最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1049號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基訴訟代理人 丙○○ ○○上列當事人間大陸地區學歷檢覈及採認辦法事件，上訴人對於中華民國98年1月5日臺北高等行政法院97年度訴更一字第63號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人以其於民國83年7月1日自大陸地區吉林工業大學管理學院技術經濟系畢業，於93年8月27日取得在臺定居許可，並於93年9月2日設籍臺北市，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第22條及大陸地區學歷檢覈及採認辦法（下稱檢覈及採認辦法）等規定，於93年9月3日向被上訴人申請採認其大陸地區學歷，經被上訴人於93年9月10日以台高（二）字第0930118432號函復略以「…現階段大陸地區高等學校學歷尚未開放採認，也未受理報備。…有關大陸地區高等學校學歷之採認，將視政府整體大陸政策之開放時程而定。」等語。上訴人不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起行政訴訟。嗣經原審法院94年度訴字第582號判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人對於上訴人93年9月3日之採認其在大陸地區之高等學校學歷之申請案件應予受理檢覈。被上訴人不服，提起上訴，經本院以97年度判字第602號判決廢棄原判決，發回原審法院更為審理；原審法院遂於98年1月5日以97年度訴更一字第63號判決駁回上訴人之訴；上訴人猶不服，復提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：依兩岸人民關係條例第22條規定，被上訴人應予採認其大陸地區高等學校學歷，被上訴人既於86年10月22日報經行政院核頒檢覈及採認辦法，該辦法第7條第1項明文規定系爭認可名冊可由被上訴人逕行公告，上訴人檢齊該條所列4款之文件，被上訴人自應依法行政予以採認其大陸地區高等學校學歷；且行政院86年11月13日第2553次院會蕭院長所指示者係針對臺灣人赴大陸求學向被上訴人報備之受理辦法為指示，與本件大陸學歷採認無關，亦未撤銷被上訴人86年10月24日公告之意思。又被上訴人於86年10月24日公告73所大陸地區高等學校認可之名冊係在原審於95年5月4日判決上訴人勝訴之後，始在95年5月8日公告自始不予適用，因系爭認可名冊已對外公告，自非僅係被上訴人內部之行政規則，而係職權命令或行政命令甚明，故本件上訴人在申請被上訴人採認大陸學歷時既在合法施行之期限內，被上訴人自應依法予以採認等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人應依大陸地區學歷檢覈及採認辦法就上訴人大陸地區之高等學校學歷予以採認。
三、被上訴人則以：系爭認可名冊僅係裁量基準，屬行政規則，行政院在86年11月13日第2553次院會已指示退回系爭認可名冊，基於行政一體原則，系爭名冊自始即屬無效，即使被上訴人自行公布該名冊，亦屬無效；且如認該名冊係屬行政命令，被上訴人於86年10月24日公告73所大陸地區高等學校認可之名冊亦違反禁止再授權原則，因依兩岸人民關係條例第22條、第95條之4規定，兩岸人民關係條例之相關子法施行細則應由行政院訂定公告，是以檢覈及採認辦法第17條由被上訴人公告之規定已違上開規定；至關於被上訴人疏於廢止或撤銷系爭認可名冊，有無信賴保護部分，因上訴人並無信賴基礎及信賴表現行為，自應予以駁回其訴訟等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及實務通說，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。（本院95年度判字第2203號判決意旨參照）。經查本件為據以申請案件，上訴人請求被上訴人應依檢覈及採認辦法就其大陸地區之高等學校學歷作成予以採認之行政處分，是本件訴訟種類為課予義務訴訟，依課予義務之訴之裁判基準時點，自應以原審言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基礎予以審酌。惟查本件被上訴人依檢覈及採認辦法第17條規定，以86年10月24日公告系爭認可名冊，迄95年5月8日又公告該名冊「自始不予適用」，乃兩造所不爭之事實，是系爭認可名冊於原審言詞辯論終結前，已然無法適用，堪以認定。