最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1262號上 訴 人 行政院衛生署中央健康保險局(原中央健康保險局)代 表 人 戴桂英訴訟代理人 蔡順雄律師
曹詩羽律師被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 楊秋興訴訟代理人 陳妙泉律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國98年3月3日高雄高等行政法院97年度訴字第716號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、上訴人為辦理全民健康保險業務之保險人，依行為時全民健康保險法（下稱健保法）第27條規定各級政府應負擔部分保險費，上訴人按時向各級政府開立繳款單，送請各級政府按時撥付，嗣因各級政府未按時撥付保險費補助款，行政院秘書處於民國（下同）89年6月1日召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議，作成結論略以：各級政府未依法按時撥付保險費補助款，致須向金融機構融通資金以撥付醫療給付而孳生之利息費用，由欠費之政府依欠費比例分擔。因被上訴人於88年下半年及90年度未按時撥付保險費補助款，上訴人於91年起向金融機構融通資金以撥付醫療給付。上訴人乃依民法遲延利息、公法上不當得利及無因管理之規定，提起行政訴訟，訴請被上訴人給付上訴人支付予金融機構之利息費用，被上訴人應依欠款比例分擔新臺幣（下同）12,668,973元，經原審法院以97年度訴字第716號判決（下稱原判決）駁回。上訴人不服，向本院提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：
(一)、健保法係中央立法並執行之事項，故就全民健保相關事項
，中央有協商解決之權限，為憲法第111條所明定。又健保法第27條責由地方自治團體補助之保險費，業經司法院釋字第550號為合憲解釋在案。是行政院於89年6月1日邀集相關部會於行政院召開「健保財務問題與對策協商事宜」，會議中就89年中央補助款之撥入事宜及借貸融通孳息問題案，作成「臺北市、高雄市及各縣市政府對積欠補助款所產生之利息費用，由欠費之政府依欠款比例分擔。」之決議，被上訴人應受該決議之拘束，依欠費比例分擔利息費用。
(二)、被上訴人依健保法第27條第3款、第5款之法定義務並無緩
期清償或分期清償之權利，然上訴人因被上訴人之遲延給付，導致財務困難向金融機構融通資金，而支出利息致上訴人受有損害，被上訴人享有緩期清償及未依民法遲延利息之規定法定利率5%給付遲延利息之利益，而無法律上之原因，且具因果關係，該當民法不當得利之構成要件，上訴人得請求被上訴人返還相當於利益之價額即上訴人因負擔利息債務致上訴人受損害。上訴人僅依借款利率平均1.707575%計算被上訴人所受之利益，而非以較高之法定利率計算，足證被上訴人確受有利益。
(三)、上訴人基於為被上訴人管理事務之管理意思，依上開行政
院會議決議向金融機構融通資金而負擔利息債務，致上訴人支出利息費用，係管理事務，利於被上訴人，並不違反被上訴人明示或可得推知意思之適法無因管理，依民法第176條第1項規定，得請求被上訴人償還。又上訴人係為被上訴人履行健保法第27條第3款、第5款之法定義務，縱令被上訴人主張為不適法無因管理，惟依民法第176條第2項規定，仍有民法第176條第1項之請求權，得請求被上訴人償還費用並賠償損害。
(四)、上訴人自91年起，每半年依照各級政府欠費比例計算各級
政府應負擔之利息費用，並函請被上訴人儘速繳納。上訴人於94年5月18日函請被上訴人於文到後1個月內繳納融資利息12,668,973元，被上訴人於94年5月20日收受，故本件訴訟標的金額應自94年6月21日開始計息等語，爰求為判決被上訴人應給付上訴人12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按週年利率5%計算之利息。
三、被上訴人答辯略以：
(一)、上訴人之財務虧損並非被上訴人所導致，上訴人應舉證證
明其虧損係因被上訴人未支付健保費補助款所致，且其向金融機構融資所得之款項，確係用於支應被上訴人未支付健保費而致之虧損。若上訴人融資係用於填補其財務虧損，其所生之利息支出，自不應由被上訴人負擔。
(二)、上訴人請求被上訴人支付本件利息費用，係依行政院89年
6月1日召開之「健保財務問題與對策協商事宜」會議結論，並無法源依據，且該次會議被上訴人並未參與，故上訴人訴請被上訴人分擔其融資利息，欠缺請求之依據。
(三)、被上訴人係於每年1月及7月撥付半年系爭健保費補助款，
各地方政府財政均非充裕，亦有向金融機構融資之情形。上開預繳半年之健保費補助款亦係被上訴人向金融機構融資舉債而來，被上訴人並無義務為支付上述預撥保費舉債，讓上訴人增加利息收入或減少融資成本。故基於公平原則，上訴人應將被上訴人預繳保費所得之利益回饋於被上訴人，而免利息之請求，方屬合理等語，爰求為判決駁回上訴人在第一審之訴。
