查辦法第5條規定報請核定。」
㈡、前述公告所指本省日產案件審查辦法即係臺灣省日產移轉案件審查辦法。該辦法相關規定如下：第1條「臺灣省政府（以下簡稱本府）為遵照行政院指示嚴密清理日產產權之移轉事宜，特定本辦法。」。第2條「本省人民對於日人不動產取得或設定之權利，如在民國34年10月15日以前，確已成立合法契約而有充分之證據足資憑信由權利人檢具證件，並經該不動產所在地四鄰負責證明呈經審核無訛者，其取得或設定之權利為有效。」。第3條「（第1項）前條所稱足資憑信之證據，除權利移轉或設定契約書（如賣渡證或地上權設定契約等）外，列舉如左：……五、其他足以證明禁止移轉日期前取得該產權之證件。（第2項）不能提出前項各款證件者，應敘具理由聲請核辦，否則不予受理，其移轉概屬無效。」。第4條「依前二條之規定呈請確認產權之案件，經本省公產管理核簽意見後，送請本省公產管理審議委員會開會審定之。」。第5條「凡經本省公產管理審議委員會審定之案件送由公產管理處公告，並分別通知有關機關經過一個月無人提起異議，並呈經本府核定後，再行通告週知。在前項期限內，如人民或有關機關提出異議，經本省公產管理處查明，認為有重新審查必要，或經本府認為應予複審者，應即通知原申請人限期申復並送本省公產管理處審議委員會複審決定後，再由本府核定公告之。」。
㈢、綜觀上述公告及前開相關規定可知，原登記為日人之財產，34年10月15日以前已有權利移轉之約定或其他取得產權之事證，主張權利之人應提出相關證件，由公產管理處初核意見，送審議委員會審定認為合格後，予以公告，如無人異議，經臺灣省政府核定後，始得認為移轉有效。又依臺灣省日產移轉案件審查辦法第6條規定「依本法審查之案件，如有左列情事之一經查明屬實確認無效者，除觸犯刑法部分移送法院懲辦外，並得課以產價百分之十罰鍰撥充建設平民住宅費用：一、偽造權利移轉或設定契約書者。二、倒填契約成立日期者。三、權利移轉或設定契約書成立後，確已向日人索回價款者。四、偽造本辦法第3條、第4條之指令者」。可見由臺灣省政府核定移轉為有效或無效均屬對權利移轉之確認性行政處分，其被確認無效者，除有觸犯刑法之情形，應移送法院處理外，並可處以罰鍰（此一規定是否符合法治國家之法律保留原則，因時代背景不同，在此不予論究），足見有關日產移轉案件之審查，當時實為高權之作用。而臺灣省政府41年11月3日41府財產字第105640號公告內容對於確認為移轉有效者均稱「某某土地…應認其移轉有效」或「某某土地…經查屬實，應准予發還」；對於審查結果認為移轉無效者，則稱「某某土地…確認其移轉無效」。其公告記載內容呼應法規所規定之審查程序，核屬相符。換言之，由臺灣省公產審議委員會之組織及權責以觀，該審議委員會係省政府之諮詢單位，其審議之結論本非最終之決定，臺灣省政府之公告始為最終之決定（行政處分），且係集合多數行政處分而於一個公告中為之。原審未就前述臺灣省政府公告之性質予以論斷，而僅以臺灣省公產審議委員會之審定認屬建議性質，即謂本件為私法爭議尚屬速斷。
㈣、抗告人等爭議之權利移轉經上述公告決定「本案土地應由吳載松等清償賣價後准予發還」，性質上屬附負擔之行政處分，受處分人既履行負擔，土地亦曾於47年間辦妥移轉登記，則原處分已執行完畢，其後土地因管理公有財產之國有財產局在附負擔之處分未撤銷之情形下，訴請民事法院辦理塗銷吳載松等之所有權而總登記為國有，該行政處分負擔履行之基礎業已不存在，所涉如何回復原狀事宜，應屬公法爭議，爰廢棄原裁定，發回原法院，另為適法之裁判。
六、據上論結，本件抗告為有理由。爰依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 12 月 17 日
書記官 阮 思 瑩