最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1209號上 訴 人 裕豐砂石建材股份有限公司代 表 人 施傑智訴訟代理人 游鉦添 律師被 上訴 人 臺北縣政府代 表 人 周錫瑋上列當事人間水污染防治法事件，上訴人對於中華民國98年3月12日臺北高等行政法院97年度訴字第2584號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於臺北縣○○鎮○○路○段○○○號設廠（三峽工廠）從事土石加工業，經被上訴人所屬環境保護局（下稱環保局）派員於民國（下同）97年1月15日19時40分許會同臺灣板橋地方法院檢察署檢察官（下稱板橋地檢署檢察官）及相關單位人員前往該廠稽查，並採取廢水送驗，檢驗結果懸浮固體
（SS）為29,800毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（土石加工業：懸浮固體50毫克/公升）。除由被上訴人所屬環保局以上訴人違反水污染防治法第7條第1項及第14條第1項規定，而以97年1月23日北環水處字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書處上訴人罰鍰新臺幣（下同）60萬元外，被上訴人並以上訴人違反水污染防治法第7條規定，依同法第40條第1項及第66條規定，以97年1月18日北府經工字第0970048018號函（下稱原處分）對上訴人三峽工廠處以勒令歇業。上訴人不服，提起訴願，遭行政院環境保護署（下稱環保署）決定駁回，復經提起行政訴訟遭原審判決駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人前於96年7月1日已將三峽工廠廠區出租予訴外人漢壘興業股份有限公司（下稱漢壘公司）使用，自不可能於97年1月15日被上訴人所屬環保局人員稽查時有排放廢水之情，因採樣時未會同上訴人人員進行，所取樣本是否為上訴人公司排放已有疑問，且樣品之保存過程及檢測方式是否符合規定猶屬不明，檢驗結果之代表性亦令人存疑，況上訴人三峽工廠於查獲後業已停止運作，三峽河污染依舊，足見上訴人並非造成三峽河污染之原因，原處分認定上訴人排放廢水，造成三峽河嚴重汙泥淤積及影響水質，顯與事實不符。另原處分亦有送達不合法、處分前未予上訴人陳述意見之機會、重複處罰、濫用裁量權及違反比例原則等之違法，應予撤銷等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：被上訴人所屬環保局稽查人員於上訴人三峽工廠廢水排放口採水2瓶，檢驗結果均不符合放流水標準，上訴人違規排放大量含污泥廢水（逾放流水標準596倍），嚴重影響水質，情節重大；又上訴人申請設廠之土地僅3筆（其餘佔用國有地），尚無法完全供應其設置製程設備，遑論設置有關污染防治設備，且上訴人無處理泥漿廢水之設施，國內目前也無處理泥漿設備之廠商，上訴人違法行為實不可能改善。被上訴人基於維護水源、民眾飲用之水質及安全，具體斟酌上訴人長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害，單純行政取締無法遏止，非以歇業處分不足以阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，因此作成原處分並無違法等語置辯，並求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：(一)關於上訴人有無排放不符放流水標準之廢水部分：查被上訴人所屬環保局人員於97年1月15日19時40分許會同板橋地檢署檢察官及相關單位人員前往上訴人三峽工廠稽查時，分別於上訴人三峽工廠埋設之暗管通往三峽河之放流口、水平流式沈砂池及三峽河河川上游3處取水檢驗，其中於上開暗管放流口所採樣本經檢驗結果，懸浮固體（SS）高達29,8 00毫克/公升、化學需氧量（高濃）128毫克/公升，均不符合上開放流水標準所定限值，且該暗管放流口排放之水，經投以染劑追蹤以及明挖後，確認為上訴人三峽工廠廠區之廢水池所排出等情，有水污染稽查紀錄、採證照片、廢（污）水檢驗報告為證，故上訴人確有排放不符放流水標準之廢水之情事，洵堪認定。又上開樣本於採集後，經被上訴人所屬環保局人員在現場立即檢測「水溫」及「PH值」2項，並以加硫酸、4℃冷藏及暗處處理之方式加以保存，於97年1月17日13時送達檢驗室檢驗，其中檢測項目「懸浮固體」部分係以NIEA W210.57A檢測方式（按即環保署95年6月2日環署檢字第0950043953號公告之「水中總溶解固體及懸浮固體檢測方法─103℃-105℃乾燥」）檢驗，「化學需氧量（高濃）」則以NIEA W51
