最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第1317號上 訴 人 全美戲院有限公司代 表 人 吳俊漢被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 許添財訴訟代理人 曾怡靜 律師上列當事人間電影法事件，上訴人對於中華民國98年3月26日高雄高等行政法院97年度訴字第1013號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國80年間向被上訴人申請映演場所1廳變更為2廳，經被上訴人以80年12月6日（80）南市新2字第110139號函略以：「貴戲院申請變更映演場所為2廳（原核准1廳）案，依電影法施行細則第10條之規定，業經各權責單位（建管、消防、衛生、新聞等）審核通過，准予變更，復請查照。
」嗣上訴人於96年1月8日檢附被上訴人80年12月6日核准函向被上訴人申請換發電影片映演業許可證，經被上訴人以上訴人為電影法施行前之老舊戲院，迄未依規定申請取得電影片映演業許可證為由，以96年1月10日南市新廣字第09600025440號函否准申請，仍請上訴人依電影法第10條規定申請電影片映演業許可或依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」提出改善計畫及改善期限報請審查憑辦。上訴人不服，提起訴願，經行政院新聞局以96年10月5日聞訴字第0961820029號訴願決定（下稱第1次訴願決定）將原處分撤銷，著由被上訴人於3個月內另為適法之處分。嗣經被上訴人重為處分結果，仍以上訴人之消防、建管未符舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法之規定，且申請電影片映演業許可與老舊戲院申請變更廳數係不同申請案等由，以97年1月24日南市新廣字第09708500490號函（下稱原處分）予以駁回。上訴人仍表不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：原處分並未依第1次訴願決定意旨所指是否應於80年核准函發出同時一併發給許可，抑或尚須依何項法令，踐行何項程序或補繳何項表件，始得取得映演業許可等項，據實予以函復，僅以原始檔案業已銷毀，無法查證等由規避應換證之作為，有違訴願法第95條及第96條規定。上訴人戲院於80年12月間因變更映演場所為2廳，已經被上訴人建管、消防、衛生等權責單位審核通過准予變更，核其意旨，應視為已取得電影片映演業許可，不因被上訴人當時為何未發給映演業許可證，而否認其存在，並有信賴保護原則之適用。被上訴人辯稱上訴人分別於87年11月17日及91年10月24日申請電影片映演業設立許可，經被上訴人87年11月27日及91年10月31日會同相關單位現場勘驗結果，均「不符規定」，且該建築物無使用執照無法檢討云云，惟審查表僅係被上訴人片面制作，且與被上訴人80年核准函有所牴觸等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分，被上訴人應准換發電影片映演業許可證予上訴人。
三、被上訴人則以：上訴人係有公司執照、營利事業登記及「臺灣省影戲業登記證」之老舊戲院。上訴人依電影法規定應於中央主管機關所定期限內依規定標準改善，否則應予撤銷原許可或證照。另老舊戲院因礙於建管、消防等規定，而未能於短期內改善完成，致無法取得許可證之情形，經83年修正電影法施行細則第44條，刪除原2年及5年之改善期限後，由地方主管機關持續進行輔導措施，而准許領有營利事業登記證之老舊戲院繼續映演影片。被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函係針對上訴人申請「變更映演場所為2廳」所為之處分，上訴人並非申請電影片映演業許可證。依新聞局90年3月1日（90）正影3字第02551號函，上訴人應依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」改善，並經各單位勘驗審查通過後，始得核發電影片映演業許可證。惟上訴人戲院建物之消防及建管設備均不符合「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」，被上訴人已多次定期令上訴人改善，惟上訴人均未提出改善計畫暨執行，被上訴人無法據以核發「電影片映演業許可證」。自電影法於72年11月18日施行至96年間，經被上訴人內部整理，均查無曾核發電影片映演業許可證予上訴人之資料。可知上訴人至今從未取得電影片映演業許可證。