最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1154號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市信義區公所代 表 人 余星華上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國98年2月19日臺北高等行政法院97年度訴更一字第23號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國78年6月29日向臺北市松山區公所申請發給祭祀公業福德爺派下員名冊及財產清冊，經該所依祭祀公業土地清理要點規定，代為公告無人異議後，以78年7月4日北市松民字第13914號函發給派下員名冊及財產清冊。嗣由改隸之被上訴人陸續以80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函，分別就祭祀公業福德爺派下員變動為上訴人1人、上訴人為祭祀公業福德爺管理人及祭祀公業福德爺財產清冊土地更正為臺北市○○區○○段○○段190、190-1、190-2、191、191-1、191-2、191-3地號等7筆土地（下稱系爭土地）等情，予以備查。惟因系爭土地之所有權業經臺灣臺北地方法院93年7月30日91年度重訴字第2720號判決，確認祭祀公業福德爺派下員就系爭土地之所有權不存在，並於94年3月25日確定在案，臺北市政府乃以94年12月7日府民三字第09422405400號函撤銷臺北市松山區公所78年7月4日北市松民字第13914號函，被上訴人爰以94年12月22日北市信民字第09432671000號函（即本件原處分）撤銷上開4件備查函。上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂向原審法院提起行政訴訟。經原審法院以95年度訴字第1804號裁定駁回上訴人之訴，上訴人不服，向本院提起抗告，案經本院97年度裁字第991號裁定將原裁定廢棄，發回原審法院更為審理，經原審法院以97年度訴更一字第23號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，向本院提起上訴。
二、上訴人起訴主張：依行政程序法第92條第1項規定，被上訴人94年12月22日北市信民字第09432671000號函應為行政處分。上訴人為周永崇之直系子孫，依祭祀公業土地清理要點向臺北市松山區公所申請備查，經被上訴人准予備查。訴外人周典松等在確定所有權不存在事件所提出之決議書、祭祀公業調查書、設立者連名賑、管理人連名賑、派下員連名賑、派下系統表、證明願，皆不足以證明其等為福德爺之會員，其所指之福德爺即為系爭公業。周高圡、周灶、程金昌、程海、周萬、林自然、林永連將系爭公業之祭產賣給陸軍總司令部（嗣由國防部軍備局承受買賣契約），然上開7人除周高圡外，其他6人皆非日清簿上會員，因此其無法過戶予陸軍總司令部，陸軍總司令部亦未支付其他價款及為登記，則國防部軍備局不能主張就系爭土地有買賣之權利，周高圡等與陸軍總司令部間之買賣契約，顯然不合法，係屬無效。臺灣臺北地方法院91年度重訴字第2720號民事確定判決並未論列神明會福德爺之會員為何人，再者，臺灣臺北地方法院77年度重訴字第318號民事判決及臺灣高等法院77年度重上字第169號民事判決（已確定），周典松等人係敗訴確定，則系爭祭產之公同共有人或所有人顯然不明，如此不明之情況，又焉能採該等民事判決，而認定應為神明會福德爺而非祭祀公業福德爺。臺灣臺北地方法院91年度重訴字第2720號民事確定判決認定祭祀公業福德爺之派下員全體對系爭土地所有權不存在，並非上訴人就祭祀公業福德爺之派下權不存在，故原處分實有違誤。又日據時期「公業」即是指祭祀公業要無疑義，系爭土地登記既發生於日據時期，登記名稱又是「公業福德爺」，故系爭土地要屬祭祀公業所有無疑。臺灣臺北地方法院上述判決未能深慮系爭土地之法制背景及權利主體之人格性，而認地政機關所用「公業福德爺」之名義，該名義應屬神明會之意，而非祭祀公業云云，且係因上訴人無錢繳付上訴費用而判決確定。惟系爭土地本即是祭祀公業所有，因地政機關未經派下員同意，於45年違法改名登記為「公業福德爺」，應回歸日據時期之登記「祭祀公業福德爺」等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人對於系爭4件備查函之相關案件，實質認定為係對外已發生具體法律效果之行政處分，是以臺灣臺北地方法院91年度重訴字第2720號民事確定判決確認祭祀公業福德爺派下員就系爭土地之所有權不存在後，被上訴人乃依行政程序法第117條規定據以撤銷系爭備查4件相關案件之行政處分。至於系爭土地是否為「祭祀公業福德爺」所有，並非由被上訴人認定，亦非本件爭訟之標的。依祭祀公業土地清理要點第8點規定，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員證明，該派下員證明並無確定私權之效力。