5.54A檢測方式（按即環保署96年8月1日環署檢字第0960058228號公告之「水中化學需氧量檢測方法─重鉻酸鉀迴流法」）檢驗等情可證，本件自樣本保存過程至檢測方式查無不符合規定之情事。至上訴人指摘採樣時並無上訴人人員會同乙節，查現行法令就此並無規定，且參環保署89年5月16日環署水字第0025098號函釋以：「環保稽查人員執行稽查工作時，水污染防治法並無相關規定會同事業主採水查驗事宜；視情況所需，環保稽查人員可不會同事業主稽查並採取水樣。」是被上訴人所屬環保局人員採樣時縱無上訴人人員在場，亦難逕認有所違誤。從而，上訴人否認本件取樣之水為上訴人公司排放及檢驗結果之代表性，均非可採。另上訴人雖稱其三峽工廠自96年7月1日起即出租予訴外人漢壘公司使用，不可能於97年1月15日稽查時排放廢水云云，並提出租賃契約書及給付租金之統一發票用以佐證。惟上訴人於其所述租賃期間內之96年11月8日曾被查獲未領有廢水排放許可逕行排放廢水於地面水體之違規情事，經被上訴人所屬環保局以96年12月6日北環水處字第00-000-000000號裁處書裁處罰鍰6萬元業已繳清，上訴人並未提起行政爭訟，足認上訴人三峽工廠廠區確為上訴人使用無訛，是上訴人稱其三峽工廠廠區自96年7月1日起出租予漢壘公司使用云云，與事實不符，要非可採。(二)本件是否屬情節重大且有勒令歇業之必要：按水污染防治法第55條規定：「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；必要時，並得勒令歇業。」。何謂「情節重大」，同法第73條第6款規定：「本法第40條……所稱之情節重大，係指下列情形之一者……大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質者。」核本件檢驗結果業如前述，而其嚴重影響附近水體品質，是被上訴人認定本件情節重大，洵屬有據。至何謂「必要時」，水污染防治法則未有明文，相關法令亦未為規定，核行政機關將此抽象之不確定法律概念具體化的適用於特定事實關係時，應認有相當之判斷餘地，如無判斷逾越或判斷濫用情事，行政法院自應予尊重。查本件情節重大已如前述，則被上訴人以其基於：1.不可能改善、2.嚴重影響水質、3.長期違規，單純行政取締無法遏止等理由，並以其為維護水源、民眾飲用之水質及安全、阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害，具體斟酌上訴人長期偷埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害情事，而認有將上訴人予以勒令歇業之必要，並提出上訴人三峽工廠登記資料、現況測量複丈成果圖、上訴人提出之水污染防治措施及許可計劃書、上訴人違反水污染防治法一覽表及蒐證監控照為證，經核尚無判斷逾越或判斷濫用情事，原處分於法即無不合。另雖上訴人指稱原處分有送達不合法、處分前未予上訴人陳述意見之機會、重複處罰、濫用裁量權及違反比例原則等之違法。然查：原處分雖誤列上訴人公司代表人為施宗三，而非96年7月24日變更後之代表人施傑智，惟原處分之送達係向上訴人公司所在地即臺北縣○○鎮○○路○段○○○號行之，並由上開應送達處所接收郵件人員簽名及蓋用「裕豐砂石廠」章戳後予以收受，且上訴人公司因不服原處分已於法定期間內由其代表人施傑智依法提起訴願在案，足認原處分確已向上訴人公司之代表人施傑智為送達，不因誤列而受影響，其送達並無不合法情事。且本件被上訴人於作成原處分前雖未給予上訴人陳述意見之機會，但其後既於訴願終結前之97年6月12日以北府經工字第0970435056號函通知上訴人陳述意見，上訴人亦於97年6月20日提出陳述意見書於被上訴人，則依行政程序法第114條第1項第3款規定，此程序之瑕疵即已補正，上訴人據以指稱處分違法，尚非可採。又事業違反水污染防治法第7條第1項規定時，主管機關除得裁處罰鍰外，必要時並得勒令歇業，此觀前引水污染防治法第40條第1項及第55條之規定即明。是上訴人因違反水污染防治法第7條第1項規定，除遭被上訴人所屬環保局裁處60萬元罰鍰外，並由被上訴人基於如前所述之理由，認有必要性而予勒令歇業之處分，自無上訴人所指之重複裁罰、濫用裁量權及違反比例原則之違法可言。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：(一)原判決有不適用水污染防治法第23條之判決違背法令：被上訴人所屬環保局稽查人員於97年1月15日在三峽河採集檢體後，即交由「臺北縣政府環境保護局環境檢驗科」(下稱系爭實驗室)進行後續檢驗。惟查系爭實驗室於93年11月15日通過財團法人全國認證基金會之中華民國實驗室認證體系認證，認證有效期限3年於96年11月14日到期，有臺北縣政府環保局網頁公告之財團法人全國認證基金會之中華民國實驗室認證體系認證書可證；顯見系爭實驗室在97年1月17日檢測本件送驗之水體時，已不具備化學需氧量、懸浮固體之檢測能力，檢測樣品期間沒有在認證有效期內。