上訴人主張上開80年12月6日（80）南市新2字第110139號函為准許申請電影片映演業許可證，顯與該函文內容不符等語，資為抗辯，求為判決上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）上訴人屬電影法施行前設立之電影片映演業，其設立登記與電影法及其細則規定不符，然上訴人於電影法施行細則施行後，並未重行辦理登記取得電影片映演許可證，仍以持有臺灣省政府核發之「臺灣省影戲業登記證」繼續營業。至上訴人戲院之映演廳80年間由1廳改2廳，觀之被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函，上訴人80年申請案，係申請映演廳數變更，並非電影片映演業新設立或改建許可證之申請，所載「依電影法施行細則第10條規定，業經各權責單位（建管、消防、衛生、新聞等）審核通過」自當時法令及上訴人申請內容互核仍難以導出被上訴人該函係屬准上訴人為電影片映演業許可處分之結果。上訴人執信賴保護原則為爭議，自不足採。（二）行政院新聞局為解決老舊戲院及戲院隔廳等相關事宜，曾於87年5月15日邀集內政部、臺灣省建設廳及各地方政府召開會議，作成輔導老舊戲院依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」申請電影片映演業許可之處理原則。又於90年2月13日邀集內政部、各地方政府、各戲院公會共商解決老舊戲院未能取得電影片映演業許可問題，獲致2點結論：「1.老舊戲院如未增、減或區隔廳數者，其建築物主要結構未變更，且不涉及增建或改建，請各縣（市）政府儘速促請業者提出申請並准予換發電影片映演業許可證。2.老舊戲院如增、減或區隔廳數者，亦請各縣（市）政府積極輔導業者依『舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法』相關規定進行改善，取得電影片映演業許可證。」被上訴人依該次會議決議，於同年11月13日函請上訴人應依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」提出改善計畫及其改善期限報府審查，所附「電影片映演業設立（變更）登記審查表」同時載明「民國73年11月7日以前興建完成之建築物，則依『舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法』審查」；上訴人亦於87年11月17日依被上訴人上函意旨向被上訴人申請電影片映演業設立許可，然經被上訴人新聞室會同工務局（都市計畫課、建管課）、消防局、衛生局等相關單位於同年11月27日會勘審查，結果均列為「不符規定」，未予核發電影片映演業許可證。其後，上訴人復分別於91年10月24日、92年3月7日再向被上訴人申請電影片映演業許可，經被上訴人實質審查結果，均以未符規定而未核發電影片映演業許可證，上訴人對於被上訴人歷次駁回其申請設立或變更許可處分均未提行政救濟。被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函若屬准為電影片映演業許可處分，除非該處分事後有經撤銷或廢止情形，上訴人87年接獲被上訴人通知應提出改善計畫、改善期限及申請映演業許可之時，即應提出該許可函異議，實無一再重複申請許可，經遭駁回又未為行政救濟之理。（三）第1次訴願決定並未明確指示本件被上訴人應依上訴人之申請准予換發電影片映演業許可證。則被上訴人嗣依訴願決定意旨，重新審核後，仍以申請電影片映演業許可證與老舊戲院申請變更廳數係不同申請案，即便已取得電影片映演業許可證之戲院，如增、減或區隔廳數者仍應申請變更許可，符合電影法及其施行細則之規定，始得換發許可證，尚無違訴願法第96條規定可言。被上訴人以上訴人戲院迄未依規定申請取得電影片映演業許可證，且映演場所之消防、建管未符「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」之規定，否准換發電影片映演業許可證之申請，並無違誤。因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）「電影片映演業，屬於辦理公司或商業登記前，申請直轄市、縣（市）主管機關許可，發給許可證。」「本法公布施行前，已設立之電影事業，與本法之規定不符者，應於中央主管機關所定期限內依本法規定辦理；逾期不辦理者，撤銷其許可或證照。」為72年11月18日公布施行之電影法第10條、第55條所明定；現行（即91年6月12日修正）電影法第10條係規定：「（第1項）電影片映演業，應於辦理公司或商業登記前，申請直轄市、縣（市）主管機關許可，發給許可證；映演場所改建者，亦同。（第2項）電影片映演業將原映演場所增、減或區隔廳數者，應向直轄市、縣（市)主管機關申請換發電影片映演業許可證。（第3項）前2項電影片映演業申請許可之程序、應具條件及應繳表件，由中央主管機關定之。」第55條迄未修正。