另依祭祀公業土地清理要點第21點規定，如有異議者，應逕向法院提起確認派下權之訴、確認不動產之訴或民事確認之訴，俟判決確定，再依確定判決辦理。臺北市政府民政局為求處理本件之周延，特請示內政部（祭祀公業土地清理要點主管機關）及臺北市政府法規委員會，該等單位函示被上訴人應依法院確定判決予以撤銷。臺北市政府為避免違法之行政處分如繼續有效存在，造成利害關係人權益損害擴大，依據行政程序法第117條規定、法院確定判決及行政函釋，以94年12月7日府民三字第09422405400號函撤銷臺北市松山區公所78年7月4日北市松民字第13914號函發之派下員名冊及財產清冊，臺北市政府民政局並函請被上訴人撤銷由被上訴人備查之4件相關案件，被上訴人遂以原處分撤銷該4件備查案件，自屬有據。系爭土地所有權是登記在「公業福德爺」名下，非登記在「祭祀公業福德爺」名下，公業福德爺與祭祀公業福德爺是不同的主體等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）被上訴人以原處分撤銷80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函，實質上，除撤銷祭祀公業更正之財產清冊外，尚撤銷祭祀公業派下員及其選出之管理人甲○○之身分，此乃行政機關就具體事件行使公權力，直接對外發生法律效果之行政行為，應屬行政處分。（二）依行為時祭祀公業土地清理要點第4點及第5點規定觀之，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員證明，該派下員證明並無確定私權之效力。又該要點第6點、第9點、第10點、第16點及第18點規定，如有異議者，應逕向法院提起確認派下權之訴、確認不動產之訴或民事確認之訴，俟判決確定，再依確定判決辦理。（三）祭祀公業土地之申報，係由管理人檢具文件，向該土地所在地之直轄市或縣（市）政府民政機關（單位）為之，祭祀公業再據以向土地登記機關辦理登記，以確保其派下成員對該土地財產之權利。系爭土地係上訴人為「祭祀公業福德爺」申報財產清冊之全部財產，惟系爭土地業經臺灣臺北地方法院93年7月30日91年度重訴字第2720號判決確認該公業之派下員全體就該7筆土地之所有權不存在，並於94年3月25日確定；而上訴人原申報為該祭祀公業之派下員，依前揭法院之確定判決，上訴人自無由主張其有系爭土地之所有權。準此，被上訴人依行為時祭祀公業土地清理要點有關准予備查之規定，核認祭祀公業福德爺因派下員全體就系爭土地所有權不存在，不符合准予備查之要件，並無不合。上訴人雖主張系爭土地仍登記在「公業福德爺」名下，並無不符合准予備查之要件之情形云云。惟查，系爭土地之所有權係登記在「公業福德爺」名下，而非登記在「祭祀公業福德爺」名下，兩者稱謂有異，核屬不同之主體。上訴人未能舉證證明，兩者為同一主體，及祭祀公業福德爺之派下員全體仍享有系爭土地之所有權而符合准予備查之要件，其上開主張，核不足採。被上訴人考量系爭土地為上訴人「祭祀公業福德爺」之全部財產，其派下員全體就該財產之所有權既不存在，該「祭祀公業福德爺」及其派下員當無任何財產權利可得主張，其如繼續有效存在，將對利害關係人權益造成不利影響，遂以原處分撤銷80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函，於法並無不合等語。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）「祭祀公業派下全員證明書核發後，管理人、派下員或利害關係人發現土地清冊內有漏列或誤列土地者，得檢具土地登記簿謄本向民政機關（單位）申請更正土地清冊。……」「祭祀公業派下全員證明書核發後，如派下員有變動者，管理人、派下員或利害關係人應檢具（一）派下全員證明書，（二）變動部分之戶籍謄本，（三）系統表，
（四）拋棄書（無者免），（五）派下員變動名冊，（六）規約（無者免）等文件，向民政機關（單位）申請公告30日，無人異議後准予備查，……」「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具（一）派下全員證明書，（二）規約（無者免），（三）選任之證明文件，向民政機關（單位）申請備查，無須公告，……」「新管理人選定後，應檢具其經民政機關（單位）備查之文件，向土地所在地之地政事務所申請管理人登記或變更登記。」行為時即76年12月22日發布祭祀公業土地清理要點（於97年7月1日廢止）第10條、第11條、第16條、第17條定有明文。可知，祭祀公業派下員名冊、祭祀公業管理人，土地（財產）清冊如有變動，即應依祭祀公業土地清理要點辦理變動向民政機關申請備查，始得據以向地政機關申請土地變更等登記。民政機關所為上開准予備查，對受監督事項之效力產生影響，係行政機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效力之單方行為，性質上屬於行政處分（參行政程序法第92條規定）。又「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」行政程序法第