則系爭實驗室對本件「放流水標準」之檢驗程序即難謂與水污染防治法第23條之規定相符。而臺北縣政府仍執意檢測並據以作為原處分之作成依據，原處分即具有重大瑕疵而應屬無效。原判決未依法撤銷原處分，即屬違背法令。(二)原判決有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令：上訴人於原審曾聲請傳喚證人陳信安即漢壘公司之負責人到庭調查，以釐清上訴人是否有本件排放污水之情，惟原審竟未予傳喚調查，亦未於判決中說明不予調查之理由，且判決中亦未就上訴人所提出之租賃契約書及統一發票等證據資料，說明有何不可採之理由，即遽予論斷上訴人有排放不符放流水標準之廢水之情，故原判決顯有判決不備理由之違背法令，應予撤銷。（三）原處分認定上訴人違規情節重大，均未舉證說明之，顯然違反證據責任分配原則之規定，應有違法。而原判決亦未依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條規定，令被上訴人積極舉證以實其說，僅憑被上訴人片面之臆測，即遽予認定上訴人確有違規情節重大之情，自有不適用法規之違背法令。且被上訴人徒憑廢污水採集點位於上訴人所有三峽廠區外之三峽河河床，既未予查明上訴人是否具有違規行為之存在，即率予勒令歇業之處分，其認事用法洵有違誤。原判決未將原處分撤銷，自有違反水污染防治法第40條以有實際從事排放廢污水等行為為處罰之構成要件，亦有違誤，自應廢棄。（四）原判決有違反行政訴訟法第201條之違背法令：本件被上訴人先以原處分對上訴人勒令歇業，相隔5日後又再以97年1月23日北環水處字第00-000-000000號執行違反水污染防治法案件裁處書處上訴人罰鍰60萬元。依被上訴人上開裁處之先後次序，可知被上訴人自97年1月15日稽查時起，迄至同年月18日為原處分為止，並未立即依法通知上訴人限期改善，亦未斟酌上訴人於改善工程所作之努力，即於3日內遽為勒令上訴人歇業之處分，顯已失去水污染防治法第40條第1項督促將來改善之意義。依行政訴訟法第4條第2項規定，原處分自有濫用權力之違法，而原判決未依行政訴訟法第201條規定將原處分予以撤銷，顯有不適用法規之違背法令等語。
六、本院查：㈠按水污染防治法第7條第1項規定：「事業、污水下水道系統
或建築物污水處理設備，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」同法第40條第1項規定：「事業或污水下水道系統排放廢（污）水，違反第7條第1項或第8條規定者，處6萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期仍未完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業；必要時，並得廢止其排放許可證、簡易排放許可文件或勒令歇業。」次按水污染防治法第55條規定：「違反本法規定，經認定情節重大者，主管機關得依本法規定逕命停止作為、停止貯存、停工或停業；必要時，並得勒令歇業。」。而此所謂情節重大，同法第73條第6款明定：「本法第40條．．．所稱之情節重大，係指下列情形之一者．．．大量排放污染物，經主管機關認定嚴重影響附近水體品質者。」上述規定，其中「主管機關必要時」及「經主管機關認定嚴重影響．．．」等規定文字，核屬主管機關裁量權限之行使，如其裁量行使（例如，裁量重要資料並無漏未斟酌、認定事實並無錯誤等）無逾越權限或權力濫用情形，自應予以尊重。
㈡查上訴人於臺北縣○○鎮○○路○段○○○號設廠（三峽工廠）
從事土石加工業，經被上訴人所屬環保局派員於97年1月15日19時40分許會同板橋地檢署檢察官及相關單位人員前往該廠稽查，並採取廢水送驗，檢驗結果懸浮固體（SS）為29,800毫克/公升，未符合放流水標準所定限值（土石加工業：
懸浮固體50毫克/公升）；且本件檢驗結果嚴重影響附近水體品質，經原審本於職權調查審認認定本件情節重大；又考量上訴人三峽工廠登記資料、現況測量複丈成果圖、上訴人提出之水污染防治措施及許可計劃書、上訴人違反水污染防治法一覽表及蒐證監控照，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，為維護水源、民眾飲用之水質及安全、阻卻高污染廢水對臺北縣民眾衛生及公共安全之戕害；並依職權調查證據審認事實，衡酌：⑴上訴人申請設廠土地僅3筆，已無法完全供應設置製程設備，遑論設置有關污染防治設備；依上訴人申請文件設計值，上訴人可處理之懸浮固體水質濃度僅2,300毫克/公升，並無可處理泥漿廢水之設施，國內目前亦無可供處理泥漿設備之廠商，上訴人無從立即改善。