最 高 行 政 法 院 裁 定
98年度裁字第844號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 馬中琍 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 丁○○被 上訴 人 臺北縣五股鄉公所代 表 人 戊○○上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國97年10月2日臺北高等行政法院95年度訴更一字第51號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；依同法第243條第2項規定，判決有該條項所列各款情形之一者，為當然違背法令。又提起上訴，應以上訴狀表明上訴理由並應添具關於上訴理由之必要證據，復為同法第244條第1項第4款及第2項所明定。是當事人提起上訴，如以原審判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；如以原審判決有行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀應揭示合於該條款之事實。上訴狀或理由書如未依上述方法表明，或其所表明者顯與上開法條規定之違背法令情形不相合時，即難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。又原審判決如已明確說明其適用法律之見解，並就當事人主張之法律見解，說明其不採之理由，且原判決所採見解與司法院解釋、本院判例及通說見解均無牴觸者，當事人如仍堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，即與所謂原判決「違背法令」之情形顯不相當，要難謂為適法之上訴理由。
二、上訴人等所有臺灣省臺北縣○○鄉○○段更寮小段324-12、324-13地號土地，經被上訴人臺北縣政府91年11月14日北府地用字第0910659451號公告徵收作為東西快速公路八里新店線第一優先路後續路段第2之3標五股中興路拓寬工程用地。
被上訴人臺北縣政府並以91年11月14日北府地用字第09106594511號函請被上訴人臺北縣五股鄉公所查明上開被徵收土地有無訂立三七五租約，臺北縣五股鄉公所旋以91年11月29日北縣五建字第0910023529號函檢送之三七五租約土地調查清冊內記載：訂有三七五租約，更寮小段324-12地號租約字號為北股五字第6號，面積0.098公頃，承租人葉火樹，承租面積0.049公頃，又更寮小段324-13地號租約字號為北股五字第7號，面積0.0301公頃，承租人楊金塗，承租面積0.0301公頃。被上訴人臺北縣政府遂按系爭土地之地價補償依其承租面積比率代扣三分之一補償耕地承租人，並經上訴人等分別於民國（下同）91年12月19日及同月20日領取經代扣之補償費在案，有工程土地地價補償費歸戶表可稽（如原判決附件1、附件2及附件3所示）。上訴人等不服被上訴人核定代扣三分之一補償費之處分，循序提起行政訴訟，經原審法院以92年度訴字第2307號判決（下稱原審前判決）駁回其訴後，提起上訴，經本院95年度判字第483號判決（下稱本院前判決）將原審前判決廢棄，發回原審法院重行審理。原審法院仍判決駁回其訴，遂提起本件上訴。
三、上訴意旨雖主張：㈠查於被上訴人五股鄉公所於91年11月29日作出「三七五租約土地調查清冊」回復臺北縣政府前，上訴人根本不能預見會有該捏造清冊存在。又臺北縣政府完全未依行政程序法之相關規定作調查，草率行事，率然依該偽造之清冊做成補償處分，再通知上訴人於91年12月18日至五股鄉公所受領補償費。故上訴人係見到前揭違法補償之文書，方得知被上訴人二機關違法發放補償金之情形。詎原判決先說明本件行政處分係被上訴人臺北縣政府代為扣款之核定處分（即原判決附件1、2、3，分別於91年12月19、20日作成），且認上訴人於「該日」領取系爭經代扣三分之一之補償費時「始知」臺北縣政府上開行政處分，竟又稱臺北縣政府就系爭土地公告徵收補償時，於通知土地所有權人之公函內有載明異議期間自91年11月15日起至91年12月16日止，已給予上訴人程序上陳述意見之機會，並指摘上訴人未於公告期間提出異議，因而認為被上訴人臺北縣政府並無調查疏失云云，無異於要求上訴人須於該行政處分作成前，即對該行政處分表示不服，莫非原判決認為上訴人有超人之預知能力？