最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1281號上 訴 人 基隆市政府代 表 人 張通榮訴訟代理人 潘正芬 律師
陳修君 律師輔助參加人 行政院環境保護署代 表 人 沈世宏被 上訴 人 碩澤股份有限公司代 表 人 王明祥上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國98年2月25日臺北高等行政法院97年度訴字第367號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人於民國91年8月29日申請設立醫療廢棄物共同清除處理機構，其所設立之醫療廢棄物處理廠坐落門牌號碼基隆市○○區○○路○○號建物即臺灣區煤礦業同業公會附設臺灣礦工醫院（下稱礦工醫院）內，係從事感染性醫療廢棄物處理，於93年3月29日取得行政院衛生署（下稱衛生署）核發醫療廢棄物共同清除機構營運許可證及醫療廢棄物共同處理機構營運許可證，並於94年11月間開始營運。嗣被上訴人於96年1月15日以碩澤字第09601001號函向上訴人申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可，經上訴人審查結果，發現該處理廠地點係位於「基隆河自來水水源水質水量保護區」範圍內，應實施環境影響評估，惟被上訴人未經環境保護主管機關依環境影響評估法（下稱環評法）第7條規定進行環境影響評估審查並作成認可前，即逕行為開發行為，上訴人認被上訴人涉有違反環評法第7條第1項規定之情事，乃依同法第22條（原誤植為第22條第1項，經上訴人於96年8月13日以基府環貳字第0960095068號函予以更正）規定，於96年7月9日以基府環貳字第0960058087號函檢附96年7月6日基府環評字第001號函裁處書處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）30萬元。被上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院於97年9月16日依職權裁定命衛生署、行政院環境保護署（下稱環保署）及基隆市環境保護局輔助參加本件訴訟後，以判決撤銷訴願決定及原處分，上訴人不服，遂提起上訴（環保署亦具狀聲請輔助參加上訴）。
二、被上訴人於原審起訴意旨略謂：被上訴人申請設立系爭醫療廢棄物共同清除處理機構，並取得衛生署核發之醫療廢棄物共同清除處理機構營運許可證及醫療廢棄物共同處理機構營運許可證，所有申請程序均依法辦理，當時未經任一機關告知本件應先為環境影響評估，亦未作環境影響評估，有信賴保護原則之適用，上訴人自不能以其事後審查被上訴人申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可案時，以發現系爭處理廠係坐落於水源保護區內，應實施環境影響評估為由，遽認被上訴人未經環境保護主管機關依環評法進行環境影響評估審查並作成認可前，即逕行為開發行為，而予以裁罰，所為處分顯有違誤等語，為此請求撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人答辯意旨略謂：上訴人參與被上訴人向衛生署申請設立系爭醫療廢棄物共同清除處理機構，於會勘現場時並不知系爭醫療廢棄物處理廠係坐落於基隆河自來水水源水質水量保護區內，惟被上訴人身為開發單位，本應對其開發行為是否應實施環境影響評估及設立基地之地理區位等項善盡詳查之責任，然被上訴人未檢具相關文件（含環境影響說明書）向衛生署申請設立許可，誤導行政機關作出不正確行政處分而核發設立許可等相關文件，依行政程序法第119條第2項規定，其信賴本不值得保護，上訴人據以處罰，於法並無不合等語。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分，其理由略謂：㈠輔助參加人環保署於原審98年2月12日言詞辯論庭時所提審查作業流程圖，核其內容為：①由開發單位辦理說明會及處理民眾意見，②提出環境影響說明書於目的事業主管機關，③再由目的事業主管機關轉送至環保主管機關召開審查委員會審查；經環保主管機關審查結論認有重大影響環境之虞者，即需④進入第二階段之環境影響評估，此時應⑤由開發單位將說明書分送有關機關舉行公開說明會後，由⑥環保主管機關辦理評估範疇界定，⑦開發單位再依界定結果撰寫環境影響評估報告書初稿，提交於目的事業主管機關，⑧目的事業主管機關收受後即辦理現勘及公聽會，並⑨轉送環境影響評估報告書初稿至環保主管機關召開審查委員會審查，依審查結論通過與否，分別將通過之結論公告並刊登公報；或再由開發單位另提替代方案於目的事業主管機關，並重複上開③至⑨之流程。