姑且不論被上訴人86年10月24日公告究係屬被上訴人內部之行政規則，抑係屬職權命令或行政命令性質，並暫且將系爭認可名冊究係自始無效抑迄未經依法廢止，甚且將被上訴人95年5月8日公告僅生向後發生廢止或撤銷之效力抑已溯及自始無效等節均擱置一旁不談，徵諸前揭課予義務訴訟之違法判斷基準時點及上開說明，本件於言詞辯論終結時，系爭認可名冊既經被上訴人95年5月8日公告「自始不予適用」，則縱依首開法條規定，認經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，就其在大陸地區接受教育取得之學歷，有請求主管機關即被上訴人依上開法令採認之公法上權利，被上訴人有作成予以採認之行政處分之義務，但仍以其受教育之大陸地區高等學校在系爭認可名冊內（並符合其他採認要件者）為前提，勢將因系爭認可名冊於原審言詞辯論終結前已不予適用之事實，而致在執行該項行政業務事項時，發生根本執行不能之問題，自無從進一步審酌上訴人之大陸地區高等學校學歷是否符合採認之要件。是系爭認可名冊原似尚處於尚未施行之狀態（本院97年度判字第602號判決參照），則被上訴人以於新認可名冊公告前，其缺乏作業依據，無法進行大陸地區高等學校學歷之採認及檢覈，而未准受理上訴人大陸地區高等學校學歷採認及檢覈之申請，即非無憑。又被上訴人所為處分（93年9月10日函）雖在被上訴人95年5月8日公告系爭認可名冊「自始不予適用」之前，惟本件既係以原審言詞辯論終結時之事實及法規為準，來審查應否准許上訴人請求被上訴人採認其大陸地區高等學校學歷之申請案件，本件既有上訴人據以申請事項有上述執行不能之實際上問題存在，自難認被上訴人所為處分（93年9月10日函）有何違誤可言，訴願決定予以維持，亦稱妥適，上訴人徒執前詞，訴請撤銷訴願決定、原處分，並請求被上訴人應依大陸地區學歷檢覈及採認辦法就其大陸地區之高等學校學歷予以採認，皆為無理由，均應予駁回。（二）次查本件上訴人於00年00月0日出生於中國大陸黑龍江省齊齊哈爾市，迨83年7月間畢業於吉林工業大學管理學院技術經濟系，93年8月27日取得在臺定居許可，並於同年9月2日設籍臺北市，業經上訴人提出經海基會認證之畢業證書、國民身分證、入出境許可證、戶口名簿等影本為證，並為被上訴人所不爭，固堪認為實在。然查系爭認可名冊係在86年10月24日始經被上訴人依檢覈及採認辦法第17條規定公告，而上訴人早於83年7月間即已自中國大陸吉林工業大學管理學院技術經濟系畢業，殊難認上訴人有何基於系爭認可名冊之內容所形成之信賴，而有實際開始規劃其生活或財產或攻讀學位之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，自與前揭信賴保護原則之要件不符，是上訴人所稱被上訴人不按其於86年10月24日公告之系爭認可名冊，依檢覈及採認辦法就上訴人大陸地區之高等學校學歷作成予以採認之行政處分，有違信賴保護原則云云，殊無足取。（三）綜上所述，本件上訴人請求被上訴人採認其大陸地區學歷，遭被上訴人否准上訴人之聲請，揆諸前述說明，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合等詞，據以駁回上訴人之訴。並敘明兩造其餘之主張及陳述等，因與本件判決結果不生影響，不另予一一指駁。
五、本院查：（一）按「臺灣地區人民與經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受之學歷檢覈及採認辦法，由教育部擬訂，報請行政院核定之。」，81年9月18日公布施行之兩岸人民關係條例第22條定有明文。次按「臺灣地區人民及經許可在臺灣地區定居之大陸地區人民，在大陸地區接受教育取得之學歷檢覈及採認，依本辦法之規定辦理。」、「大陸地區人民在民國39年1月1日以後畢（肄）業於經教育部認可之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷，其申請檢覈，應檢具下列文件：…」、「本辦法所規定之各項學歷甄試，其辦理方式及大陸地區高等學校與機構之認可名冊，由教育部公告之。」，分別為檢覈及採認辦法第2條、第7條及第17條所規定。（二）上訴意旨以：被上訴人86年10月24日公告之認可名冊，並未牴觸上級機關行政院之院會決議及院長指示，原判決未依行政程序法認定其法令效力，已屬可議。又被上訴人於95年5月8日公告該名冊自始不予適用之法律依據為何？所稱「自始不予適用」之意究竟係認可名冊「無效」、抑「業經撤銷廢止」或是「停止適用」？原判決均未提及等由，因認原判決有理由不備之違背法令云云。