原判決顯屬理由矛盾。㈡依91年5月15日修正公布之耕地三七五減租條例第5條、第6條第1項之規定，可知該條例已廢除不定期耕地租佃制，僅承認定期租賃。又耕地租約應作成書面且須登記，此一登記係為保護佃農及謀舉證之便利而設，非謂凡租約之訂立、變更、終止或換訂，須經登記始生效力。查系爭324之2地號耕地租約既續訂至83年12月31日，系爭324之3地號耕地則至53年12月31日租期屆滿後即未再續訂租約，則依內政部於73年10月6日公布之「耕地三七五租約清理要點」第5點之意旨，應認系爭租約分別於83年12月31日、53年12月31日租期均已屆滿。查系爭土地於67年海水倒灌淹沒後迄今並無繼續耕作之事實，且該訴外人自承知悉於85年、86年間附近堤防興築完成後，系爭土地為被上訴人五股鄉公所堆置垃圾，後上訴人於90年3月1日出租系爭324之3地號土地予訴外人楓裕工程有限公司使用，並未提出異議，自係同意上訴人收回系爭土地，系爭租約應已於租期屆滿後消滅。是以，系爭租約既「形式上」已明顯逾契約存續期間，被上訴人如欲依「形式上」已屆期或不存在之租約發放補償金，自應調查該租約是否繼續有效之事實，至少應調查承租人是否有申請繼續承租，並有繼續耕作之事實等情。況申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關，土地徵收條例第13條定有明文。詎被上訴人在辦理本件徵收補償事件時，完全未依法踐行調查義務（此部分已據被上訴人臺北縣政府於97年6月24日北府地徵字第0970466570號函中所自認），明知本件承租人並未申請繼續承租，且並無繼續耕作之事實等情，竟自行認定該契約有效。況被上訴人自認上開私權爭執尚須司法機關裁判，實非行政機關所得認定，為何其於系爭租約卻可凌駕司法機關，自行認定該逾期之契約仍為有效？是以，系爭租約不僅形式上已經逾期，且實質上並不符合續租之要件，雙方當事人亦均未申請續租，政府機關無權強制締約。原判決竟認承租人仍享有「承租人」之法律上之地位，判決理由顯然違背法令。㈢被上訴人主管系爭土地使用、規劃及徵收等相關業務，系爭土地且為被上訴人所租用，依法其於土地徵收前應踐行實質調查程序，被上訴人已經自認並未依法辦理。又依內政部所頒之三七五租約註銷程序加以研究，被上訴人五股鄉公所本應依法就本件租約關係變動作登記，竟不為之，其不利益卻要由上訴人承擔，毫無理由。且被上訴人臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號函之說明五辦理補償費發放事宜（三）8已載明「三七五耕地承租人應檢附身分證正本與影本、…三七五租約證明正本與影本。」顯見三七五耕地承租人應檢附三七五租約證明，始得具領補償款。被上訴人至少也該辨識具領人所提出租約之真偽，可見並未為之，顯有故意、過失之違法。詎原判決竟認被上訴人無從依當時土地登記之狀態，得以窺知系爭三七五租約關係業經變動云云，判決理由明顯矛盾。㈣被上訴人臺北縣政府依行為時客觀之事實及法律狀態作成行政處分，明顯違法，且本件行政訴訟準據之法律關係即系爭租約，亦經民事訴訟確認係自始、當然、確定無效。原判決先行贅文一段說明何謂確認之訴，卻得出被上訴人臺北縣政府作成系爭行政處分並無違誤之結論。其未能論駁上開法律關係，判決理由顯然不備。㈤原判決據以認定上訴人請求撤銷被上訴人臺北縣政府代為扣款之核定處分為無理由而駁回上訴人之訴之理由與法有違，已如前述，是原判決駁回上訴人依行政訴訟法第7條規定合併訴請被上訴人臺北縣政府賠償損害（或依同法第196條聲請回復原狀）之請求，自屬違法。㈥查系爭土地係因需用土地人即被上訴人五股鄉公所為辦理東西向快速道路八里新店線第一優先路後續路段第二之三標五股中興路工程而為徵收，復因被上訴人二人均未踐行徵收前之調查義務，參諸司法院66年6月1日（66）院臺參字第0578號令例變字第1號之意旨，可知被上訴人二人為共同侵權行為人。是以，本件被上訴人二人為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，為其所共同，且為訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因者。且本件始作俑者即被上訴人五股鄉公所，利用臺北縣政府一貫草率行事之行政作風，趁機提供不實之調查清冊，致生違法發放補償金之結果，侵害上訴人之財產權。詎原判決竟因無法論駁被上訴人五股鄉公所之違法行為，擅自切割認定，顯有已受請求事項未予審判之違法。為此請求判決廢棄原判決，更為適當合法之判決等語。
