最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1184號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺南縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間土石採取事件，上訴人對於中華民國97年12月25日高雄高等行政法院97年度訴字第613號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺南縣警察局歸仁分局員警於民國（下同）95年5月27日查獲上訴人未經許可擅自在臺南縣○○鄉○○段○○○○號國有學產地（下稱系爭土地）上挖取土石，經臺南縣警察局以上訴人涉及刑法第320條第l項與第2項之竊盜及竊佔罪，移送臺灣臺南地方法院檢察署（下稱臺南地檢署）偵辨，並以96年4月4日南縣警刑字第09600l2303號函請被上訴人依法裁處。嗣檢察官於96年5月11日以96年度偵字第5772號不起訴處分書，認上訴人竊盜及竊佔罪嫌尚有不足，而為不起訴處分。被上訴人於檢察官不起訴處分後，即於96年7月2日會同相關單位人員辦理現場會勘後，以97年1月7日府水管字第0970006495號違反土石採取法案件處分書裁處上訴人罰鍰新臺幣（下同）100萬元，禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內取得土地管理人許可，辦理整復。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，乃向高雄高等行政法院提起行政訴訟，復遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：教育部於92年9月22日曾就系爭土地拍攝照片，證明系爭土地上確有因遭棄置垃圾、污土而於地面上隆起土堆，該土堆非屬系爭土地原有之土石。上訴人於95年1月間誤以為訴外人石金根為系爭土地所有權人，向其借用系爭土地供耕作使用，上訴人要種植甘蔗時，發覺系爭土地上遭人棄置二仁溪之廢土多年，有損地利，因此乃僱工將土地上之污土載走，上訴人為種植之便，清運上開垃圾、污土，無涉任何採取土石之行為，此有上訴人僱用之怪手司機潘國益於警訊及偵查中具結之證詞可證。系爭土地確係遭人棄置垃圾及污土，亦有系爭土地相鄰土地之農民及熟悉環境之鄉民，出具證明系爭土地因久未耕種，地表遭棄置雜物之情形。上訴人將系爭土地上之垃圾、污土等清運後，地面高程仍高於原始地表，亦證明上訴人並無挖取系爭土地土石之行為。上訴人95年12月28日於臺南縣警察局歸仁分局偵查隊製作之調查筆錄，其真意係指農耕時之「翻土」而言，上訴人根本不瞭解土石採取法中所謂之「整地」係何意，且依經濟部訴願決定摘錄之上訴人陳述，均圍繞在是否申請許可一節，是非得以上訴人之陳述，遽認上訴人有不當採取土石之行為。據證人石金根、吳瑞發、吳瑞展、潘國益之證詞及95年5月27日現場照片顯示，系爭土地挖除廢土與垃圾後，砂土仍混雜有不少垃圾碎片，亦足證上訴人自警、偵訊一再供稱系爭土地因遭傾倒廢土、垃圾，其為耕作而僱工清除廢棄物之事實，絕非盜取土石。上訴人所為僅係為農耕開發土地地利，而為之清運系爭土地地表上之廢棄物、污土等行為，未改變系爭土地原有之地貌，亦是有助於維護自然環境，無涉土石採取之行為，是被上訴人以上訴人未經許可採取土石，違反土石採取法第36條之規定，處罰鍰100萬元云云，認事用法均有違誤。且上訴人承租系爭土地種植甘蔗，97年第1季收成交台灣糖業股份有限公司，所得僅有26,660元，而為耕種系爭土地，卻遭被上訴人處罰鍰100萬元，懇請諒察農民耕種之辛酸，查明事實真相，以還上訴人清白等情，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人所屬水利處成立於96年，上訴人聲稱86年曾有單位辦理疏浚而將淤泥堆置於系爭土地是否正確乙事，被上訴人已盡力就上訴人有利事證予以查證，僅能依據臺南縣警察局歸仁分局移送之相關證據裁罰。