最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1146號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○共 同訴訟代理人 蘇吉雄 律師
陳雅娟 律師被 上訴 人 屏東縣東港鎮公所代 表 人 丁○○訴訟代理人 葉銘進 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 戊○○上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年12月17日高雄高等行政法院97年度訴字第586號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人等3人與訴外人林日炳共有坐落屏東縣○○鎮○街段○○○○○○○號土地，原面積0.0705公頃，於民國77年6月27日逕為分割為155-11地號（重測後為新帝段1019地號、面積0.02522公頃）及155-25地號、面積0.0450公頃（重測後為新帝段995地號、面積0.045309公頃，下稱系爭土地）。其中155-11地號土地因被上訴人屏東縣東港鎮公所（下稱東港鎮公所）辦理都市00000000道路工程需要，經臺灣省政府准予徵收，並經被上訴人屏東縣政府公告徵收；嗣後發現155-11地號土地誤以逕為分割前全筆面積0.0705公頃辦理徵收，經更正徵收面積為0.0255公頃，被上訴人乃以更正後面積核發徵收地價補償費，且於78年11月21日辦竣徵收移轉登記所有權為「東港鎮」、管理者為「東港鎮公所」在案。嗣於86年間地籍圖重測時，始發現因地政機關作業錯誤，而將原應徵收地號155-25地號土地，誤植為155-11地號土地，案經被上訴人東港鎮公所召開說明會，並作成結論：誤植致土地補償費差額達新臺幣4,070,850元，請縣政府或由縣政府向上級單位爭取全額補助。惟因被上訴人東港鎮公所遲未辦理155-11地號土地撤銷徵收及補辦155-25地號土地徵收或價購事宜，上訴人再向東港鎮公所陳情，被上訴人屏東縣政府乃召開研商會議，作成結論：工程用地範圍內土地新帝段995（原新街段155-25地號），另由東港鎮公所與土地所有權人協商辦理價購或補辦徵收事宜。嗣被上訴人東港鎮公所乃擬具撤銷徵收土地計畫書，並經內政部函准予撤銷徵收，經被上訴人公告撤銷徵收，上訴人於93年8月19日繳回地價補償費，並於93年9月6日回復土地所有權登記予上訴人；惟因東港鎮公所未依前開被上訴人屏東縣政府會議紀錄，與上訴人就系爭155-25地號土地協商辦理價購或補辦徵收事宜，故上訴人乃於97年4月24日請求被上訴人屏東縣政府應擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收，被上訴人屏東縣政府以系爭土地取得權責屬被上訴人東港鎮公所，乃轉請被上訴人東港鎮公所本於權責辦理用地取得事宜，案經被上訴人東港鎮公所函復略以：「本案土地目前已○○○鎮○○段市地重劃區範圍內及返還土地訴訟中，本所將俟重劃及訴訟結果後再議。」被上訴人屏東縣政府乃轉復上訴人，上訴人不服，爰提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人雖不能以無徵收核准權限之縣市政府或需用地人作為課予義務訴訟之被告，惟基於土地徵收條例第13條、第14條規定及司法院釋字第400號解釋之意旨及法官有遵守憲法、適用憲法之義務，並本此而作出合憲性之判決。有關土地徵收之案例，若依行政法院向來見解無非將人民權利之得喪變更完全繫乎內政部或地方政府之行為，縱人民因行政機關之故意或過失行為等錯誤，致其財產權因此受限制或消滅時，所有權人亦僅能消極等待內政部是否予以徵收，此顯非憲法保障人民財產權之本旨。是以，上訴人得本於憲法財產權保障依行政訴訟法第8條第1項規定，作為請求權之基礎，依土地徵收條例第13條之規定請求法院判命被上訴人作成請求內政部准其徵收之機關與機關間之內部行政事實行為。就被上訴人屏東縣政府97年5月26日函之內容觀之，其意即為對上訴人請求其向內政部報請內政部核准徵收之請求予以駁回之通知。本件上訴人對於國家既享有得請求徵收系爭土地之公法上請求權，則依據憲法第15條規定、司法院釋字第400號、第516號解釋意旨，已屢次說明國家有保護人民財產權之義務，自不容許行政機關任意侵犯人民私有之土地，若因公益需要，得徵收私有土地，惟須儘速給予相當對價之補償，始符憲法保障人民財產權之意旨。