最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1276號上 訴 人即原審原告 張平岳
林巧雲張水傳共 同訴訟代理人 陳國華 律師上 訴 人即原審被告 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 台灣電力股份有限公司代 表 人 陳貴明訴訟代理人 林易佑 律師被 上訴 人 張 萬即原審原告 588巷83弄216號
張萬宇張楊蘇張 黨張忠來林金章趙子龍姚何碧玉何陳選何枝煌何庚申何淑美蔡何淑卿陳何淑妃何淑燕上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年6月26日臺中高等行政法院96年度訴更一字第32號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、需用土地人即參加人為興建中火輸電線路9座鐵塔，需用坐落臺中縣○○鄉○○○段○○○○段12筆土地（下稱系爭土地），由經濟部報經上訴人內政部（即原審被告，下稱內政部）以民國93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收，交由臺中縣政府公告，並函知各權利人。上訴人張平岳等12人（即原審原告）不服，循序提起行政訴訟，經原審法院駁回後，提起上訴，經本院將原判決廢棄發回更審，嗣原審法院以96年度訴更一字第32號判決（下稱原判決）駁回其上訴人張平岳等12人之訴、惟諭知上訴人內政部核准徵收系爭土地之持分部分之行政處分違法，上訴人張平岳、林巧雲、張水傳（即原審原告，下稱張平岳等人）及內政部均不服，遂提起本件上訴。
二、張平岳等人於原審起訴主張略以：（一）本件參加人利用93年5月5日尚待辦理核示之請求協商紀錄充當替代「協商未能達成協議」之證物，草率申請徵收強制取地，顯有程序理由不備及協商紀錄不實之違法。又徵收前如已先設置電塔時，參加人均會發放獎勵金。本件於80年間即先設電塔，其後再於93年間辦理徵收，張平岳等人乃請求參加人比照鄰地發給獎勵金。是張平岳等人與參加人協議時，係討論獎勵金部分，並無討論到地價部分。內政部以施工獎勵金開會紀錄充當土地協議價購紀錄，明顯違法。（二）系爭土地徵收地價係以徵收當期公告現值加四成發放補償，並無給付配合施工獎勵金及其他任何給付項目作為補償地價損失，核與土地徵收條例第30條第2項規定應比照一般正常交易價格補償地價相違背。又93年5月5日協商會沒有協議不成（未能達成協議）之情事，該次協商會參加人代表人員曾經在會中當場宣布答應給付獎勵金作為補償地價損失，作成所有權人請求給付系爭土地獎勵金每坪新臺幣(下同)3萬元之協商紀錄，至於是否如數補償，參加人代表人員願意陳報上級核示後辦理，足證該次協商會並無所謂「未能達成協議」之事實存在。然事後參加人無誠信，未再另行通知召開協商會，片面獨斷認定該次協商會為協議不成，內政部不察，違法遽予核准徵收。
（三）參加人往例對於設置電塔均以給付先行施工獎勵金後，再擇期另行辦理徵收，此為其取得電塔用地之一慣性方式，張平岳等人被徵收系爭土地持分比率面積，未曾給付獎勵金，基於「衍生分享請求權」之理論，張平岳等人有請求參加人給付獎勵金之請求權。本件按徵收當期公告現值加四成徵收補償，顯無法填補財產權被剝奪或權能受限制之重大損失，是地價補償不合理亦不相當，應再予合理補償，以符合憲法保障人民財產及平等權之規定。本件獎勵金求償金額標準係比照系爭土地鄰地＃37鐵塔給付標準每平方公尺11,363.64元，計算求償金額明細表，其比照法律依據乃依行政程序法第6條「平等原則」之規定意旨。系爭鐵塔用地與鄰地＃37鐵塔用地，其坐落地點為相同地段且其公告現值相同相當，參加人沒有不得比照之正當理由，故依平等原則應依該項金額核算補償金額，始為合法合理。（四）本件徵收案係屬違法，先位請求判決撤銷訴願決定及原處分關於徵收部分；備位請求判決依行政訴訟法第199條第1項規定判命內政部依法賠償損失，比照鄰地發放施工獎勵金標準計算。
三、上訴人內政部則以：（一）參加人申請徵收時於徵收計劃書內載明29、30、31、33號塔因共有人眾多，致部分業主未出席會議無法協議外，其餘業主要求價格偏高致協議不成。參加人告知張平岳等人93年5月5日之協議不成立，將辦理強制徵收，請其陳述意見，張平岳等人也有對之提出意見，而所提意見內容未見對參加人表示未能達成協議部分有所爭執，且陳述意見書內自陳協議係徵收前之手段，表示張平岳等人確實知道系爭協議會議為協議價購會議，其又敘明損賠後才得辦理徵收，故由該陳述意見書可知張平岳等人無協議價購之意願，也確實不同意協議。（二）從參加人在徵收計畫中內所附之用地協議取得記錄中，看出與地主協議價購程序，結論部分記載無法以價購或其他方式取得，參加人將依法申請徵收，已踐行土地徵收條例協議價購取得，徵收程序合法，有會議紀錄可以證明確實有與張平岳等地主進行協議。（三）按獎勵金非屬法定補償範圍，應由需用土地人自行斟酌財力及實際情形發給，尚與徵收無涉。且有關獎勵金部分，參加人於設置電塔時已將獎勵金發給共有分管人，並經高等法院二審判決確定認系爭土地上確有分管契約，參加人將獎勵金發給分管之共有人並無違誤。況內政部並非獎勵金之發放機關，張平岳等人備位聲明請求之獎勵金亦非應以內政部為請求對象等語，資為抗辯，求為判決駁回張平岳等人之訴。