經查檢覈及採認辦法係依據兩岸人民關係條例第22條明文授權訂定，並報請行政院核定後實施，而被上訴人86年10月24日公告之認可名冊，係依據上述檢覈及採認辦法第17條規定授權被上訴人公告之，且與兩岸人民關係條例第22條及檢覈及採認辦法第17條之授權範圍及意旨無違，自屬合法有效。次查系爭公告係被上訴人為執行檢覈及採認辦法第7條所定「經教育部認可之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷」，如何申請檢覈，所作之公告，係規範被上訴人機關內部裁量權限運作所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定，依行政程序法第159條第1項及第2項第2款規定，應屬行政規則，該公告既經被上訴人下達屬官並依法公告，應自公告日生效。至行政院院會中院長之指示係屬政策宣示，監察院之糾正則屬監察權之行使，在被上訴人依法廢止系爭公告前，均不影響該行政規則之效力。故系爭公告於被上訴人於95年5月8日公告該名冊廢止前，自屬有效之行政規則。雖被上訴人95年5月8日公告以該名冊「自始不予適用」為由，然該公告在廢止前為有效之行政規則，已如前述，是被上訴人主張該公告自始未生效云云，自無足取。次查系爭公告既經被上訴人公告廢止，依廢止之法理，如廢止機關未另定向後廢止生效之日期，原則上係自廢止日起向後失效。因此，上訴人前述主張固非無據，然本案上訴人之訴仍因後述之理由而無理由，因此，此項判斷與判決結果不生影響，故原判決雖未就此詳加論述，但已敘明兩造其他主張與判決結果不生影響，不另一一論述，尚無不合，仍應予維持。（三）查課予義務訴訟，其違法判斷基準時點，依目前學理及本院實務見解，原則上應以事實審行政法院言詞辯論終結時之法律及事實狀態為準。經查本件為據以申請案件，上訴人請求被上訴人應依檢覈及採認辦法第7條規定，就其大陸地區之高等學校學歷作成予以採認之行政處分，是本件訴訟種類為課予義務訴訟，依課予義務之訴之裁判基準時點，自應以原審言詞辯論終結前之法律及事實狀態為基礎予以審酌。查本件上訴人依據檢覈及採認辦法第7條規定申請被上訴人檢覈及採認其大陸學歷，然依同法第7條規定以經被上訴人認可之大陸地區高等學校或機構所取得之學歷為前提，本件被上訴人於95年5月8日廢止系爭認可公告，原審於97年12月25日行言詞辯論，足見原審言詞辯論終結時系爭公告已依法廢止，依中央法規標準法第18條但書規定，上訴人對已廢止之事項，已無法令依據申請被上訴人予以檢覈及採認其大陸學歷，故行政法院無從判命被上訴人作成採認之處分之課予義務判決，是以原判決以此理由駁回上訴人之訴，尚無不合。至於被上訴人廢止系爭公告是否造成人民信賴利益之損失，係屬另一問題（詳後述）。故上訴意旨謂：原審駁回上訴人課予義務訴訟的請求，雖符合課予義務之訴應以言詞辯論終結前的法規狀態為判斷基準的原則，惟並未考慮到該例外情狀，即上訴人申請時，被上訴人理應按所請事項予以適法之行政處分，被上訴人卻於行政訴訟過程中廢止此認可名冊，則被上訴人的行政處分違法判斷時點，仍應以處分時為準。不然，將賦予行政機關肆無忌憚之變更法令，任由其違法妄為，而損及人民的基本權等語，核屬其一己歧異法律見解，尚無足採。（四）信賴保護原則須符合：１、信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；２、信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為；３、信賴在客觀上值得保護等要件。是以，一般而言，適用信賴保護原則須具備3個要件，即信賴基礎（國家行為）、信賴表現（人民安排其生活或處置其財產）及信賴值得保護（人民之誠實、正當、並斟酌公益）。本件上訴人於93年9月3日向被上訴人申請採認其大陸地區學歷，當時系爭公告尚未廢止，上訴人依據檢覈及採認辦法第7條及系爭公告聲請，其信賴基礎為該辦法及系爭公告，應合於信賴保護之第1項要件，嗣被上訴人廢止系爭公告，如上訴人證明其因信賴基礎而實際規劃其生活或財產之變動，並付諸表現在外之實施行為，固可主張其有信賴表現，惟上訴人並未提出任何具體事證證明其因信賴基礎而在升學、財產或其他生活方面有實際規劃，而致生不虞之損害，尚與信賴保護要件有所不符。上訴意旨猶以原詞主張信賴保護原則之適用，亦無可採。（五）上訴人其他主張，均與判決結果不生影響。綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 14 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 楊 惠 欽法官 吳 慧 娟法官 廖 宏 明法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 10 月 14 日
書記官 彭 秀 玲