四、惟查原判決駁回上訴人之訴，其理由已敍明：㈠行為時被上訴人臺北縣政府所為代為扣款之核定處分，並無違誤：⒈按本件上訴人訴請撤銷原處分（即原判決附件1、附件2及附件3）及訴願決定，其訴訟種類屬於行政訴訟法第4條之撤銷訴訟，應以原處分作成時為判斷基準時，即行政處分是否違法，應以原處分作成時之事實及法律狀態為準。⒉就本院前審卷附系爭土地耕地租約之形式觀之，該等租約之租期雖已經屆至，惟依耕地三七五減租條例第19條及第20條之規定，耕地租約期滿，承租人仍有權請求續約，並非租賃關係當然失其效力；且耕地租約期滿時，出租人在嚴格之法定條件之下，始得「收回自耕」，而上訴人迄未舉證證明渠等在本件被上訴人作成處分時，已符合同條例第19條第1項各款事由，得將系爭土地「收回自耕」。故本件耕地租約縱已期滿，原則上耕地租賃關係仍然存在，原承租人仍享有「承租人」之法律上之地位。⒊上訴人於被上訴人作成原處分時及之前，並未依臺灣省耕地租約登記辦法第2條之規定，就系爭租約關係之變動，向當地鄉公所（即被上訴人臺北縣五股鄉公所）申請租約關係變動之登記；且系爭土地之土地登記謄本內，亦有三七五租約之註記，自無從依當時土地登記之狀態，得以窺知系爭三七五租約關係業經變動；而被上訴人臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號函之說明五辦理補償費發放事宜(三)8已載明：「三七五耕地承租人應檢附身分證正本與影本、印鑑證明、印鑑章、三七五租約證明正本與影本」字樣，並於說明二載明：就有關徵收補償費等資料如有異議，應在公告期間內（30天自91年11月15日起至91年12月16日止），以書面敘明理由向本府申辦等語，自堪認已給予上訴人程序上陳述意見之機會（行政程序法第43條參照），惟上訴人就系爭土地三七五租約承租人得否領取徵收補償費等事項，並未於公告期間提出異議；同時，被上訴人臺北縣政府再依職權調查（行政程序法第36條參照），即於91年11月14日以北府地用字第09106594511號函請被上訴人臺北縣五股鄉公所查明系爭被徵收土地有無訂立三七五租約，臺北縣五股鄉公所以91年11月29日北縣五建字第0910023529號函檢送之三七五租約土地調查清冊內記載：訂有三七五租約，更寮小段324-12地號租約字號為北股五字第6號，面積0.098公頃，承租人葉火樹，承租面積0.049公頃，又更寮小段324-13地號租約字號為北股五字第7號，面積0.0301公頃，承租人楊金塗，承租面積0.0301公頃等字樣。準此，被上訴人臺北縣政府認系爭土地有三七五租約之承租人，即非無據，其依平均地權條例第11條第1項之規定，以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，作成代為扣款之核定處分（其計算式如原判決附件4所示），以補償耕地承租人，於法並無不合。⒋本件原處分作成之後，系爭土地之承租人楊金塗等訴請上訴人就324-2地號（324-13地號分割前之地號）等土地續訂租約事件，業經臺灣板橋地方法院93年度訴字第730號判決、臺灣高等法院95年度上更㈠字第158號判決以時日經久再訴請續訂租約，違反誠信原則等理由，判決楊金塗等敗訴，並經最高法院96年度台上字第2726號裁定駁回渠等上訴而告確定。按前開楊金塗等訴請上訴人就上開三七五租約土地續訂租約之給付訴訟，經法院為敗訴判決，雖有消極確認之效力，即確認承租人楊金塗無續訂租約之請求權。惟查，本件原處分作成時，系爭土地並無租佃爭議事件存在，前開租佃爭議訴訟係在原處分作成之後始提起，其消極確認之效力，亦在原處分作成之後所發生。