最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1053號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 劉志鵬 律師
李元德 律師涂予尹 律師被 上訴 人 臺北市政府工務局水利工程處代 表 人 乙○○訴訟代理人 王惠光 律師上列當事人間因返還公法上不當得利事件，上訴人對於中華民國98年1月5日臺北高等行政法院96年度訴更一字第194號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府為整治基隆河，於民國79年12月27日發布基隆河截彎取直整治工程區之拆遷公告，被上訴人（原名臺北市政府工務局養護工程處，95年8月1日改名為臺北市政府工務局水利工程處；即原審原告）依據臺北市政府於80年9月9日修正發布施行之臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法（下稱系爭拆遷補償辦法，99年6月28日修正公布為臺北市舉辦公共工程拆遷補償自治條例），辦理該區域地上物拆遷補償作業，並於協議完成後，以80年10月14日80北市工養權字第60516號函通知上訴人具領合法建物（廠房）之補償費新臺幣（下同）9,442,280元、通知另一原審被告（下同）蔡展財具領合法建物（倉庫）之補償費（含限期拆除獎勵金）計12,698,112元完畢。嗣因上訴人涉嫌係以其無門牌編釘之聯騰（聯鑫）汽車修護廠，冒用臺北市○○路○段○○○巷○○號合法建物之門牌（下稱系爭門牌）證明書，領取上開補償費；蔡展財則涉嫌以其所有已編釘門牌為同市○○路○段○○○巷10之6號之違章建築（非自同巷10號分編），勾串戶籍員王忠義發給其登載係自「同巷10號分編」不實事項之10之6號門牌證明書，偽稱係合法建物（倉庫），而領取上開補償費（含限期拆除獎勵金）等情，分別經臺灣士林地方法院檢察署提起公訴，蔡展財乃主張其建物係違章建築，可以申領合法建物補償費的半數，而主動返還上開補償費（含限期拆除獎勵金）之半數6,349,056元，並保留其餘半數；上訴人則分文未還。被上訴人先循民事訴訟程序，請求蔡展財及上訴人返還不當得利，經遭判決駁回確定後，遂改依據蔡展財及上訴人等2人所簽訂之切結保證書，向原審提起給付之訴，請求渠等返還補償費，經原審法院於94年12月27日以94年度訴字第714號判決（下稱原審判決）駁回被上訴人之訴，被上訴人不服提起上訴，復經本院96年度判字第2009號判決將原審判決全部廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院於98年1月5日以96年度訴更一第194號判決（下稱原判決）上訴人應給付被上訴人9,442,280元，及自起訴狀繕本送達之翌日（即94年4月8日）起至清償日止按年息5％計算之利息，並駁回對蔡展財部分之起訴（此部分被上訴人並未不服）。上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人（即原審原告）於原審起訴主張略以：㈠依學者見解可知，切結書不論依行政契約或負擔附款之性質解釋，只要有違反切結書之內容，即應依切結書之切結事項處理。㈡又系爭切結書上雖印有「此致臺北市政府」之字樣，惟本件整治工程之執行機關為被上訴人，且預算也由被上訴人所編列，所有補償費之給付亦由被上訴人為之，按最高法院51年台上字第2680號及51年台上字第2772號判例意旨，被上訴人就職掌業務範圍內事項涉訟，自得為適格之請求權人。況且有關本件拆遷補償費發放及追討衍生之民事及行政訴訟，臺北市政府已以97年9月16日府授工水字第09761293700號函授權被上訴人行使權利在案，則被上訴人確為適格之當事人，應無疑義等語。求為判決上訴人給付被上訴人9,442,280元，及其自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止按年息5％計算之利息。
