最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1307號上 訴 人 張良澤訴訟代理人 顧立雄 律師
黃麗蓉 律師被 上訴 人 財政部國有財產局代 表 人 張佩智被 上訴 人 行政院代 表 人 吳敦義上列當事人間國有財產法事件，上訴人對於中華民國98年3月26日臺北高等行政法院97年度訴字第2570號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人因繼承取得臺南縣○○鄉○○段○○○○○號國有土地（嗣經地政機關辦理分割，增加33-6地號），前經陸軍總司令部（民國95年2月17日改稱國防部陸軍總司令部，下稱陸軍司令部）徵收作為二王砲兵學校砲陣訓練地使用，嗣臺南縣消防局及臺南縣歸仁鄉公所分別為興建保西分隊辦公廳舍及媽廟村活動中心需要，經徵得陸軍司令部同意撥用，並由臺南縣政府分層報奉被上訴人行政院以94年12月30日院授財產接字第0940038783號（下稱行政院94年12月30日函）及94年9月28日院授財產接字第0940028614號函（下稱行政院94年9月28日函）核准撥用有案。上訴人陳情臺南縣消防局及歸仁鄉公所未依撥用計畫使用，請求撤銷徵收歸還土地，於97年3月12日經內政部及被上訴人財政部國有財產局（下稱國有財產局）等有關單位協調處理，嗣經被上訴人國有財產局勘查，系爭國有土地現況為雜木、空地，復經函詢臺南縣消防局及歸仁鄉公所，臺南縣消防局以97年4月28日南縣消行字第0970005345號函復略以：「……97、98年度預算編列興建經費新臺幣（下同）1,800萬元，執行是項興建計畫。現階段已委託楊煦照建築師事務所細部規劃設計中，預計97年7月中旬辦理公告招商興建，預定98年8月中旬興建竣工。……」等語，另歸仁鄉公所以97年4月30日所民字第097000552
9號函復略以：「……八甲段33-4地號國有土地本所仍有使用需求……編列之預算為400萬元整……，預定於本年度辦理初期之規劃設計，俟完成設計後再行辦理工程發包作業。」等語，被上訴人國有財產局以尚符國有財產法第32條規定，無須依國有財產法第39條規定辦理撤銷撥用，以97年5月19日台財產局接字第0970010791號函復上訴人，上訴人於97年5月21日向財政部陳請，主張應儘速依國有財產法第39條規定，呈報行政院撤銷系爭國有土地撥用，並交由被上訴人國有財產局接管云云，經被上訴人國有財產局以97年5月28日台財產局接字第0970012758號函（下稱國有財產局97年5月28日函）復上訴人略以，臺南縣消防局及歸仁鄉公所奉准撥用之系爭二筆國有土地為該二機關經管之國有公用財產，經其查復仍有使用需求，並已編列預算規劃興建，符合國有財產法第32條之規定，無須依同法第39條規定辦理撤銷撥用交由被上訴人國有財產局管理等語，上訴人對上開函復不服，遂向財政部提起訴願，遭不受理駁回，提起行政訴訟，經原審以97年度訴字第2570號判決（下稱原判決）駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）被上訴人國有財產局97年5月28日函引用國有財產法第32條拒絕上訴人之陳情，係屬違法，依該條第1項：「公用財產應依預定計劃及規定用途或事業目的使用；其事業用財產，仍適用營業預算程序。」可知第32條對「公用財產」才有適用，且據行政院台訴字第0970081792號訴願決定書理由可知，系爭土地現已依國有財產法第33條及第35條變更為「非公用財產」，並依第38條（非公用財產類之不動產辦理撥用之限制）辦理撥用，當然，收回時亦僅得依第39條（非公用財產經撥為公用後應隨時收回之事由）辦理，毋庸置疑。被上訴人國有財產局以第32條「公用財產之使用」對抗第39條「非公用財產之收回」，係移花接木、牛頭不對馬嘴，除引用條文錯誤外亦有假借理由幫申請撥用人護航之嫌，顯然違法。（二）系爭土地徵收前編定為第