第以輔助參加人環保署坦承審查作業流程圖係於83年間通過實施，於本件審查時仍予以適用，然其在目的事業主管機關衛生署邀請參與本件設立許可與營運許可案審核後，於歷經91年11月27日會議及92年6月19日、92年9月9日、92年12月3日三次現場查勘及試運轉計畫查核會議暨93年3月15日「醫療廢棄物共同清除、處理機構營運許可審查會議」等多次審查及現勘會議，於審查過程中從未提出應經環評事件審查作業流程圖，亦未在審查程序當中告知衛生署轉知或命被上訴人應按審查作業流程圖提出補正資料及相關文件，自無從遽認被上訴人必然知悉審查作業流程圖。㈡又撤銷違法行政處分之基準時點應以處分時之事實及法令為準，本件被上訴人是否未善盡其開發單位提出應審查文件之責任，致使目的事業主管機關衛生署及會同審查機關即輔助參加人環保署、基隆市環保局及行政院衛生署疾病管制局等單位陷於錯誤，而為審核通過之決定，自仍應以當時之相關事證資料及法令為斷。㈢兩造及輔助參加人對於本件審查設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可案時，就系爭設立醫療廢棄物處理廠之地點係坐落於基隆河自來水水源水質水量保護區範圍內一節均無所悉，其間之92年6月19日、92年9月9日、92年12月3日系爭醫療廢棄物共同清除處理機構試運轉計畫現勘查核會議，雖三次皆在基隆市○○區○○路○○號建物即礦工醫院內舉辦（即為試運轉計畫現場勘驗及審查會議），但仍未發現上情，迨被上訴人在96年1月間向上訴人申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可時，上訴人始發現；目的事業主管機關衛生署並陳稱因礦工醫院係於81年3月16日取得基隆市政府衛生局核發之開業執照，其開業營運許可早於環評法之公布施行日（83年12月30日），且基隆市暖暖區固為水源水質水量保護區域之範圍，但礦工醫院之設立並未列入管制事項，又輔助參加人皆非水源水質水量之主管權責機關，本件於審查開發許可時，復未就被上訴人申請設立系爭處理廠所在向相關單位，例如地政事務所、經濟部等單位調取相關資料以供查核，自難苛以開發單位之被上訴人最高注意之事先調查義務，是被上訴人所稱因不知系爭處理廠係位於水源水質水量保護區內，亦不知於該區內設立感染性醫療廢棄物清除處理機構應為環境影響評估等語，即屬可採。㈣衛生署91年11月8日衛署醫字第0910073496號函檢送之書面審查意見，其第八項「其他經本署指定或相關法令規定之文件」部分之審查意見係記載「無」之字樣，而衛生署91年12月9日衛署醫字第0910078310號函檢送之91年11月27日審查會議紀錄暨所附審查意見均未提及本件係應經環境影響評估，且在審查意見第八項「其他經本署指定或相關法令規定之文件」部分，亦僅書明請被上訴人補附甲級廢棄物處理技術人員在職證明及相關證照影本之字樣，並無命被上訴人須依環評法提出環境影響評估之報告或說明書之記載，可見本件設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可之申請案，並非僅植基於被上訴人所提供應審查之文件資料為已足，亦即非以形式上之審查為准否之依憑，尚須經各該主管機關就其職掌權責範圍為實體之審查，自無於事後反課以被上訴人遠高於環境影響評估主管機關環保署之責任（輔助參加人環保署未通知衛生署或提出審查意見認本件有環境影響評估實施之必要）之理。㈤況本件設立系爭處理廠與營運許可之申請案，既依相關法令規定，由目的事業主管機關及各該權責主管機關共同為實體審查，依上述審查過程，業已充分斟酌本件個案情節綜合審酌考量所有必要要件及相關事項，方依立法目的而為合理之判斷或決定，殊難謂本件未經由具體審查認定許可，自無由遽認被上訴人未經環境保護主管機關依環評法進行環境影響評估審查並作成認可前，即逕行為開發行為等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依臺北高等行政法院94年度訴字第1653號判決、本院97年度判字第175號判決及司法院釋字第525號解釋意旨，上訴人未曾查獲與本件相類之違法行為，更無所謂有給予不同處遇之情，被上訴人亦從未請求行政機關援前例比照給予相同之待遇，且本件係罰鍰處分，並非屬授益處分，應無原判決所引行政程序法第119條及第120條適用，而被上訴人本有義務查明系爭開發行為是否應實施環境影響評估，如是並應檢具環境影響說明書向目的事業主管機關（衛生署）提出，被上訴人因過失或故意未提出，顯然該當行政程序法第119條第2項，故被上訴人信賴不值得保護，而原判決逕認原處分有違「行政自我拘束原則」，實不明其所以，已有理由不備，更與「行政自我拘束原則」、「不得主張不法之平等」及「信賴保護原則」等意旨相違，構成判決適用法規不當之違背法令。