三、上訴人甲○○（即原審被告）則以：㈠依系爭拆遷補償辦法規定，本件之辦理權責機關為臺北市政府，且觀本件實際辦理情形亦係臺北市政府為切結保證書之受領名義人，況臺北市政府並於92年11月17日再次以其名義作成存證信函請求上訴人返還拆遷補償費，凡此均足認具有當事人適格者為臺北市政府，則被上訴人不具當事人適格而提起本件訴訟，乃屬欠缺權利保護必要，應予駁回。㈡又依上訴人80年10月15日簽立之切結保證書內容，僅係概括重申願依法負相關法律責任之旨，核其性質屬單純之事實陳述，並非法律上之意思表示，故非行政契約，亦無構成準負擔附款或處分外負擔之情形，被上訴人自不得以此作為請求依據。且縱認系爭切結書性質上為準負擔附款或處分外負擔，惟因系爭行政處分未於2年之除斥期間內廢止，故仍屬有效之處分，上訴人自不發生公法上之返還義務；且上訴人於本案拆遷公告前數年，即本於房屋及土地租賃關係，沿承租房屋於系爭土地擴建聯騰汽車養護廠，並合法使用系爭門牌地址居住營生，依系爭拆遷補償辦法第3、7、8及10條規定，該聯騰汽車養護廠之拆遷已符合拆遷處理費之發放標準，而上訴人領取系爭補償費亦均按被上訴人所通知程序為之，故並無以不法行為冒領之情事，則被上訴人請求上訴人返還系爭拆遷補償費，於法無據等語，資為抗辯。
四、原審為上訴人敗訴之判決，係以：㈠程序部分：本件被上訴人有獨立之編制（有臺北市政府工務局水利工程處組織規程附原審二卷第27頁可稽）與預算（原審二卷第26頁），且可獨立對外行文，具有當事人能力。㈡實體部分：⒈由「基隆河整治工程特別預算追加（減）預算案」之前言說明、拆遷公告事項第四點、補償費預算編列明細表、個案補償費計算表、通知召開拆遷補償協調會及通知辦理領款手續等均係以臺北市政府工務局養護工程處名義所為等情觀之，足證被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處確係主辦系爭工程拆遷補償費預算之編列及執行，其既有發放補償費之權責，即有主張發放違誤而循非訟或訴訟程序加以追討的權責。雖然被上訴人所據以為請求依據之切結保證書上係記載「此致臺北市政府」，惟被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處既係主辦發放系爭工程拆遷補償費之機關，且揆諸系爭兩份切結保證書之日期為80年10月14日（甲○○），與臺北市政府工務局養護工程處以80年10月14日80北市工養權字第60516號函通知渠等辦理領款手續同日或稍後，可知該切結保證書係上訴人於辦理領款手續時所立具交付臺北市政府工務局養護工程處者，故上訴人實際行使系爭切結保證書的對象乃被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處，系爭切結保證書所發生之法律效力自亦及於臺北市政府工務局養護工程處和改名後之被上訴人。何況臺北市政府先以97年8月16日府授工水字第09762959000號函確認系爭工程拆遷補償費發放及追討衍生之民事及行政訴訟，係由被上訴人主辦並進行訴訟行使相關權利無誤；繼以97年9月16日府授工水字第09761293700號函明示系爭工程拆遷補償費發放及追討衍生之民事及行政訴訟，授權被上訴人主辦並進行訴訟行使相關權利在案，且上開授權函於發出前確曾簽請市長決行，益見被上訴人就系爭工程拆遷補償費之追討事件，有實施行政訴訟之權能，其為適格之原告，洵堪認定。