四、原判決駁回上訴人在第一審之訴，係以：
(一)、依行政訴訟法第8條第1項規定，提起一般公法上給付訴訟
，其請求權須係因公法上之原因而發生者。而發生公法上給付請求權之原因，除基於法令之規定外，其他行政法受償請求權，如因公法上侵權行為損害賠償請求權、公法上不當得利請求權、公法上無因管理費用返還請求權，均應包括在內。惟關於公法上不當得利請求權，除個別法律中予以明文規定，如稅捐稽徵法第28條規定，在無個別法律特別規定情形，一般行政法中亦應普遍存在此一性質之公法上不當得利請求權，是為「一般之公法返還請求權」。一般之公法返還請求權，其結構及目的，皆與民法之不當得利返還請求權相似，則關於民法不當得利之相關規定，自得類推適用。從而，公法上不當得利請求權，仍須符合民法第179條規定之不當得利成立之要件。另未受委任，並無義務，而為他人管理公法事務，亦即公法上無因管理，因公法上並無特別規定，亦應類推適用民法第172條、第174條第2項及第176條規定。是公法上無因管理應以為他人管理事務為要件，亦即基於管理所生之事實上利益歸屬他人之意思及行為，而為他人管理事務為要件。
(二)、依健保法第27條第3款、第5款、第29條第3款、第4款規定
，被上訴人固有撥付健保費補助款之公法義務。惟查，除非法律有明文規定，應加計利息（如稅捐稽徵法第28條及第38條，學說上稱之為特殊公法上不當得利）外，所謂一般公法上不當得利即無請求返還利息之餘地，蓋國家公法上之收入，原則上並非在於獲利，而是在於公益之運用。易言之，公法之返還義務，如法律未有加計利息之規定，並不當然加計利息。本件被上訴人固未按期撥付健保費補助款而保有該款項，然依首揭說明，公法上收入，原則在於公益運用，非在獲利，是被上訴人未按期撥付健保費補助款，難謂其受有何利息利益，是在返還時並不當然應加計利息。又上訴人與各金融機構訂立之短期借款契約，係以上訴人名義與各金融機構訂定，被上訴人對於上訴人之健保費補助款之公法義務，未因上訴人向金融機構支借款項而獲債務清償或免除，另被上訴人法定遲延利息責任倘已發生，亦未因上訴人向金融機構支借款項而獲債務清償或免除，此參被上訴人於92年12月31日前仍須分期償還系爭健保費補助款即明。是上訴人向金融機構融通資金，並非以清償或免除被上訴人之健保費補助款及遲延責任之債務為目的，從而，被上訴人並不因上訴人借款行為受有何債務免除之利益，自無受有公法上不當得利。上訴人主張被上訴人無法律上原因受有緩期清償及節省利息支出之利益，致上訴人受有支出利息費用之損害，依不當得利之規定請求被上訴人返還利息費用之利益云云，尚屬無據。
(三)、上訴人固係依行政院會議決議向金融機構融通資金，然行
政院89年6月1日邀集相關部會召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議紀錄之記載，並無被上訴人出席該會議之紀錄，足證被上訴人未出席該會議，是難以上開會議結論認被上訴人有向金融機構辦理借款之意思存在，則被上訴人與金融機構間並無被上訴人本人應辦理借款之事務存在，上訴人自無從為被上訴人管理事務而訂定借款契約。又上訴人與金融機構訂定借款契約，契約當事人為上訴人與金融機構，依債之相對性原則，該契約與被上訴人尚無關涉，上訴人訂定該契約即非為被上訴人本人處理事務。此觀上訴人與各金融機構訂立之短期借款契約係以上訴人名義與各金融機構訂定，非以被上訴人名義借款即明。況上訴人職司全民健康保險事務，向金融機構借款以撥付保險給付，此乃上訴人為充足經費辦理全民健康保險業務，而全民健保業務為上訴人業務範疇，上訴人就其經費不足，籌措經費以辦理全民健保業務，實則在處理上訴人個人事務，縱因被上訴人未按時撥付補助款致上訴人須向金融機構借款，此至多僅為上訴人向金融機構借款之動機，尚難認係處理被上訴人之事務。上訴人既係處理自己經費籌措事務，並非管理被上訴人之事務，核與公法上無因管理須以為他人管理公法事務之要件不符，從而，上訴人主張依無因管理之規定，請求被上訴人償還費用並賠償損害，自有未合。
(四)、司法院釋字第550號解釋固闡明健保法第27條責由地方自
治團體補助之保險費不生牴觸憲法問題，然同時闡述：地方自治團體受憲法制度保障，其施政所需之經費負擔乃涉及財政自主權之事項，應有法律保留原則之適用。觀諸健保法第27條僅明定地方自治團體應負擔保險費比例，然關於保險費所需之經費負擔方式，乃涉及地方自治團體財政自主權之事項，中央機關尚不得代為決定。又上訴人未出席行政院89年6月1日邀集相關部會召開「健保財務問題與對策協商事宜」會議，則雖行政院曾召開協調會議作成「臺北市、高雄市及各縣市政府對積欠補助款所產生之利息費用，由欠費之政府依欠款比例分擔」之決議，已涉及被上訴人施政所需之經費負擔之財政自主權事項，在無法律依據下，難認被上訴人應受上開決議內容之拘束。從而，上訴人主張健保係中央立法並執行之事項，依憲法第111條規定，中央有協商解決之權限，被上訴人應受行政院89年6月1日協商決議之拘束，依欠費比例分擔利息費用云云，亦難採憑。
(五)、綜上所述，上訴人依公法上不當得利及無因管理之法律關