⑵上訴人所埋暗管排放口取樣檢測，廢水中之懸浮固體物濃度高達29,800毫克/公升，為放流水標準（50毫克/公升）之59 6倍，上訴人排放之廢水屬嚴重污染程度，有即時強制作為之必要。⑶上訴人水平流式沈砂池所埋設之暗管深達5公尺，且其排放口遠離廠址達約362公尺，附近地形險惡，且派員看守，稽查不易靠近，取締困難，若非以刑事搜索，行政機關難以查獲。⑷本件於97年1月8日至1月14日止，連續7日派員進行監控，此期間上訴人日夜均有排放含泥廢水情形，上訴人係有計劃性長期排放高濃度含泥廢水，非單次污染事件等理由，認定上訴人長期埋暗管違法排放高污染廢水對當地民眾造成之危害情事，據以認定被上訴人原處分有將上訴人予以勒令歇業之必要，尚無判斷逾越或判斷濫用情事，爰將其得心證論斷之理由詳述在判決書，其認事用法核與論理及經驗法則無違，亦無判決不備理由或判決與理由矛盾之違法情形。
㈢上訴人上訴主張上述三峽工廠自96年7月1日起已經出租訴外
人漢壘公司，不知有違法情形，自己並未有排放行為污水或廢水，自無違反水污染防治法等語。惟查，對此，上訴人已於原審為相同之主張，經原審本於職權調查審認之結果，以上訴人於其所述租賃期間內之96年11月8日，被查獲未領有廢水排放許可逕行排放廢水於地面水體之違規情事，經被上訴人所屬環保局以96年12月6日北環水處字第00-000-000000號裁處書裁處罰鍰6萬元在案（有上開裁處書附訴願卷第267頁可稽）；且上訴人訴訟代理人在原審亦自陳：「原告（指上訴人）現在的負責人於93年接任經營公司後，至96年11月只被查獲1次，原告（指上訴人）也馬上改善，並且於97年1月初花費1,100萬元購買新的機器設備來改善污染。」等語（見原審卷第76頁）；又原審參酌上開處分之罰鍰業已繳清，上訴人並未提起行政爭訟，因而據以認定上訴人三峽工廠廠區確為上訴人使用無訛，上訴人所稱其三峽工廠廠區自96年7月1日起出租予漢壘公司使用，因與查證事實未符，而不予採信，並無不合，亦與論理及經驗法則無違。上訴人復對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，再予指摘，難認可採。
㈣上訴人復主張依水污染防治法第23條規定，水質之檢驗測定
應委託中央主管機關核發許可證之檢驗測定機構辦理，本件雖交由臺北縣政府所屬環保局檢驗科測定，但其於93年11月15日通過財團法人全國認證基金會之中華民國實驗室認證體系認證有效期限3年，已於96年11月14日到期，其於本件檢體送檢時之97年1月17日已過期，其測定之設備難謂正確等語。惟查，上訴人所指之臺北縣政府所屬環保局檢驗科，曾經財團法人全國認證基金會（Taiwan AccrediationFoundation）認證有效期間「於96年11月15日至99年11月14日」，有其認證證書（證書編號：Z00000000000）在卷可查，上訴人僅提出尚未更新之被上訴人所屬環保局網頁之資料為憑，難謂真實，尚難足採。
㈤末查，事業違反水污染防治法第7條第1項規定時，主管機關
除得裁處罰鍰外，必要時並得勒令歇業，為前揭水污染防治法第40條第1項及第55條所規定。本件上訴人因違反水污染防治法第7條第1項之規定，雖經原處分機關依同法第40條第1項規定科處罰鍰，然因其違章行為情節重大，並經被上訴人斟酌相關重要證據資料後，認定符合水污染防治法第40條規定「必要時」之要件，而據以勒令歇業，以維護其附近居民生活衛生安全之公益，已如前述，原判決因認原處分得依法勒令歇業，並無不合，自難謂其認定有逾越權限或權力濫用之違法情形。上訴人主張水污染防治法第40條第1項前段為行政秩序罰，後段為執行罰，以督促作為完成改善之手段，如主管機關於行為人未完成改善前，怠於盡其督促行為人改善之責，即勒令歇業，已失督促將來改善之意義，有權力濫用，違反行政訴訟法第4條第2項規定等語，為其主觀歧異之見解，難謂有據而無足取。至上訴人其餘上訴意旨，無非就原審取捨證據、認定事實等職權之行使為指摘，並不影響原判決之結果，一併敘明。
㈥綜上所述，原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處
分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴人之上訴為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 11 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 張 瓊 文法官 黃 合 文法官 劉 介 中法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 11 月 11 日
書記官 王 史 民