⒉又系爭工程拆遷補償事宜，包括拆遷期限、補償金額等，均係經由上訴人與被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處協議成立獲得解決，而非逕以行政處分給予補償，則渠等於領取系爭補償費時所立具之切結保證書，顯已構成渠等與被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處協議（行政契約）之一部分，是被上訴人主張系爭切結保證書係屬行政契約，堪以採信，其據此為請求，並無違誤。⒊而按系爭切結保證書內容記載，可知只要「任何產權糾紛」或「不法行為套（冒）領情事」等條件中任何一項成就，上訴人即負有將所領取或溢領之房屋拆遷補償費悉數繳回之義務。其中所謂「不法行為套（冒）領情事」，係指不具補償資格，卻冒稱其具補償資格而領取補償費；或僅具違章建築的補償資格，卻冒用合法建物的補償資格而溢領補償費之情形。本件上訴人主張其無不實領取系爭補償費云云，惟查系爭門牌之建物係坐落於臺北市內湖區第6期市地重劃區內，並非在本件拆遷有關之區段徵收範圍行水區內，業經臺北市政府地政處土地開發總隊（前身為臺北市重劃大隊，下稱土地開發總隊）以97年9月12日北市地發五字第09731010700號函覆在案；且對照系爭門牌之建物補償清冊與上訴人所提之土地租賃契約書內容，可知兩者坐落之地號並不相同；再依照當時地籍圖及75年6月地形航測圖觀之，系爭門牌之建物坐落位置與上訴人之承租土地位置，二者並無重疊，且距離甚遠；又被上訴人對於工程用地範圍內未拆除之建築曾於84年8月16日發函要求渠等拆除，其上並列有上訴人的聯鑫汽車修護廠，依該函附圖所示聯鑫汽車修護廠與其他建物亦未相連。因此上訴人所承租之建物不可能是真正系爭門牌之建物，其違章搭蓋之聯鑫汽車修護廠房亦非真正系爭門牌建物之附屬建築，自不可能附屬於該建物而依系爭拆遷補償辦法第8條規定獲得補償，何況附屬建物於使用及經濟價值上既從屬於主建物，即應一併由主建物所有人對外主張權利，亦無由附屬建物使用人申領補償費之餘地。雖然上訴人所提之房屋租賃契約書，記載其向訴外人林江好承租所謂系爭門牌建物的5間房間等，惟衡情只是借用門牌地址而已，蓋真正系爭門牌建物（三合院）是位在「重劃區」裡面，其所有權人為林萬居、杜女、林金堅、林財、邱永正等5人，並不包括林江好，有關重劃區的建物補償作業係由土地開發總隊認定並發給；而被上訴人是負責基隆河整治工程區段徵收範圍內的地上物拆遷補償作業，上訴人經營的聯鑫汽車修護廠位置是在區段徵收範圍內的行水區之土地上；又針對所謂系爭門牌建物之補償費，被上訴人陳明其除發給上訴人之外，並無發給林江好或其他人，如果林江好出租的房屋確有編釘租約上所載門牌號碼，為何未領取補償費，反由上訴人以該門牌號碼向被上訴人領取；參以上訴人自認其經營的聯鑫汽車修護廠曾虛設門牌為「民權東路1362巷18號」，與其承租之所謂系爭門牌係同一位置，目的是為讓客戶方便尋找，可見自行稱謂的門牌號碼，不足採信。至於上訴人所提出之水費收據及電費收據，其上記載住址也應是同前所述之情形，自行借用標示而已，不足為上訴人有利之證明。故縱令上訴人所承租之土地上面有建物，也是沒有門牌的違建，非屬系爭拆遷補償辦法所稱之合法建物或違章建築，無法依該辦法獲得補償，上訴人自行違章搭蓋之聯鑫汽車修護廠房自不可能因附屬於該建物而依系爭拆遷補償辦法第8條規定獲得補償；且該聯鑫汽車修護廠房既係沒有門牌的違建，即非屬系爭拆遷補償辦法所稱之合法建物或違章建築，自不具任何補償資格。況上訴人冒領補償費之事實業經臺灣高等法院91年度重上更(三)字第94號判決查明屬實，則上訴人之冒領行為足堪認定。⒋再依系爭拆遷補償辦法第3條第2款對於違章建築之定義及第10條「建築物之認定，以拆遷公告日前1年該址設有門牌者為限」之規定，即必須是77年8月1日以前完成之違章建築，且於拆遷公告日（79年12月27日）前1年設有門牌者，始得依該辦法有關「違章建築」之標準，領取補償費。