「電影片映演業申請許可，應依電影片映演業申請許可應具條件及應繳表件（附表三）之規定辦理，其改建者亦同。」「電影片映演業之映演場所與本法及本細則規定不符者，應於本細則施行之日起5年內，依中央主管機關規定標準改善，逾期不改善者，撤銷其許可或證照。」為80年2月23日修正發布電影法施行細則第10條、第44條第2項所規定，該第44條第2項規定復於83年11月30日修正發布為「電影片映演業之設立登記或映演場所與本法及本細則規定不符者，應於中央主管機關所定期限內，重行辦理登記或依中央主管機關規定標準改善，逾期不重行辦理登記或不改善者，撤銷其原許可或證照。」亦即於83年11月30日電影法施行細則修正發布後，已無5年期限內改善之落日條款，電影法公布施行前已設立之電影事業，應於中央主管機關所定期限內，重行辦理登記或依中央主管機關規定標準改善。所謂電影法公布施行前已設立之電影事業，係指電影法公布施行前已領有臺灣省政府依臺灣省電影戲劇事業管理規則（臺灣省69年1月19日69府教五字第17446號令廢止）核發「臺灣省影戲業登記證」之老舊戲院。是電影法於72年11月18日公布施行後，電影片映演業為許可事業，其映演場所之建築、消防、衛生等事項，必須經過地方主管機關審查通過後，檢附審查通過文件及相關文件，向直轄市、縣（市）主管機關申請許可，由主管機關發給電影片映演業設立許可證，始得營業，如屬電影法公布施行前領有「臺灣省影戲業登記證」但未取得電影片映演業許可證之老舊戲院，依前開規定，應於中央主管機關所定期限內依規定標準改善，否則應予撤銷原許可或證照。惟老舊戲院因礙於建管、消防等規定，而未能於短期內改善完成，致有無法依電影法取得電影片映演業許可證之情形，嗣中央主管機關行政院新聞局為解決老舊戲院及戲院隔廳等相關事宜暨為解決老舊戲院未能取得電影片映演業許可問題，於87年5月15日作成輔導老舊戲院依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」申請電影片映演業許可之處理原則，其中決議：「有關電影院之安全、消防等事項由各縣市政府新聞單位會同工務局、消防局實施每半年一次之檢查及公共安全申報，經發現不符規定者，仍應依法處理。如該電影院係為73年11月前設立之老舊戲院，應即通知其依『舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法』提出改善計畫及其改善期限，報請地方主管機關審查，並核定改善期限。」及以90年3月1日（90）正影三字第02551號函檢送90年2月13日研商「電影片映演業」相關問題會議結論：「㈠老舊戲院如未增、減或區隔廳數者，其建築物主要結構未變更，且不涉及增建或改建，請各縣（市）政府儘速促請業者提出申請並准予換發電影片映演業許可證。㈡老舊戲院如增、減或區隔廳數者，亦請各縣（市）政府積極輔導業者依『舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法』相關規定進行改善，取得電影片映演業許可證。」準此，電影法公布施行前已取得「臺灣省影戲業登記證」之老舊戲院，如未依電影法規定取得電影片映演業許可證，得依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」相關規定進行改善，取得電影片映演業許可證。易言之，對於老舊戲院得不依電影法及電影法施行細則之要件審查而予以從寬認定發給電影片映演業許可證。
（二）本件上訴人於58年領有臺灣省政府核發之「臺灣省影戲業登記證」，屬合法列管但未取得電影片映演業許可證之老舊戲院，為原審所確定之事實。上訴人提出被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函載：「貴戲院申請變更映演場所為2廳（原核准1廳）案，依電影法施行細則第10條之規定，業經各權責單位（建管、消防、衛生、新聞等）審核通過，准予變更，復請查照。」等語，依其文義，上訴人係申請變更映演場所為2廳，並非申請電影片映演業許可證，被上訴人亦係准予上訴人變更映演場所為2廳，非依電影法第10條規定發給電影片映演業許可證，該函文亦無核准上訴人電影片映演業許可證之核准字號，其非核發電影片映演業許可證之文義甚明。