本件為自辦市地重劃，而依被上訴人東港鎮公所所提出之屏東縣東港鎮東新自辦市地重劃（下稱系爭重劃）區重劃計畫書記載，可知系爭土地目前重劃尚未完成，重劃以後土地所有權人分配之土地位置雖有可能變更，然土地所有權人於市地重劃後，重行分配與原土地所有權人之土地，係自分配結果確定之日起，視為其原有之土地。本件重劃分配結果尚未完成，因此在重劃分配結果公告期滿確定前，各參與重劃之土地所有權人均尚未取得重劃後之土地所有權，自難謂上訴人之訴無保護之必要。依被上訴人東港鎮公所於86年3月15日召開之東港鎮都市計劃辦理撤銷徵收及補辦徵收說明會會議內容，顯然被上訴人已經有同意向主管機關內政部報請核准徵收之意思表示，被上訴人自應受該次會議之決議效力所拘束。系爭土地既已遭行政機關任意侵占達十幾年之久，屬現供公眾通行之既成道路，雖尚未經徵收，然已具公用地役關係，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，其權利或法律上利益受有損害之事實甚明等語，求為判決被上訴人屏東縣政府及被上訴人東港鎮公所應將上訴人所有系爭土地擬具徵收計畫，報請內政部核准徵收。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人東港鎮公所部分：上訴人就系爭土地之使用已循自辦市地重劃之方式在進行，俟重劃完成後即得重新分配土地，自無就系爭土地再予徵收之必要，乃上訴人仍訴請被上訴人東港鎮公所擬具徵收計畫，其訴顯欠缺權利保護之必要。按土地徵收只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。準此，上訴人既無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，依舉重明輕之法理，應認上訴人亦無請求被上訴人擬具徵收計畫報請內政部核准徵收之公法上請求權。又土地徵收條例第13條則為國家與需用土地人間之函請土地徵收關係，自非得作為上訴人之請求權基礎，資為抗辯。（二）被上訴人屏東縣政府部分：本件上訴人請求事項，前經被上訴人屏東縣政府以97年5月26日函復上訴人，上訴人如不服其處分，應先經訴願程序，始得提起行政訴訟。況該函僅係轉述東港鎮公所查復結果，其性質核屬事實通知，非屬行政處分。上訴人之要求均與土地徵收條例及行政訴訟法相關規定未合，且上訴人請求擬具徵收計畫書辦理徵收事項，亦非被上訴人屏東縣政府權責，上訴人之訴顯無理由等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按土地徵收條例之規定可知，一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。次按，土地徵收條例第13條規定，係關於需用土地人如有徵收土地之需要時應如何辦理徵收之程序規定，並非賦予人民請求徵收土地之請求權。需用土地之地方政府向中央主管機關即內政部提出申請，乃內政部核准徵收土地之前提要件；惟地方政府向內政部申請徵收土地與否，乃為需用土地人即地方政府本身裁量權行使之範圍，故土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務。次按，司法院釋字第400號解釋既明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，其所稱之法律，揆諸法律保留原則係指國家所制定之法律而言，該解釋僅係針對國內實際存在之土地徵收問題提出國家立法及施政措施之指針，尚非直接賦予人民得據此解釋作為向各級政府機關請求作成徵收補償之依據。上訴人雖主張依土地徵收條例第13條、第14條規定及司法院釋字第400號解釋，而認為法官有遵守憲法、適用憲法之義務，並本此而作出合憲性之判決。惟查，根據平等原則所導出之「衍生分享請求權」，依學者見解，乃是行政機關基於特定之行政任務，對於某特定之對象，先予以合法之給付，則具有相同條件之其他人，即得援引平等原則以要求行政機關給予相同之給付。按國家因興辦公共事業或因實施國家經濟政策，雖得依法律規定徵收私有土地，然此項徵收，乃為政府機關本身裁量權行使之範圍，在現行法律體制下，人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權。從而地方政府機關未擬具詳細徵收計畫書及檢附相關之圖冊等，送請內政部為徵收之核准，人民亦無權經由行政訴訟，請求法院命其為上開之行為。