11 7條第1項前段規定甚明。故民政機關如認上開准予備查之行政處分為違法，即有不應准予備查之違法情事者，得依職權撤銷之。（二）祭祀公業係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產，其設立包括享祀人、設立人（或派下）及獨立之財產，故祭祀公業為「人」及「財產」相結合之組織體（參見法務部93年5月編台灣民事習慣調查報告第752頁以下）。
由於祭祀公業擁有之財產以土地為重心，內政部為行政上管理之需要，訂有祭祀公業土地清理要點，以便相關機關遵循。但因本質上為私人權利及財產之歸屬問題，故該要點第8點規定：「民政機關（單位）核發派下員證明書內應載明：『……本證明書係應當事人之申請而發給，無確定私權之效力』。」同要點第4點及第5點亦規定，民政機關辦理祭祀公業土地清理案件，僅係代為公告，其目的在使利害關係人足以知悉公告之事項是否影響其權益，若公告期滿無人提出異議，則核發派下員之證明，該派下員證明並無確定私權之效力，故利害關係人對於祭祀公業申報或備查事項或土地登記事項有異議者，除依祭祀公業土地清理要點規定之程序辦理外，自得逕向法院起訴（祭祀公業土地清理要點第21點規定參照），以確定私權之爭議，該有關私法權利歸屬之爭議，為民事法院之審判權範疇。又行政機關本於職權所為之行政處分，經成立及生效後，於未經依法變更或經有權機關予以撤銷前，應受其他國家機關之尊重；故該行政處分若非行政法院審查對象之行政處分，行政法院原則上亦應予以尊重。經查，訴外人國防部軍備局、國防部軍備局生產製造中心技術訓練中心為系爭土地之占有人，其以「甲○○即祭祀公業福德爺管理人」為被告，向臺灣臺北地方法院提出確認「祭祀公業福德爺」派下員全體就系爭土地之所有權不存在之訴，業經臺灣臺北地方法院93年7月30日以91年度重訴字第2720號民事判決「確認祭祀公業福德爺之派下員全體就坐落……土地（即系爭土地）之所有權不存在」確定在案。臺北市政府乃以前述民事確定判決認定，系爭土地既非祭祀公業福德爺所有，臺北市松山區公所以78年7月4日北市松民字第13914號函發給派下員名冊及財產清冊，屬有瑕疵之違法行政處分，以94年12月7日府民三字第09422405400號函撤銷臺北市松山區公所78年7月4日北市松民字第13914號函發給之祭祀公業福德爺派下員名冊及財產清冊。（上訴人不服，循序提起撤銷訴訟，業經本院98年度判字第415號判決駁回上訴人之上訴確定）。被上訴人亦以前述民事確定判決認定，系爭土地既非祭祀公業福德爺所有，且80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函，係植基於臺北市松山區公所78年7月4日北市松民字第13914號函之法律效力，故上述4函分別就祭祀公業福德爺派下員變動為上訴人1人、上訴人為祭祀公業福德爺管理人及祭祀公業福德爺財產清冊土地更正系爭土地，予以備查，同屬有瑕疵之違法行政處分，應予撤銷，且撤銷後亦無對公益有重大危害之情事，及考量系爭土地列為「祭祀公業福德爺」之全部財產，其派下員全體就該財產之所有權既不存在，該「祭祀公業福德爺」及其派下員當無任何財產權利可得主張，其如繼續有效存在，將對利害關係人權益造成不利影響，而依行政程序法第117條規定撤銷80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函，並以祭祀公業福德爺申報人即上訴人為處分之相對人，此觀之原處分所載受文者為「祭祀公業福德爺申報人甲○○」甚明。上開臺北市政府94年12月7日府民三字第09422405400號函撤銷臺北市松山區公所78年7月4日北市松民字第13914號函之行政處分，乃被上訴人依行政程序法第117條規定撤銷80年11月6日北市信民字第15787號、80年11月18日北市信民字第16017號、92年5月22日北市信民字第09231012300號及92年6月9日北市信民字第09231150500號等函之前提要件，而臺北市政府94年12月7日府民三字第09422405400號函之行政處分既經成立及生效，且其亦非上訴人提起本行政救濟事件所爭執之行政處分（況此處分亦經本院98年度判字第415號確定判決肯認其合法性），本於行政處分之構成要件效力，本院原則上應予尊重。是以，揆諸首揭規定及說明，本件原處分於法並無不合。又上訴人於原審起訴狀載原告「甲○○即祭祀公業福德爺管理人」，已表明甲○○為本件原告，核無違誤，該「即祭祀公業福德爺管理人」等字係屬贅載；至上訴人以祭祀公業福德爺與公業福德爺二者是否為同一主體之指摘，因與本院前開論述無影響，故本院即無再予論究之必要，均併此敘明。（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 楊 惠 欽
法官 林 樹 埔法官 黃 秋 鴻法官 陳 國 成法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 11 月 5 日
書記官 郭 育 玎