經檢視被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處自75年至77年底河川巡防隊全部之查報資料，上訴人只有於77年10月20日在河川巡防隊查獲行水區之違反水利法案件時，被查獲堆置廢棄磚塊。若當時就已經有違章搭蓋之聯鑫汽車修護廠房存在，就會標示為違建；但77年10月間，上訴人只是被查獲堆置磚塊，可見當時尚未完成建物，聯鑫汽車修護廠房應係77年10月以後始完成，又未設有門牌，依前揭規定，自無法領取任何補償費。⒌另被上訴人係於94年3月8日提起本件行政訴訟，而上訴人係於80年10月14日立具系爭切結保證書時，即有套（冒）領情事，被上訴人於當日起即得行使請求權，迄本件起訴時止尚未滿15年，又自行政程序法於90年1月1日施行起算至本件起訴時，亦未滿該法第131條第1項所定5年期限，其依系爭切結保證書所得行使之請求權尚未罹於時效；再本件被上訴人既係依系爭切結保證書行使請求權，而非主張無法律原因之公法上不當得利，自無庸探究授益處分之撤銷或廢止除斥期間是否已過，授益處分是否仍有效存在問題；何況本件被上訴人當初係與上訴人達成補償協議，而非逕以行政處分決定補償，本不生授益處分之撤銷或廢止除斥期間經過之問題。從而被上訴人起訴請求上訴人償還其9,442,280元，及自起訴狀繕本送達之翌日（即94年4月8日）起至清償日止按年息5％計算之利息，核無不合，應予准許等詞，為其判斷之基礎。
五、本院按：
㈠、本件被上訴人曾以侵權行為及不當得利之法律關係，向民事法院起訴，經民事法院認為上訴人領取補償費之基礎為授益處分（80年10月14日80北市工養權字第60516號函通知）並未經權限機關撤銷，上訴人受領補償即非無法律上原因或侵權行為，故駁回被上訴人之起訴確定（臺灣士林地方法院86年度重訴字第1號、臺灣高等法院92年度重上字第403號判決，本院95年度判字第2009號卷附）。其後，被上訴人以95年4月25日府工養字第09560637700號函撤銷前述通知，上訴人不服循序提起撤銷訴訟，被上訴人於該案件中反訴請求上訴人依不當得利之法律關係返還補償費，經判決以撤銷授益處分已逾除斥期間，撤銷授益處分為不合法，爰撤銷訴願決定及95年4月25日府工養字第09560637700號函，並駁回反訴確定（臺北高等行政法院95年度訴字第3620號、本院98年度判字第760號判決）。本件被上訴人另行主張，依系爭拆遷補償辦法規定，系爭補償費並非以授益處分之方式行之，實係依協議方式為之，上訴人於協議時簽具切結保證書「如有發生任何產權糾紛或有不法行為套（冒）領情事，切結人願負一切法律責任並自願將所領取之房屋拆遷補償費悉數繳回」，上訴人冒領補償費，業經刑事判決確定，故請求上訴人依切結書約定返還補償費等語。按，系爭拆遷補償辦法第2條規定：「公共工程用地內建築物之拆遷，應先由用地機關會同有關機關依本辦法協議」、同辦法第4條規定：「工程計畫決定後，本府應將拆遷地區、範圍及預定拆除時間公告之。前項之拆除時間，至少應於執行拆除5個月前通知所有權人或其他利害關係人」、第5條規定：「用地機關依照實地調測及評估資料，應於折除前通知合法建築物所有權人定期協議，所有權人對於調測及評估資料有異議時，有關單位應派員複查」。此外，原審訊問承辦拆遷補償相關業務之陳桂茂（綜合計畫科配合股股長）陳稱：「（本件行水區的土地上之合法建物為何不是與土地一起辦徵收？）合法建物協議不成可以徵收。徵收之前為了加速時效，我們都是先採用價購方式，住戶領取補償費即表示其同意價購，系爭補償辦法其實是協議價購用的，協議不成才採徵收方式」等語在卷（原審二卷第90頁準備程序筆錄）。足見系爭工程拆遷補償事宜，包括拆遷期限、補償金額等，均係經由上訴人等分別與被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處協議成立獲得解決，而非逕以行政處分給予補償，則上訴人等於領取系爭補償費時立具切結保證書即為協議（行政契約）之一部分。本件被上訴人主張之訴訟標的法律關係為履行行政契約，與前述各案件之事實雖均相同，但訴訟標的法律關係並不相同，尚非前述二案件之確定判決既判力所及，核先敘明。