四、原審判決張平岳等人之訴駁回、內政部93年12月6日台內地字第0930071551號函核准徵收臺中縣○○鄉○○○段○○○○段56-9地號等土地之持分部分之行政處分違法，係以：按土地徵收條例第3條第9款、第11條、第14條及第19條規定，需地機關應確實踐行該法所定協議之精神，不得徒以形式上開會協議，而無實質之協議內容，否則即與正當法律程序有違。本件需地機關即參加人邀集被徵收土地所有權人舉行協議價購會議，張平岳等人有要求參加人發放每坪3萬元獎勵金後，方同意本件徵收，衡情張平岳等人認獎勵金之性質係包含於協議價購範圍，雙方於協議當場雖未就獎勵金為協調而未達成協議，惟後開紀錄僅記載業主要求價格偏高，協議不成。顯見該次協議價購程序，並無參加人之買價及雙方對於價格之討論過程，而與協議價購程序之精神有違，此徒具形式而無實質協議價購之意義，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，本件內政部原處分關於核准徵收係屬違法。惟參加人於本件興建9座鐵塔與張平岳等人所有系爭土地編號
29、30、31及33號4座鐵塔，於80年6月間即興建完成，該等鐵塔係高壓線電塔，與其他鐵塔共37座送電至中港變電所，對於民生及工業用電，有莫大利益。再按行政法上之比例原則，依行政法學通說具有相當性、必要性及狹義比例性等三種意義，有拘束行政機關之行為，而本件之徵收，依參加人及大臺中地區供電之需求，自有其必要性。另查，張平岳等人所有本件被徵收之土地，係山坡地，位於中二高183公里西側，四週均有雜草及墳墓，參加人係於人煙稀少之山坡地區興建電塔，且參加人取得該土地分管人張金池等人79年12月間之切結書及土地使用同意書，經彼等同意進入系爭土地施工，80年6月間興建電塔完成。又張平岳等人以參加人未經渠等同意，擅自使用系爭土地設置電塔為由，向參加人請求賠償，經民事法院認系爭土地有分管契約，參加人已得分管人同意使用土地，而判決張平岳等人敗訴確定在案。再者，如經原審法院撤銷原徵收處分，重新再辦理徵收，因土地價值無所變動，且電塔因參加人取得系爭土地分管人同意而興建完成，並無後述張平岳等12人可取得施工獎勵金之問題，對於張平岳等12人亦難認有利益可言。爰認張平岳等12人先位聲明為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收張平岳等人所有系爭土地持分之部分為違法。另本件上訴人張水傳雖稱因電塔設置使其被徵收之持分土地及未徵收之土地失其利用價值，然按系爭土地徵收業經徵收執行機關發放補償費予土地所有人，並非無償使用上訴人張水傳之土地，又施工獎勵金非屬法定補償範圍，且內政部僅為徵收核准機關，並非該施工獎勵金之負擔及發放機關，張平岳等12人備位聲明之部分，於法無據，為無理由，併予駁回等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：(一)、內政部部分：按「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第11條、第14條定有明文。次按土地徵收乃藉國家公權力之行使，強制取得人民之財產權，對於人民之財產權發生嚴重影響，為不得已之手段，應受比例原則之限制，故土地徵收條例第11條規定協議價購或以其他方式取得程序，即在盡溫和手段以取得公共事業所需之土地，避免強制剝奪人民之財產權，惟倘需地機關於踐行協議價購或以其他方式取得公共事業所需土地時，已確實踐行該條所定協議之程序，尚未能達成協議之結論，自難謂與正當法律程序有違。經查，本件原判決固以本件需地機關即參加人於93年5月5日協議價購會議及工程用地協議取得紀錄所載，得知張平岳等人主張徵收土地之補償，係每坪3萬元獎勵金再加上土地徵收條例第30條規定之法定地價，參加人對該請求並未予以協議討論，僅於結論欄記載因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，參加人將依法申請徵收等語，而認該次協議價購程序，並無參加人之買價及雙方對於價格之討論過程，而與協議價購程序之精神有違，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，因而認內政部核准本件徵收處分為違法，固非無見。