㈡依本院96年度裁字第1777號裁定、環評法第5條至第7條、行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第28條第1項第6款第2目暨自來水法第11條規定，被上訴人為環評法規範之開發單位，不得主張因不知法規而免除行政處罰責任，上訴人加以裁罰應屬適法，惟原判決遽認被上訴人無知法守法之義務而不予苛責，對於被上訴人為何可因其主張不知法規而免除行政處罰責任？原判決對此重要防禦方法恝置不論，構成判決不備理由及適用法規錯誤之違背法令。㈢依廢棄物清理法第28條第1項第2款、第3項、醫療廢棄物共同清除處理機構管理辦法第8條及第10條規定，環保署派員參加衛生署所召開之本案醫療廢棄物共同清除處理機構設立審查會議及試運轉現勘查核會議，係基於「廢棄物清理法」主管機關之立場，協助中央目的事業主管機關行政院衛生署依「廢棄物清理法」及「醫療廢棄物共同清除處理機構管理辦法」相關規定加以審查，並非環評法第7條及第13條所稱之審查，故被上訴人確實「未經主管機關第7條及第13條規定作成認可，即逕為第5條第1項規定之開發行為」，該當環評法第22條之要件，原判決混淆「開發行為之審查」與「環評審查」，誤認前者應進行後者審查之項目，認事用法顯有違誤等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院查：㈠按行政程序法第4條、第8條及第119條依序規定：「行政行
為應受法律及一般法律原則之拘束。」「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」即明定行政行為應遵守誠實信用及信賴保護原則，並受其拘束，行政處分乃行政行為之一種，其作成如違背上開法律原則，即具有得撤銷之原因。而授益行政處分之相對人如無行政程序法第119條所列情形，其信賴該行政處分所表現之行為，應受信賴之保護。此參諸司法院釋字第525號解釋理由書前段所揭示「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。
」等意旨益明。
㈡次按廢棄物清理法第28條第3項授權訂定之醫療廢棄物共同
清除處理機構管理辦法第7條至第10條規定，醫療廢棄物共同清除、處理機構之設立，應先檢具相關文件向衛生署申請許可，俟設立完成後，再檢具相關文件，向衛生署申請共同清除、處理營運許可，發給共同清除、處理營運許可證，始得營運。其中第7條第5款規定：共同清除機構之設立，應檢具「清除設施用地之相關證明文件（如土地登記簿謄本、地籍圖謄本、土地使用清冊、土地使用同意書等）」、第8條第5款規定：共同處理機構之設立，應檢具「處理設施用地之相關證明文件（如土地登記簿謄本、地籍圖謄本、土地使用清冊、土地使用同意書等）」，故申請設立醫療廢棄物共同清除、處理機構及其營運許可者，只要提出土地登記簿謄本、地籍圖謄本，則其清除、處理設施是否位於「自來水水源水質水量保護區」範圍內，依行為時開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準（下稱認定標準）第28條第1項第6款第2目規定，應實施環境影響評估？受理申請之行政機關即可一目瞭然，不發生申請人對於其開發行為是否應實施環境影響評估之重要事項，提供「不正確資料或為不完全陳述」之問題。且依環境影響評估法第14條規定：「（第1項）目的事業主管機關於環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，不得為開發行為之許可，其經許可者，無效。（第2項）經主管機關審查認定不應開發者，目的事業主管機關不得為開發行為之許可。但開發單位得另行提出替代方案，重新送主管機關審查。」可知衛生署在審理醫療廢棄物共同清除、處理機構設立許可及其營運許可案時，本應先徵詢環保署之意見，查明該申請開發案是否需實施環境影響評估，此為環保署應依職權查明之事項；如未徵詢，或經徵詢後卻未查明該申請開發案需實施環境影響評估，致未命申請人實施環境影響評估，即准予開發行為之許可者，於申請人亦不知應實施環境影響評估的情形下，尚難推委全部注意責任於申請人，而謂其對此未實施環境影響評估所獲准之開發許可具有重大過失。