上訴人並未向被上訴人申請許可，故在未有明確事證證明外運之土石係為廢棄物之情形下，被上訴人依土石採取法第36條規定，對上訴人未經許可採取土石之行為予以處分，與法洵無不合等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠「採取土石免申辦土石採取許可管理辦法」乃經濟部本於其
中央主管機關地位，依據土石採取法第3條第2項之授權訂立之法規命令，核其內容並未逾越授權範圍，亦與土石採取法之立法目的相符，爰予援用。準此，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項但書第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章，此有本院95年度判字第1297號、95年度判字第1587號判決可資參照。
㈡據臺南縣警察局歸仁分局刑事案件報告書、照片及兩造陳明
；再觀教育部中部辦公室92年9月22日拍攝之系爭土地照片及臺南縣警察局歸仁分局員警於95年5月27日查獲當時拍攝之現場照片，查獲當時上訴人及其僱工正在系爭土地上採取土石，現場未見有原突起之土方，且怪手作業部分之土壤為清潔無污染、無廢棄物之土壤，一旁尚有卡車等待載運，而挖土機作業挖掘土石位置，與一旁之土地亦有高低落差，足見確有採取土石情事，況且採取土石，並非必須向下挖掘，平面掘取土方，亦屬常見。再以上訴人自承其未經許可僱工採取系爭土地之土石並外運，實際上亦造成該地之土方減少，且由現場照片以觀，上訴人採取之土石方式及面積，與其所稱係清移淤泥顯然不合，上訴人又無法證明系爭土地上原突起之雜物堆即為86年間疏濬三爺宮溪所棄置之廢土，故上訴人未經許可，擅自僱工於系爭土地挖取土石並外運之行為，應堪認定。
㈢本件查獲上訴人採取土石之規模及數量非屬少量，且上訴人
已將土石外運，而上訴人亦自承其並未取得主管機關之許可，核其所為與土石採取法第3條第1項第2款及採取土石免申辦土石採取許可辦法第3條第1項規定不符。是被上訴人以上訴人違反土石採取法第3條規定，據以裁處，於法並無不合。至臺南地檢署96年度偵字第5772號所為不起訴處分，係針對上訴人是否涉有刑法第320條第1項、第2項竊盜、竊佔罪嫌所為之處分，尚與本件土石採取無涉，併此敘明。
㈣綜上所述，上訴人之主張既不足採，則被上訴人依土石採取
法第36條規定，裁處上訴人100萬元罰鍰，禁止繼續挖掘土方並不得將已採取之土石外運及限於文到30日內取得土地管理人許可，辦理整復，並無違誤，因將訴願決定予以維持，駁回上訴人之訴。又本件事證已臻明確，上訴人請求傳訊系爭土地附近的農民，核無必要，另兩造其餘攻擊防禦方法，亦與本件判決結果不生影響，爰不再逐一論述，併此敘明。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決認定土石採取法第3條第1項第2款規定之整地行為
並無採取土石外運之情形，顯然限縮土石採取法第3條「整地」之適用範圍，違反採取土石免申辦土石採取許可管理辦法第3條之規定，而有適用法規不當之違法。
㈡現行行政法規中訂有有關整地申請核准程序之機關者，有
水土保持法、農地重劃條例、區域計畫法施行細則、非都市土地使用管制規則及開發行為環境影響評估作業準則等，均有「整地」之相關規定，上訴人於整地時雖未經目的事業主管機關核准，則究違反何法規？原判決均未論及本案之目的事業主管機關及違法法令為何？逕論上訴人在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條規定於法並無不合云云，不僅有判決不適用法規之違法，亦有判決不備理由之違法。