(5)類「農牧用地」，國防部徵收後依徵收計畫目的作為砲兵飛彈學校戰鬥教練場，係屬第(1)類至第(17)類外之特定目的事業，故其變更編定為第(18)類「特定目的事業用地」，堪稱合法，惟國有財產局於國防部停用後變更為非公用財產，卻未變更「使用地類別」，仍以「特定目的事業用地」之名義撥予臺南縣消防局及歸仁鄉公所作消防辦公廳舍車庫及村民活動中心建築使用則係屬違法。（三）依國有財產法第38條第1項第3款及同條第2項規定可知，應先行核明「不違反區域計畫土地使用分區規定」屬實，才准予撥用，而國有財產局卻依行政命令即內政部82年4月19日台(82)內地字第8279101號函（下稱內政部82年4月19日函）及同部82年5月10日台(82)內地字第8206062號函（下稱內政部82年5月10日函）之規定，先報准撥用，再「核准撥用後，倘需辦理土地使用變更編定，由臺南縣消防局及歸仁鄉公所再依規定申請辦理。」其程序與國有財產法完全相反，已屬程序違法。
（四）依國有財產局97年4月25日台財產局接字第09730003373號函及97年5月19日台財產局接字第0970011702號函，已證實系爭二筆土地分別於94年9月及12月經撥用後迄今已空置2年半以上才開始編列預算，尚未開始建築，已符合國有財產法第39條應強制收回之條件，且應由行政院撤銷撥用後為之等語，為此，訴請將訴願決定及原處分，即國有財產局97年5月28日函及行政院94年9月28日函及同院94年12月30日函之行政處分均撤銷；國有財產局應收回臺南縣○○鄉○○段○○ ○○○號及同段33-6地號兩筆土地並接管。
三、被上訴人國有財產局：（一）上訴人不服之被上訴人國有財產局97年5月28日函，僅屬被上訴人重申臺南縣消防局及歸仁鄉公所奉准撥用之國有土地，無須依國有財產法第39條規定辦理撤銷撥用之理由，乃觀念通知之事實行為，並非行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，財政部97年8月5日台財訴字第09700335340號訴願決定書作成訴願不受理之決定，尚無違法或不當。（二）依內政部82年4月19日函、同部82年5月10日函及同部82年6月11日台82內地字第8207437號函釋可知，各機關依國有財產法第38條規定申請撥用國有土地，屬非都市土地者，均免附「有無妨礙區域計畫證明書」，俟核准撥用後，倘需辦理土地使用變更編定，再由撥用機關依規定申請辦理。本案土地雖係陸軍司令部為砲兵飛彈學校戰鬥教練場需要徵收取得，惟已依規定於核准徵收期限內，依徵收計畫使用完竣，嗣歸仁鄉公所及臺南縣消防局分別為興建媽廟村活動中心及消防隊辦公廳舍需要，檢具陸軍司令部同意撥用函及已按徵收計畫使用完畢之文件，連同撥用不動產計畫書報經臺南縣政府核轉被上訴人，又系爭土地乃特定農業區特定目的事業用地，為非都市土地，依上開函示，得免附「有無妨礙區域計畫證明書」，案經審查符合規定，乃層報行政院核准撥用，故本案土地核准撥用並未違反規定。（三）本案土地原係陸軍司令部徵收取得，屬其經管之國有公用財產，於其澄清已依徵收計畫完成使用且檢討無使用計畫，原應依國有財產法第33條及第35條規定變更為非公用財產移交被上訴人接管，依法處理，嗣臺南縣消防局及歸仁鄉公所提出使用需求並依同法第38條規定申請撥用，經審查符合規定，被上訴人乃依國有不動產撥用要點第7點後段規定，於層報行政院核准撥用時，同時陳報變更為非公用財產撥由該二機關使用，核准撥用用途與原始徵收目的並無關連。又臺南縣消防局及歸仁鄉公所於94年間撥用後，雖已逾1年尚未開始建築，惟該二機關既仍有公用需要，被上訴人縱依國有財產法第39條規定辦理撤銷撥用收回土地，該二機關仍可依同法第38條規定重新辦理撥用。