㈢本件上訴人於原審主張被上訴人所設醫療廢棄物處理廠位於
「基隆河自來水水源水質水量保護區」範圍內，依行為時認定標準第28條第1項第6款第2目規定，應實施環境影響評估；本件被上訴人前於93年3月29日取得輔助參加人衛生署核發醫療廢棄物共同清除處理機構營運許可，並於94年11月開始營運，嗣被上訴人於96年1月15日申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可，經上訴人審查發現，被上訴人涉有未經環境保護主管機關即輔助參加人環保署依環境影響評估程序審查並作成認可前，即逕行開發行為等情，固有經濟部93年9月14日經授水字第09320222260號「基隆河自來水水源水質水量保護區」公告等影本附卷可稽，惟被上訴人於91年8月29日向目的事業主管機關衛生署申請設立系爭醫療廢棄物共同清除處理機構時，所申請設立之醫療廢棄物處理廠坐落於基隆市○○區○○路○○號礦工醫院內，當時衛生署慮及其本身並非環保之主管機關，基於審慎關係，乃邀請環境與安全衛生工程有關之相關單位即輔助參加人環保署、基隆市環保局及行政院勞工委員會、行政院衛生署疾病管制局、臺灣醫院感染管制學會、財團法人工業技術研究社等單位參與審查，其間歷經於91年11月27日會議、92年6月19日試運轉計畫現勘查核會議、92年9月9日試運轉計畫第二次現勘查核會議、92年12月3日第三次現勘查核會議、93年3月15日「醫療廢棄物共同清除、處理機構營運許可審查會議」，並經目的事業主管機關衛生署提供申請開發單位（即被上訴人）所提出之申請設立所有文件資料予上開會同審查單位審查，復經衛生署分別於91年11月8日以衛署醫字第0910073496號書函（下稱衛生署91年11月8日書函）檢送書面審查意見及於91年12月9日以衛署醫字第0910078310號函（下稱衛生署91年12月9日書函）檢送91年11月27日審查會議紀錄暨所附審查意見予被上訴人，命被上訴人據以補正申請許可之文件資料，有被上訴人申請設立文件資料及上開書函、書面審查意見、審查會議紀錄暨所附審查意見等影本在卷足資參照。經查衛生署91年11月8日書函檢送之書面審查意見，其第八項「其他經本署指定或相關法令規定之文件」部分之審查意見係記載「無」之字樣，而衛生署91年12月9日書函檢送之91年11月27日審查會議紀錄暨所附審查意見均未提及本件係應經環境影響評估，且在審查意見第八項「其他經本署指定或相關法令規定之文件」部分，亦僅書明請被上訴人補附甲級廢棄物處理技術人員在職證明及相關證照影本之字樣，並無命被上訴人須依環評法提出環境影響說明書之記載等情，為原審確認之事實，並為兩造及原審輔助參加人所不爭執。足認被上訴人並無以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分，或對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分之情事。而本件設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可之申請案，既非僅植基於被上訴人所提供之文件資料為已足，亦即非以形式上之審查為准否之依憑，尚須經各該主管機關就其職掌權責範圍為實體之審查；又兩造及原審輔助參加人對於本件審查設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可案時，就系爭設立醫療廢棄物處理廠之地點係坐落於基隆河自來水水源水質水量保護區範圍內一節，彼此均無所悉，其間於92年6月19日、92年9月9日、92年12月3日召開系爭醫療廢棄物共同清除處理機構試運轉計畫現勘查核會議，雖三次皆在基隆市○○區○○路○○號建物即礦工醫院內舉辦（即為試運轉計畫現場勘驗及審查會議），但仍未發現上情，迨被上訴人在96年1月間向上訴人申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可時，上訴人始發現之事實均不爭執；目的事業主管機關衛生署並陳稱因礦工醫院係於81年3月16日取得基隆市政府衛生局核發之開業執照，其開業營運許可早於環境影響評估法之公布施行日（83年12月30日），且基隆市暖暖區固為水源水質水量保護區域之範圍，但礦工醫院之設立並未列入管制事項等語在卷，參以原審輔助參加人皆非自來水水源水質水量之主管權責機關，本件於審查開發許可時復未就被上訴人申請設立系爭處理廠所在位置，向自來水事業主管機關，包括上訴人、經濟部調取相關資料以供查核等情，自難謂被上訴人明知其申請獲准設立醫療廢棄物共同清除處理機構及營運許可係違法或因重大過失而不知其違法。