㈢行政罰法與刑法之處罰須以具備故意過失為責任要件，本
件所涉土石採取法第36條之處罰規定，應以具備土石「採取」之故意為責任要件。上訴人清理廢土而挖取之廢土及垃圾，不具建築施工之經濟價值，且亦無意建立新支配關係，故並非土石「採取」行為。再依不起訴處分書，足證上訴人欠缺「竊取」之故意，故無土石「採取」之故意，並不具備行政罰法之責任條件。原審未說明上訴人何以具備故意過失之可歸責條件，且對上訴人舉證不予採信，亦未說明不採信之理由，顯有判決不備理由之違法。
㈣據土壤檢測報告，系爭土地之土壤重金屬含量均高出環保
署公告之農地管制標準數值，足證系爭土地長期遭棄置廢棄物，原審逕以上訴人無法證明系爭土地遭棄置廢土為由，認定上訴人有採取土石之行為云云，顯有違誤。
㈤上訴人承租系爭土地種植甘蔗，97年第1季收成交台灣糖
業股份有限公司，所得僅有26,660元，而為耕種系爭土地，卻遭被上訴人處罰100萬元之重罰，其行政目的利益之達成與對人民之侵害，手段目的間顯有失衡，實有違比例原則等語，為此請求廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分，或發回原審另為適法之判決。
六、本院按：㈠「採取土石，應依本法取得土石採取許可。但下列情形，
不在此限：1、採取少量土石供自用者。2、實施整地及工程就地取材者。3、礦業權者在礦區內採取同一礦床共生之土石者。4、因天災事變緊急搶修公共工程所需者。5、政府機關辦理重要工程所需者。前項各款土石採取地點、面積、數量、期間之管理辦法，由中央主管機關定之」、「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，直轄市、縣（市）主管機關並得限期令其辦理整復及清除其設施，屆期仍未遵行者，按日連續處罰新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰至遵行為止，並沒入其設施或機具。必要時，得由直轄市、縣（市）主管機關代為整復及清除其設施；其費用由行為人負擔。」土石採取法第3條第1項及第36條分別定有明文。
㈡查上訴人於95年12月27日下午3時許，在臺南縣○○鄉○
○段○○○○號國有學產地上，僱用挖土機乙輛挖取土石，並僱用大貨車3輛將所挖取之土石外載為臺南縣警察局歸仁分局員警當場查獲，並當場製作筆錄上訴人供承屬實，並經挖土機司機蘇士展供證伊於是日上午8時駕駛挖土機，在前揭土地挖掘土方，至11時許，因身體不適，由另名駕駛蔡明雄繼續駕駛該挖土機挖掘土方，證人蔡明雄亦供證其事，此外大貨車司機吳瑞發、吳瑞展、蘇士展均供證渠等3人受僱駕駛大貨車載運土方，3人共約載運80土方出去等語，有上訴人及上開挖土機、大貨車司機之供證筆錄及由警在現場拍攝之照片附訴願卷及本院卷可證。原審以經濟部依土石採取法第3條第1項之授權，訂有「土石採取免申辦土石採取許可管理辦法」，該辦法第3條規定，「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限」，依上揭規定，單純實施整地者，原則上固無庸依土石採取法規定取得土石採取許可，然若於整地後又將土石外運者，因其性質已非土石採取法第3條第1項第2款所規範無庸依土石採取法取得土石採取許可之實施整地行為，故其若未經取得土石採取許可即為之，自構成未經許可採取土石之違章。本件依據臺南縣警察局歸仁分局員警於95年5月27日查獲當時拍攝之現場照片，查獲當時上訴人及其僱工正在系爭土地上採取土石，現場未見有原突起之土方，且怪手作業部分之土壤為清潔無污染、無廢棄物之土壤，一旁尚有卡車等待載運，而挖土機作業挖掘土石位置，與一旁之土地亦有高低落差，足見確有採取土石情事，況且採取土石，並非必須向下挖掘，平面掘取土方，亦屬常見。再以上訴人自承其未經許可僱工採取系爭土地之土石並外運，實際上亦造成該地之土方減少，且由現場照片以觀，上訴人採取之土石方式及面積，與其所稱係清移淤泥顯然不合，上訴人又無法證明系爭土地上原突起之雜物堆即為86年間疏濬三爺宮溪所棄置之廢土，故上訴人未經許可，擅自僱工於系爭土地挖取土石並外運之行為，堪予認定，因而認上訴人之行為違反土石採取法第3條第1項之規定，原處分依同法第36條處罰鍰100萬元，於法並無不合為由，駁回上訴人之訴，核與上開法律之規定，即無不合。