基於國有土地應優先公用原則，且該二機關均已開始依撥用用途規劃使用並於本(97)年度編列預算執行，尚無違同法第32條規定意旨，無須依同法第39條規定辦理撤銷撥用等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、被上訴人行政院於原審未提出答辯狀。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）關於請求撤銷被上訴人國有財產局97年5月28日函部分：上訴人於97年5月21日向財政部陳情，主張應儘速依國有財產法第39條規定，呈報被上訴人行政院撤銷系爭國有土地撥用，並交由被上訴人國有財產局接管，財政部將上訴人陳情書交下級機關即被上訴人國有財產局辦理，查明系爭土地使用情形，經被上訴人國有財產局以同年月28日函向上訴人說明「主旨：
臺南縣歸仁鄉公所及臺南縣消防局奉准撥用之該縣○○鄉○○段33-4、33-6地號2筆國有土地為該二機關之國有公用財產，經其查復仍有使用需求，並已編列預算規劃興建，符合國有財產法第32條之規定，無需依同法第39條規定撤銷撥用交由本局處理。」等語，被上訴人國有財產局並非受理上訴人申請之機關，被上訴人國有財產局基於直屬上級機關財政部交辦，以系爭函就撥用系爭土地為事實敘述及說明使用情形；非公用財產經撥用後，應否收回由財政部呈請行政院核定，被上訴人國有財產局並無此權限，此觀諸國有財產法第39條自明，被上訴人亦無權予以准駁，是系爭函件並非對上訴人為行政行為，更不因此對上訴人發生具體法律效果，上訴人之權益亦未受損；國有財產局純就上訴人之陳情案予以說明，並不因該項敘述或說明而生何具體法律上之效果，自非行政處分。又系爭被上訴人國有財產局97年5月28日函並非行政處分，上訴人對之訴請撤銷即不備撤銷訴訟之要件，且依其情形無從補正，應以裁定駁回之。（二）關於上訴人請求撤銷被上訴人行政院94年9月28日函及同院94年12月30日函部分：上訴人主張應予撤銷之系爭行政院二函文之訴願機關為行政院，上訴人誤向財政部提起，未經移送於行政院，可見其訴願前置程序尚未完成，且不備撤銷訴訟之要件，復不能補正，應予駁回。（三）關於上訴人請求被上訴人國有財產局應收回系爭土地並接管部分：訴外人臺南縣消防局為新建保西消防分隊辦公廳舍車庫，歸仁鄉公所為興建媽廟村活動中心用地，需使用陸軍總司令部管有之系爭臺南縣○○鄉○○段33-6、33-4地號國有土地，乃檢具撥用不動產計畫書，向被上訴人國有財產局申請撥用，並由陸軍司令部出具已按徵收計畫使用完畢之文件，經審查符合規定後報經行政院以94年9月28日函及94年12月30日函，核准撥用，由此撥用過程顯見撥用行為純屬機關內部對於行政用物之利用及管理關係，要非一般民眾能予以干涉。而有關國有財產土地之利用及管理之規定，旨在透過行政機關內部之監督機制，以確保非公用財產撥用之合目的性，並非保護人民財產之直接法律規定，人民不得引據該規定提起撤銷行政機關之撥用行為。從而，上訴人訴之聲明請求：「被上訴人財政部國有財產局應收回臺南縣○○鄉○○段○○○○○號及同段33-6地號兩筆土地並接管。」為無理由，尚難准許，而駁回上訴人在原審之訴。
六、本院按：
(一)國有財產法第2條：「(第1項)國有財產區分為公用財產與非公用財產兩類。(第2項)左列各種財產稱為公用財產：一、公務用財產：各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產均屬之。二、公共用財產：國家直接供公共使用之國有財產均屬之。三、事業用財產：國營事業機關使用之財產均屬之。但國營事業為公司組織者，僅指其股份而言。( 第3項)非公用財產，係指公用財產以外可供收益或處分之一切國有財產。」第32條：「（第1項）公用財產應依預定計畫及規定用途或事業目的使用；其事業用財產，仍適用營業預算程序。（第2項）天然資源之開發、利用及管理，除法律另有規定外，應由管理機關善為規劃，有效運用。」第34條：「(第1項)財政部基於國家政策需要，得徵商主管機關同意，報經行政院核准，將公用財產變更為非公用財產。(第2項)公用財產與非公用財產得互易其財產類別，經財政部與主管機關協議，報經行政院核定為之。」第38條「（第1項）非公用財產類之不動產，各級政府機關為公務或公共所需，得申請撥用。但有左列情形之一者，不得辦理撥用：