係，訴請被上訴人應返還上訴人12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按年息5%計算之法定遲延利息，為無理由等詞，為其判斷之基礎。
五、本院經核原判決認定上訴人依公法上不當得利及無因管理之法律關係，訴請被上訴人應返還上訴人12,668,973元及自94年6月21日起至清償日止，按年息5%計算之法定遲延利息，為無理由乙節，固非無見。惟查：
(一)、按「（第1項）判決應作判決書記載下列各款事項：…六
、事實。七、理由。（第2項）事實項下，應記載言詞辯論時當事人之聲明及所提攻擊或防禦方法之要領；必要時，得以書狀、筆錄或其他文書作為附件。（第3項）理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」、「對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之。」及「（第1項）判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。（第2項）有下列各款情形之一者，其判決當然違背法令：…六、判決不備理由或理由矛盾。」分別為行政訴訟法第209條第1項第6款、第7款、第2項、第3項、第242條及第243條第1項、第2項第6款所明定。
(二)、本件上訴人在原審於97年8月27日提出之起訴狀第3頁至第
4頁記載：「…二、被告（即被上訴人，下同）之遲延給付，原告（即上訴人，下同）依法得請求遲延利息：(一)民法第229條第1項定有：『給付有確定期限者，債務人自期限屆滿時起，負遲延責任。』、民法第231條第1項定有：『債務人遲延者，債權人得請求其賠償因遲延而生之損害。』、民法第233條第1項定有：『遲延之債務，以支付金錢為標的者，債權人得請求依法定利率計算之遲延利息。但約定利率較高者，仍從其約定利率。』(二)依前開健保法條文規定，各級政府應負擔之保險費補助款為有確定期限之給付，被告高雄縣政府應負擔88年度至90年度之保險費補助款，直至92年12月31日始清償完畢，原告自可依前開民法條文以法定利率5%之計算，向被告請求遲延利息，惟原告僅請求向金融機構融通資金低於法定利率5%甚多之利率，向被告請求利息。…」於97年12月2日原審行準備程序時陳述：「…二、本件係公法上債務，遲延給付規定，援引作為公法上請求權依據，於起訴狀有說明。…因有關公法上請求權部分，第一順位主張係民法之給付遲延規定。而最高行政法院80年判字第838號判決，係認民法有關遲延利息部分，於公法上亦有類推之適用。原告主張遲延利息之返還，並非依法定利息5%，而係依原告實際支付利率平均1.7%左右，比法定利息5%低，對被告有利。…」當庭提出之準備狀第1頁、第3頁記載：「一、兩造間因健保法第27條第3款、第5款之公法上原因發生財產之給付，被告遲延給付，原告得依民法有關遲延利息之規定，對被告請求遲延利息：…(二)兩造間因健保法第27條第3款、第5款之公法上原因發生財產之給付，且依健保法第29條第1項第3款、第4款規定為定期給付，因被告88年度至90年度遲延給付被保險人保險費補助款723,801,883元，至92年12月31日始分期償還完畢。故依民法有關遲延利息之規定，原告得對被告請求遲延利息，應無疑問。…」於98年2月17日原審行言詞辯論時提出之辯論意旨狀第2頁至第4頁記載：「一、兩造間因健保法第27條第3款、第5款之公法上原因發生財產之給付，被告遲延給付，原告原得依民法有關遲延利息之規定，對被告請求遲延利息：…(二)兩造間因健保法第27條第3款、第5款之公法上原因發生財產之給付，且依健保法第29條第1項第3款、第4款規定為定期給付，因被告88年度至90年度遲延給付被保險人保險費補助款723,801,883元，至92年12月31日始分期償還完畢。故依民法有關遲延利息之規定，原告原得對被告請求遲延年利率5%利息，應無疑問。…(三)…經查：91年上半年之借款利率為2.3072%、91年下半年之借款利率為
1.8703%、92年上半年之借款利率為1.5557%、92年下半年之借款利率為1.0971%…，原告援依上開利率就被告之欠費比例計算遲延利息…。」各等語，上訴人於言詞辯論時，亦皆予引用，則上訴人上開關於被上訴人遲延給付，上訴人依法請求被上訴人給付遲延利息之主張，乃屬言詞辯論時當事人所提攻擊或防禦方法，依上揭規定，原審應於判決事實項下，記載該攻擊或防禦方法之要領，並於判決理由項下，記載關於該攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見，惟原判決事實項及理由項下，均未就此部分詳予記載，於法有違。上訴意旨執詞指摘原判決違背法令，求予廢棄，非無理由，爰將原判決廢棄，發回原審法院重為適法之裁判。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 鴻 斌法官 吳 慧 娟法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 11 月 25 日
書記官 莊 俊 亨