另本件被上訴人東港鎮○○○○○○道路工程需要，奉臺灣省政府准予徵收系爭土地，應由該公所向上級爭取全額補助後，並再補辦系爭土地之徵收或價購事宜，及該公所應與上訴人等土地所有權人協商辦理系爭土地價購或補辦徵收事宜在案，尚難謂上訴人無此期待，且系爭土地現既已由被上訴○○○鎮○○○○道路，而為供大眾通行使用，上訴人已無從自由使用收益，且又無法領取徵收補償費，其損害不能謂不大，被上訴人東港鎮公所殊不應再坐視該項事實，任上訴人損害繼續發生；而被上訴人屏東縣政府亦應本其主管機關權責，督促被上訴人東港鎮公所遵循司法院釋字第400號解釋意旨，訂定確實可行之合理期限，以籌措財源協議價購或辦理徵收事宜，以期符合憲法保障財產權之意旨等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣為縣市政府」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該直轄市或縣（市）主管機關轉發之」土地徵收條例第1條第2項、第2條、第13條、第14條、第19條分別定有明文。準此，本件有關系爭土地之徵收核准機關為內政部，而補償機關為被上訴人屏東縣政府，而被上訴人東港鎮公所僅屬「需用土地人」之法律地位而已。次查土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。是土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第8條、第57條第2項)外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，與國家與私有土地所有權人間之徵收關係等二面關係，需用土地人與所有權人間原則上不具有徵收法律關係。次查提起行政訴訟法第8條第1項之一般給付訴訟，以人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，為其實體審判要件，其所稱公法上原因，係指人民依公法法規之規定，對國家享有公法上請求權而言。經查：憲法第15條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害。是財產權之保障係重在存續保障，此種存續保障祗有在因公用或其他公益目的之必要，基於公益優先原則，由國家依法徵收而給予相當補償時，始由價值保障所取代。因此，財產權保障是以「存續保障」為主、「價值保障」為輔，而存續保障是強調財產權之抵禦性功能。從而，除法律明文規定之情形外，認人民對國家具有公用徵收之公法上請求權時，似與存續保障之精神不符。又，土地徵收係指國家因公益需要，為興辦公共事業，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂。因而，土地徵收係基於興辦有利於公益之公共事業之需要，國家始得依法律所定程序為之，準此，徵收係對財產權具目的性侵害，並非國家純粹取得財產權之工具，更非調整私益衝突之手段，而是為實現公益需要之最後不得已措施。由於徵收是侵害財產權之最後不得已手段，因而公用徵收須符比例原則，有無實施公用徵收之必要，依我國現行法制，需由需用土地人於踐行法定程序（諸如：舉辦公聽會、徵收前之協議，有無以徵收以外之法律手段，取得所需用土地之可能性，申請目的事業主管機關之許可等等）公平衡量公益與私益之重要性，斟酌決定後再擬具詳細之徵收計畫書，報請主管機關核准之。職此之故，是否實施公用徵收，相關機關具有行政裁量權，一般人民並不具有請求國家實施公用徵收，而用以侵害自己所受保障財產權之權利。從而原判決以本件上訴人並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，另土地所有權人請求地方政府擬具徵收計畫向內政部申請核准，充其量亦僅具促使地方政府為該權限之發動而已，殊難謂一經人民申請，地方政府即負有向內政部申請核准徵收之義務為由，而駁回上訴人之訴，依法自無違誤。上訴人主張依司法院釋字第469號、第486號解釋意旨，所採保護規範理論而認上訴人應得享有請求需地機關擬具徵收計畫報經主管機關為徵收之權利，原判決依土地徵收條例第13條規定，否准上訴人之請求，係增加法律所無之限制，有違平等原則及比例原則云云，即無足採憑。至原判決固論述系爭土地現已由被上訴○○○鎮○○○○道路，上訴人已無從自由使用收益，且又無法領取徵收補償費，其損害不能謂不大，乃係督促被上訴人等儘速籌措財源協議價購或辦理徵收事宜，惟此僅屬原判決之旁論，核與認定上訴人並無公法上請求國家對其土地為徵收之權利無涉，自無上訴意旨主張原判決對此論述有矛盾之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 侯 東 昇法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 11 月 5 日
書記官 黃 淑 櫻