況依據當時之（72年11月18日公布施行）電影法，電影片映演業新設立及改建均須取得電影片映演業許可證；即使依新法取得電影片映演業許可證，如增減或區隔廳數，仍應向主管機關申請許可（行政院新聞局79年12月12日（79）銘彰一字第17022號函釋參照），始得換發（變更）新的電影片映演業許可證。上訴人當時既尚未依新法取得電影片映演業許可證，殊無可能亦無任何法令規定得以變更映演場所為2廳而可直接取得電影片映演業許可證。再參以上訴人於87年11月17日、91年10月24日、92年3月7日陸續向被上訴人申請電影片映演業許可，經被上訴人新聞室會同工務局（都市計畫課、建管課）、消防局、衛生局等相關單位依「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」相關規定會勘審查結果，均因建物不符消防、建管等規定而未獲核發，則僅憑被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函所載「依電影法施行細則第10條之規定，業經各權責單位（建管、消防、衛生、新聞等）審核通過」，亦不足認上訴人戲院建築物早於80年間已依較嚴之電影法及電影法施行細則之要件審核通過而有取得電影片映演業許可證之資格。復按申請，為人民在公法上之意思表示，申請電影片映演許可證與老舊戲院申請變更廳數，乃不同目的之申請，人民未就電影片映演許可證為申請，行政機關自不得開始關於電影片映演許可證核發之行政程序，無所謂漏未發給電影片映演業許可證之可言。故被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函並非依電影法第10條規定之發給電影片映演業許可證，而係被上訴人輔導老舊戲院在原取得「臺灣省影戲業登記證」未經原發證單位撤銷前，同意變更為二廳之同意函，如同當初核准為一廳同例。原判決已就其調查證據結果及得心證之理由，敘明上訴人80年申請案，係申請映演廳數變更，並非電影片映演業新設立或改建許可證之申請，亦不因此發生被上訴人准上訴人為電影片映演業許可處分之法律效果，僅為被上訴人所作同意上訴人之映演場所由1廳變更為2廳之核准函，被上訴人以上訴人戲院迄未依規定申請取得電影片映演業許可證，且映演場所之消防、建管未符「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」之規定，否准換發電影片映演業許可證之申請，於法並無不合，依上開所述，核屬有據，並無上訴人所稱未依證據論斷、誤認事實或判決理由不備之違法。上訴意旨猶執前詞以：被上訴人80年12月6日（80）南市新2字第110139號函係被上訴人依當時電影法為全盤之勘查，經各權責單位（建管、消防、衛生、新聞等）審核，上訴人實已通過並取得電影片映演業許可證之資格云云，援引信賴保護原則為爭議，指摘原判決違法，並非可採。
（三）行政院新聞局第1次訴願決定並未確認上訴人是否於80年間已提出申請電影片映演業許可證，係指摘事實尚欠明瞭，應由被上訴人調查事證另為處分，被上訴人依該訴願決定意旨及本於職權調查事證，依重為調查結果認定事實，認前處分適用法規並無錯誤，而維持已撤銷之前處分見解，自無違訴願法第95條、第96條規定。上訴人復對原處分提起訴願，經訴願決定理由五載明「是該函（80年12月6日（80）南市新2字第110139號函）形式上及實質上均難認係屬電影片映演業許可證，而僅為同意上訴人戲院變更為2廳之核准函」，予以維持原處分，並無不合，原判決對此亦論述甚明。上訴人據以指摘原判決違背法令，要非可取。再上訴人以其最近一次檢查，97年12月19日經臺南市消防局第一大隊中正分隊複檢消防安全符合規定，及97年12月25日經臺南市政府建管單位複檢包括防火避難設施及設備安全均符合規定一節，為上訴人於言詞辯論終結後提出之新的攻擊防禦方法，上訴程序無從加以斟酌，且縱令屬實，該等檢查項目亦與「舊有建築物防火避難設施及消防設備改善辦法」勘驗項目不同，及其迄未取得建築物使用執照（上訴狀卷附件2載申報建築物概要欄無使用執照及字號，及原處分卷訴願決定字號：0000000000號㈠第65頁申報表參照），仍不足以證明上訴人符合發給電影片映演業許可證之要件。至上訴人以其公法上請求權是否時效消滅之指摘，因與本院前開論述及本件判決結果無影響，故本院即無再予論究之必要，併此敘明。
（四）綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 12 月 9 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 吳 慧 娟法官 胡 方 新法官 曹 瑞 卿法官 林 金 本以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 12 月 10 日
書記官 郭 育 玎