一、位於繁盛地區，依申請撥用之目的，非有特別需要者。
二、擬作為宿舍用途者。三、不合區域計畫或都市計畫土地使用分區規定者。（第2項）前項撥用，應由申請撥用機關檢具使用計畫及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」第39條：「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管。但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：一、用途廢止時。二、變更原定用途時。三、於原定用途外，擅供收益使用時。四、擅自讓由他人使用時。五、建地空置逾1年，尚未開始建築時。」
(二)查所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。依照上開國有財產法第4條規定，公用財產中之公務用財產為各機關、部隊、學校、辦公、作業及宿舍使用之國有財產，其並非直接供公共使用之財產，非公用財產成為公務用財產，及公務用財產變為非公用財產，均為行政內部問題，並未直接對外發生法律效果。是以被上訴人行政院依國有財產法第34條第1項，經財政部報請而將公務用財產變更為非公用財產，並未直接對外發生法律效果，自非行政處分。又被上訴人行政院依國有財產法第38條核定將非公用財產撥用予他機關使用，屬行政內部對非公用財產之使用管理行為，亦未直接對外發生法律效果，非屬行政處分。被上訴人行政院94年9月28日函及94年12月30日函，分別將坐落臺南縣○○鄉○○段○○○○號及33-6號土地，原作為二王砲兵學校砲陣訓練地使用之公務用財產，變更為非公用財產，並分別撥由歸仁鄉公所及臺南縣消防局使用，純屬行政內部行為，均非行政處分，上訴人對非屬行政處分之上開被上訴人行政院94年9月28日函及94年12月30日函，提起撤銷訴訟，不備行政訴訟法第4條第1項之起訴合法要件，起訴不合法，應予駁回。
(三)被上訴人行政院依國有財產法第38條，核定將非公用財產撥用予他機關使用，既是行政內部對非公用財產之使用管理行為，未直接對外發生法律效果，非屬行政處分，則財政部及被上訴人行政院依同法第39條規定之呈請及撤銷撥用，自亦單純屬行政內部對非公用財產之使用管理行為。再人民既非屬國有財產之權利人，顯對國有財產應否撤銷撥用，無法律上之利害關係。是以國有財產法第39條並未賦與人民有請求相關機關撤銷撥用及收回交被上訴人接管之請求權。準此，上訴人向財政部要求呈請行政院撤銷撥用，非屬依法申請之案件，財政部對此項要求之拒絕即非行政處分。是縱令被上訴人國有財產局97年5月28日函復屬於財政部對上訴人依國有財產法第39條要求撤銷撥用之拒絕，亦非行政處分，上訴人請求撤銷該函並請求被上訴人國有財產局收回系爭坐落臺南縣○○鄉○○段○○○○號及33-6號土地，起訴不合行政訴訟法第5條課予義務訴訟之合法要件，起訴不合法亦應駁回。
(四)綜上所述，上訴人之訴應予駁回，原判決駁回上訴人之訴，理由雖有不同，然駁回結論相同，亦應予以維持。上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 9 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 忠 仁法官 楊 惠 欽法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 12 月 10 日
書記官 郭 育 玎