㈡、相關法令依據：⒈行為時系爭拆遷補償辦法第1條規定：「臺北市政府（以下
簡稱本府）為處理舉辦公共工程用地內，拆遷補償合法建築改良物（以下簡稱合法建築物）及農作改良物（以下簡稱農作物）暨處理違章建築，特訂定本辦法。」。
⒉行為時系爭拆遷補償辦法第3條規定：「本辦法所稱合法建
築物及違章建築，係指左列各款：一、合法建築物（一）民國35年10月1日前之建築物。（二）本市改制後編入之6個行政區內都市計畫公布前之建築物。⒈文山區(行政區域調整前景美區、木柵區)：58年4月28日公告。⒉南港區、內湖區：58年8月22日公告。⒊士林區、北投區：59年7月4日公告。（三）依建築法領有使用執照之建築物。（四）依建築法領有建造執照或建築許可或都市計畫公共設施保留地臨時建築使用辦法施行前領有臨時建造執照之建築物。但以主要構造及位置，均係按照核准之工程圖樣施工者為限。二、違章建築：（一）52年以前之舊有違章建築。（二）53年至77年8月1日合於77年8月1日府工建字第261378號公告修正『臺北市拆除違章建築認定基準』前之違章建築。」。
⒊行為時系爭拆遷補償辦法第7條規定：「估定合法建築物補
償價額及違章建築處理費用，應由用地機關會同有關機關派員查明左列事項：一、合法建築物：(一)建築物門牌號碼。
(二)建築物所有權人之姓名及住址。(三)建築物構造、面積、用途(營業或住家、自用或出租)。(四)建築年月。(五)附屬設施。(六)自用或租賃現住人口。(七)建築基地地目、地號、所有權人及土地使用權利。(八)建築物他項權利登記情形。二、違章建築：（一）戶口遷入或門牌編釘證明。（二）原始設立稅籍之完納稅捐證明。（三）繳納自來水、電費收據或證明。」。
⒋行為時系爭拆遷補償辦法第8條規定：「與建築物在同一地
址及供居住營生用之附屬建築物，於拆除時，依照本辦法有關違章建築處理。」。
⒌行為時系爭拆遷補償辦法第10條規定：「建築物之認定，以
拆遷公告日前1年該址設有門牌者為限，其勘估計算方式如左：一、合法建築物重建價格：……二、違章建築拆遷處理費：（一）52年以前之舊有違章建築，按合法建築物重建價格80％計算。（二）53年至77年8月1日之違章建築，按合法建築物重建價格50％計算。……」。
⒍行為時系爭拆遷補償辦法第12條規定：「凡於限期內自行拆
除者，發給合法建築物重建價格及違章建築物處理費60％之拆遷獎勵金，逾期自行拆除者減半發給，逾期未拆由本府代為拆除者不予發給。……」。
㈢、本件上訴人主張略以：臺北市政府所授予被上訴人者，應僅為訴訟代理權，然遍查行政訴訟法第49條第2項規定，並無任何有關當事人得委任行政機關擔任訴訟代理人之規定，是被上訴人基於該授權進行本件訴訟相關事宜，於法顯有未合，況關於確認徵收處分無效之行政處分，按本院92年度判字第756號判決意旨，可知應以有核准職權之機關為被告，方符當事人適格之訴訟要件，且上訴人係以臺北市政府作為切結書保證之對象，故臺北市政府始具有提起本件訴訟之當事人適格；況本件受有系爭拆遷補償費係基於授益行政處分之法律關係，並非基於契約關係而生，故系爭切結保證書並無屬行政契約一部分之可能，被上訴人自無據此作為其請求之依據；且其請領系爭拆遷補償費，均係依相關法令及被上訴人之通知所為，並無任何冒領情事，原審之認定實有違誤；再者，上訴人就本件所涉刑事判決，目前仍在最高法院審理中，全案尚未確定，原判決引此作為其判決依據，亦有違誤；且上訴人係依行為時之臺北市道路名牌及門牌編定辦法第17條規定，以現住人名義取得系爭門牌證明書，則系爭門牌證明書對被上訴人核發上訴人系爭補償費之處分而言，即具有構成要件效力，被上訴人一再否定其效力，自非可採；且本件上訴人受有系爭拆遷補償費係基於授益行政處分，該處分既因逾期未廢止，則處分仍有效存在，上訴人自不發生公法上返還之義務云云。