㈢上訴人上訴意旨略稱，行政罰法之處罰須以具備故意過失
為責任要件，本件所涉土石採取法第36條之處罰規定，應以具備土石「採取」之故意為責任要件。上訴人清理廢土而挖取之廢土及垃圾，據土壤檢測報告，系爭土地之土壤重金屬含量均高出環保署公告之農地管制標準數值，足證系爭土地長期遭棄置廢棄物，不具建築施工之經濟價值，且亦無意建立新支配關係，故並非土石「採取」行為。再依不起訴處分書，足證上訴人欠缺「竊取」之故意，故無土石「採取」之故意，並不具備行政罰法之責任條件。原審未說明上訴人何以具備故意過失之可歸責條件，且對上訴人舉證不予採信，亦未說明不採信之理由，顯有判決不備理由之違法。現行行政法規中訂有有關整地申請核准程序之機關者，有水土保持法、農地重劃條例、區域計畫法施行細則、非都市土地使用管制規則及開發行為環境影響評估作業準則等，均有「整地」之相關規定，上訴人於整地時雖未經目的事業主管機關核准，則究違反何法規？原判決均未論及本案之目的事業主管機關及違法法令為何？逕論上訴人在系爭土地採取土石外運之行為，未經主管機關之許可，違反土石採取法第3條規定於法並無不合云云，不僅有判決不適用法規之違法，亦有判決不備理由之違法。上訴人承租系爭土地種植甘蔗，97年第1季收成交台灣糖業股份有限公司，所得僅有26,660元，而為耕種系爭土地，卻遭被上訴人處罰100萬元之重罰，其行政目的利益之達成與對人民之侵害，手段目的間顯有失衡，實有違比例原則云云。
㈣經查上訴人於上揭時地僱請挖土機1輛，在現場挖掘土石
，並僱請大貨車3輛將所挖掘之土石外運等情，已見前述，依土石採取法第3條第1項前段規定即應經申請許可。上訴人雖主張渠係因95年間伊種植發覺該地因95年間旁邊土水溝清理，挖掘之泥土永倒在該田中，以致土壤不良，渠因而實施整地，依法無須經申請許可云云。惟經濟部依土石採取法第3條第1項之授權，訂有「土石採取免申辦土石採取許可管理辦法」，該辦法第3條規定，「依本法第3條第1項第2款規定實施整地及工程就地取材者，以經目的事業主管機關核准者為限」。本件上訴人既未經目的事業主管機關核准，且依據警局在現場拍攝之照片所示，其已挖掘之土地與尚未挖掘之旁邊土地有相當程度之落差（見訴願卷第20頁照片）；本件據上訴人稱系爭土地渠整地係要種植甘蔗等語，按種植甘蔗與種植水稻不同，種植水稻種植初期（前1個多月），稻苗根部必須泡在水中，故土地須完全整平，並維持土質鬆軟，種植甘蔗則不泡在水中，土地無須像種植水稻般完全整平，以供蓄水，上訴人苟予簡單推平即可，此為社會大眾皆知之常識，上訴人殊無僱請挖土機將土地向下挖掘，並僱請3輛大貨車將挖掘之土石外運必要。原判決認上訴人有未經申請許可即僱請挖土機採取土石，並僱請3輛大貨車將土石外運之違反土石採取法第3條第1項規定事實，與論理法則、經驗法則尚無違背，則上訴人誠難謂其無故意過失，而主張免責。
㈤綜上所述，原判決以上訴人未經申請許可僱請挖土機挖取
土石，並僱請3輛大貨車外運，依據現場照片所示，其挖掘之部分與未挖掘部分之鄰地有相當程序落差，認上訴人所為違反土石採取法第3條第1項前段之規定，原處分依同法第36條之規定，處100萬元之罰鍰，訴願決定予以維持於法均無不合，而駁回上訴人在原審之訴；其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 張 瓊 文法官 吳 慧 娟法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 11 月 4 日
書記官 吳 玫 瑩