揆諸前開說明，被上訴人依據衛生署所核發之設立及營運許可證，開始從事該許可證所准許的醫療廢棄物清除處理設施建置及運轉行為，應受信賴之保護。準此，原處分以被上訴人未經環境保護主管機關依環評法第7條規定進行環境影響評估審查並作成認可前，逕行為上開清除處理之開發行為，援引環評法第22條規定，裁處罰鍰30萬元，即與信賴保謢原則牴觸，而難以維持。
㈣原判決撤銷訴願決定及原處分，係以兩造及原審輔助參加人
對於本件審查設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可案時，就系爭設立醫療廢棄物處理廠之地點係坐落於基隆河自來水水源水質水量保護區範圍內一節均無所悉，其間召開3次系爭醫療廢棄物共同清除處理機構試運轉計畫現勘查核會議，雖皆在基隆市○○區○○路○○號建物即礦工醫院內舉辦，但仍未發現上情，迨被上訴人在96年1月間向上訴人申請事業廢棄物處理設施餘裕處理容量許可時，上訴人始發現之；參以輔助參加人皆非水源水質水量之主管權責機關，本件於審查開發許可時復未就被上訴人申請設立系爭處理廠所在向相關單位，例如地政事務所、經濟部等單位調取相關資料以供查核等情，自難苛以開發單位之被上訴人最高注意之事先調查義務，是被上訴人所稱因不知系爭處理廠係位於水源水質水量保護區內，亦不知於該區內設立感染性醫療廢棄物清除處理機構應為環境影響評估等語，即屬可採。又本件設立醫療廢棄物共同清除處理機構與營運許可之申請案，並非僅植基於被上訴人所提供應審查之文件資料為已足，亦即非以形式上之審查為准否之依憑，尚須經各該主管機關就其職掌權責範圍為實體之審查，自無於事後反課以被上訴人遠高於環境影響評估主管機關環保署之責任（輔助參加人環保署未通知衛生署或提出審查意見認本件有實施環境影響評估之必要）之理等語，為其主要論據，即係認定被上訴人並非明知其所申請獲准之醫療廢棄物共同清除處理營運許可係違法或因重大過失而不知其違法。又原判決以本件設立系爭清除處理機構與營運許可之申請案，既依相關法令規定，由目的事業主管機關及各該權責主管機關共同為實體審查，依上述審查過程，業已充分斟酌本件個案情節綜合審酌考量所有必要要件及相關事項，方依立法目的而為合理之判斷或決定，殊難謂本件未經由具體審查認定許可，自無由遽認被上訴人未經環境保護主管機關依環評法進行環境影響評估審查並作成認可前，即逕行為開發行為等語為由，認定原裁罰處分違誤，即係認系爭清除處理機構設立與營運許可之申請案既經目的事業主管機關及各該權責主管機關共同為實體審查而獲准，即難再於事後主張其先前之審查程序漏未斟酌需實施環境影響評估，係應歸責被上訴人雖然原判決未進一步論述本件有信賴保護原則之適用，其理由稍嫌簡略，但結論尚無不合。況依環評法第14條規範意旨，衛生署在審理醫療廢棄物共同清除、處理機構設立許可及其營運許可案時既應先徵詢環保署之意見，查明該申請開發案是否需實施環境影響評估，如果是，於其環境影響說明書未經完成審查或評估書未經認可前，即不得為開發行為之許可，已如前述，足見為「開發行為之審查」必須考量是否應先實施環境影響評估，其與「環評審查」雖屬兩個程序，但兩者具有牽連關係，從國家行政一體性的法理觀之，行政機關於為「開發行為之審查」時，未發現該開發行為應先實施環境影響評估，實難以切割責任，就此而言，上訴意旨指摘謂原判決混淆「開發行為之審查」與「環評審查」云云，尚難成立。
㈤綜上所述，原判決認事用法並無不合，雖其理由稍嫌簡略，
惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 2 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 黃 淑 玲法官 廖 宏 明法官 姜 素 娥法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 12 月 3 日
書記官 邱 彰 德