㈣、被上訴人提起本件給付訴訟，其所依據之訴訟標的法律關係雖為上訴人書具並表明切結保證之對象為臺北市政府之切結書，而生被上訴人是否為適格當事人之爭議。按公法法律關係中，實體法上之權利義務主體本為公法人，如國家、地方自治團體或其他法律所承認具備公法上權利義務主體之公法人，如我國之農田水利會及國立中正文化中心之行政法人。但為訴訟之方便、交易習慣或行政實務之需要，故不論訴訟法或行政實務均承認各權限機關於其權限範圍內有訴訟當事人能力，並得為適格之當事人。本件系爭工程拆遷補償費預算之編列及執行，均為被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處，臺北市政府工務局養護工程處自95年8月1日起改名為臺北市政府工務局水利工程處，有臺北市政府95年6月15日府授人一字第09502385900號函附原審卷一第17頁可查，且臺北市政府亦明白授予訴訟實施權，有97年9月16日府授工水字第09761293700號函可查，此為原審所確定之事實，則被上訴人主張有發放違誤，遂循訴訟程序加以追討，而提起本件訴訟，自具有當事人能力並為適格之當事人，原判決為此認定，自無違誤，上訴人復執前詞，主張被上訴人無當事人適格云云，無非係一己之主觀見解，以為指摘，核無足採。
㈤、另上訴人以系爭門牌證明書作為請領系爭補償費之依據，惟查真正系爭門牌建物乃位於內湖區第6期市地重劃區內，其所坐落之地號與上訴人所承租之聯鑫汽車修護廠所在地號並不相同，且觀當時地籍圖與地形航測圖，兩地號並無重疊或併列之情形，是聯鑫汽車修護廠並非真正系爭門牌之建物，亦非與其相互連接之附屬建物，復檢視被上訴人之前身臺北市政府工務局養護工程處自75年至77年底河川巡防隊全部之查報資料，上訴人只有於77年10月20日在河川巡防隊查獲行水區之違反水利法案件時，被查獲堆置廢棄磚塊（原審二卷第123頁至第126頁），若當時就已經有違章搭蓋之聯鑫汽車修護廠房存在，就會標示為違建；但77年10月間，上訴人只是被查獲堆置磚塊，可見當時尚未完成建物，聯鑫汽車修護廠房應係77年10月以後始完成，又未設有門牌，依系爭拆遷補償辦法規定，其自無法領取任何補償費，此業經原判決論述綦詳，經核並無違誤，況上訴人所涉以虛假門牌資料請領補償費之事實，所涉對於依法令從事公務之人員，關於違背職務之行為，交付不正利益，業經最高法院98年度台上字第597號刑事判決確定，是上訴人明知其所有之聯鑫汽車修護廠，因無門牌編定，不符補償資格，應不得領取補償費，卻為自己不法所有之意圖，利用其租用已於80年間拆除之同巷27號門牌編釘證明申請領取合法建物之補償費9,442,280元，自非合法，被上訴人請求返還於法有據，自無違誤，原判決判決命上訴人返還，亦無違誤，上訴意旨猶執此指摘，自非可採。
㈥、綜上所述，原審已依職權調查證據並斟酌辯論意旨及調查證據之結果，依論理及證據法則判斷事實而為判決，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。是以，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 10 月 14 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 楊 惠 欽法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 10 月 14 日
書記官 阮 思 瑩