惟查依參加人93年5月5日輸變電工程用地協議取得紀錄其中一、協議事項2部分已載明：本案用地擬以價購方式辦理，請業主同意讓售。本公司(指參加人)將比照徵收補償價格辦理價購；如同意本公司先行使用者，本公司將給付先行施工獎勵金。而其中一、協議事項4、協議不成辦理徵收之相關規定：(1)部分則載明：依土地徵收條例規定，本公司與業主協議價購或以其他方式取得，業主拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，則申請徵收。從而依該協議取得紀錄所載，參與協議之業主應可得知該協議價購價格係比照徵收補償價格為之，而倘同意將土地由參加人先行使用，則可由參加人先行給付施工獎勵金，否則將由參加人申請徵收。而依張岳平等人所收執取得之該協議取得紀綠，其固僅於結論欄記載：因共有人眾多，無法以價購或其他方式取得，台電將依法申請徵收(參見原審94年度訴字第588號卷第148頁)，惟依參加人系爭本件徵收土地計畫書所附之協議取得紀錄則另於業主意見欄詳載：要求台電公司先行發放每坪3萬元獎勵金以後，才可以陳報徵收。台電公司：業主要求價格偏高，協議不成(附參加人徵收土地計畫書內)，從而倘該紀錄記載為真，則可見本件業主，即便在參加人給予獎勵金後，亦僅請求參加人申請徵收，並無意與參加人達成協議，再本件張平岳等人於向立法委員林豐喜國會辦公室陳情時，亦陳稱參加人所派人員於協議時，僅同意以10餘年前賠償金額予以補償，與業主主張應以近年參加人曾給予補償金額予以補償不同(見原審96年度訴更一字第32號卷第192號至194頁)，似亦可見本件於協議時，雙方亦曾對補償金額予以討論，從而參加人究有無依協議之程序進行，即關係本件參加人協議程序是否符合正當程序，自有待原審進一步予以究明，原判決遽以參加人所為協議價購程序，並無參加人之買價及雙方對於價格之討論過程，而與協議價購程序之精神有違，難謂已踐行申請徵收前之正當法律程序，因而認內政部核准本件徵收處分為違法，似嫌率斷，內政部指摘原判決有認定事實與卷證資料不符之違法，即非無理由。(二)、張平岳等人部分：按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。
」、「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。經查本件原判決以本件徵收張岳平等人及其他地主之土地業已興建37座高壓線鐵塔，作為供應大臺中地區用電，且迄今已興建10餘年之久，對於民生及工業用電，有莫大利益，從而乃以本件若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，而未撤銷原處分，爰認張平岳等人訴請撤銷原處分徵收張平岳等人土地持分之部分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，固非無見。惟查撤銷或變更違法原處分，是否於公益有重大損害，事實審行政法院應依職權查明認定。如經查明確有此情形，即應依上開規定辦理，庶能維護公益。然情況判決屬例外規定，宜審慎為之，如違法之行政處分之撤銷，尚未達與公益相違，自不宜作成情況判決，以符法制。查本件若判決撤銷原處分再重新辦理徵收，固然將需一定時間辦理，惟本件張平岳等人所共有系爭土地上所建之電塔，參加人已取得該土地分管人張金池等人79年12月間之切結書及土地使用同意書，經彼等同意進入系爭土地施工，80年6月間興建電塔完成，迄經作供電之使用已達10餘年，即便內政部為重新徵收，何以對供電之使用發生影響，又該電塔設立處是否即無取代處所，所造成對公益是否重大？原審泛稱對於大臺中地區民生及工業用電，有莫大利益，此為眾所周知之事實云云，惟未見其詳述得心證之理由，此攸關本件是否符合情況判決之適用，尚待查明。張平岳等人指摘原判決有不備理由之違法，為有理由。(三)綜上，本件二造上訴均為有理由，且事實均尚未臻明確，自應由本院將原判決予以廢棄，發由原審再予調查，另為適法之裁判。又張平岳等人先位聲明請求撤銷原處分及訴願決定有關徵收部分，既經本院發回由原審重為審認，則原審以先位聲明為無理由，進而亦審究張平岳等人備位聲明請求依行政訴訟法第199條第1項規定之損害賠償為無理由而駁回其等之訴，亦應一併廢棄，附此敘明。
六、據上論結，本件內政部、張平岳等人上訴均為有理由，爰依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 劉 介 中法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
書記官 黃 淑 櫻