是以本件被上訴人臺北縣政府依行為時客觀之事實及法律狀態，作成代為扣款之核定處分，並無違誤，已如前述，上訴人自不得依嗣後所提起之租佃爭議事件經民事判決勝訴確定，進而主張原處分違法。㈡上訴人請求撤銷被上訴人臺北縣政府代為扣款之核定處分及請求賠償，為無理由：承上所述，被上訴人臺北縣政府作成代為扣款之核定處分，並無違誤，上訴人訴請撤銷系爭代為扣款之核定處分，既無理由，則其依行政訴訟法第7條規定合併訴請被上訴人臺北縣政府賠償損害（或依同法第196條聲請回復原狀）云云，即非有據，不應准許，應予駁回。至上訴人是否得依民法第179條之規定，向系爭土地諸承租人請求返還其所受領或為其利益所提存之徵收補償費，核與本件要屬二事，自應由上訴人另循相關法律途徑尋求解決。㈢上訴人請求被上訴人臺北縣五股鄉公所連帶損害賠償，核非有據：被上訴人臺北縣五股鄉公所並非本件原處分（如原判決附件1至附件3所示代為扣款之核定處分）之作成機關，亦不符合行政訴訟法第37條第1項所規定共同被上訴人之法定要件；且被上訴人臺北縣五股鄉公所雖於91年11月29日以北縣五建字第0910023529號函，檢送關於系爭土地三七五租約調查清冊予被上訴人臺北縣政府，惟該函僅係回覆臺北縣政府之函件，並非行政處分，亦非上訴人訴請撤銷之標的。上訴人以被上訴人臺北縣五股鄉公所所發該函為由，將其列為共同被上訴人，請求撤銷訴願決定及原處分，於法未合，應予駁回；又上訴人請求被上訴人臺北縣五股鄉公所與被上訴人臺北縣政府連帶損害賠償云云，亦非有據，為無理由，亦應予駁回。且縱上訴人認被上訴人臺北縣五股鄉公所有關三七五租約之登記有損害其權益之情事，因與系爭代為扣款三分之一補償費之處分係為二事，亦應另循相關法律途徑，尋求救濟等語。即已於判決理由項下闡釋法令適用之見解及詳述關於攻擊或防禦方法之取捨意見，並以上訴人於被上訴人作成原處分時，客觀上尚未呈現其已具備可以將系爭土地「收回自耕」之事由（即必須同時符合出租人能自任耕作，並其收回耕地，不會導致承租人失其家庭生活依據，且出租人所有收益不足以維持一家生活或出租人為擴大家庭農場經營規模等條件，始能收回自耕），反而在該管鄉公所的耕地租約登記及地政機關的土地登記狀態，呈現有系爭三七五租約存在事實，且依耕地三七五減租條例第19條及第20條之規定，耕地租約縱已期滿，原則上耕地租賃關係仍然存在，原承租人仍享有「承租人」之法律上之地位；至於系爭土地之承租人楊金塗訴請上訴人就324-2地號（324-13地號分割前之地號）土地續訂租約事件，固經民事法院以其時日經久才訴請續訂租約，違反誠信原則為由，判決楊金塗敗訴確定，但該確認承租人楊金塗無續訂租約之請求權之效力，係在原處分作成之後所發生等情，資為認定「本件被上訴人臺北縣政府依行為時客觀之事實及法律狀態，作成代為扣款之核定處分，並無違誤」之論據，其理由已甚為完備，顯無上訴意旨所指摘理由不備或理由矛盾之情形。至於原判決理由引述被上訴人臺北縣政府91年11月14日北府地用字第09106594513號函之說明五辦理補償費發放事宜(三)8已載明：「三七五耕地承租人應檢附身分證正本與影本、印鑑證明、印鑑章、三七五租約證明正本與影本」字樣，並於說明二載明：就有關徵收補償費等資料如有異議，應在公告期間內（30天自91年11月15日起至91年12月16日止），以書面敘明理由向本府申辦等語，目的僅係在說明被上訴人並非自始未給予上訴人程序上陳述意見之機會而已，與原判決理由有關上訴人提起訴願未逾期之論述係二件事，自難混為一談，而強指原判決理由矛盾。其餘上訴意旨則無非堅持其於原審主張之歧異見解作為上訴理由，針對原審認事用法之職權行使指摘其為不當，核與所謂原判決「違背法令」之情形亦顯不相當。揆諸前開說明，尚難認為已合法表明上訴理由，其上訴自非合法。
五、依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 98 年 4 月 2 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 帥 嘉 寶法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 98 年 4 月 3 日
書記官 邱 彰 德