最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第166號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 林合民律師被 上訴 人 教育部代 表 人 吳清基訴訟代理人 許進德律師上列當事人間私立學校法事件，上訴人對於中華民國97年6月18日臺北高等行政法院96年度訴更二字第184號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國85年6月1日以台（85）技（二）字第8504125號函核備上訴人以及周幼松、趙沛明、江浩華、梁開天、李常井、任克重、龔維寧、林蔚山、張伯英及趙可南等人擔任董事組成之私立華夏工商專科學校（下稱華夏專校）第10屆董事會。華夏專校董事會於86年5月28日召開第10屆第4次會議決議通過董事任克重、龔維寧、林蔚山3人請辭案及陳冠綸、張慶帆、劉祥宏3人補選擔任第10屆董事案。嗣於86年9月15日召開第10屆第6次會議決議通過董事張伯英病故與董事李常井請辭案及林永達、鄭萍銓2人補選擔任第10屆董事案。於87年1月12日召開第10屆第8次會議決議通過董事趙可南、江浩華2人請辭案及劉真德（原審誤植為劉其德）、侯麗銖2人補選擔任第10屆董事案，亦經被上訴人分別以86年7月4日台（86）技（二）字第86074278號、86年10月20日台（86）技（二）字第86119311號及87年1月23日台（87）技（二）字第87005646號函准予備查在案。嗣被上訴人以華夏專校董事會於86年5月28日所召開第10屆第4次會議補選董事，依私立學校法第29條第2項但書應有3分之2以上之董事出席之規定，至少應有8人出席，而會議紀錄記載出席之董事張伯英，據財團法人中心診所醫院89年4月5日所出具張伯英之診斷證明書記載，張伯英於86年5月6日因重病住院，入加護病房，當時命危旦夕，神志不清，絕無當時能離院開會之可能，其於會議次日即86年5月29日病逝該院，足證董事張伯英應無法出席該董事會議決請辭與補選董事案，惟上開第10屆第4次董事會議紀錄載明出席董事8人中竟將董事張伯英列入，為不實記載。被上訴人遂以89年12月6日台（89）技（二）字第89157577號函予華夏專校董事會及各董事，該函意旨略為：㈠被上訴人前揭台（86）技（二）字第86074278號、台（86）技（二）字第86119311號及台（87）技（二）字第87005646號函核備陳冠綸、張慶帆、劉祥宏、林永達、鄭萍銓、侯麗銖及劉真德等7人擔任華夏專校董事會第10屆董事處分，因華夏專校董事會於86年5月28日所召開第10屆第4次會議補選董事之重要決議事項，其決議程序違反私立學校法第29條第2項但書規定，基於行政監督權，上述董事補選核備處分，予以撤銷，並自89年12月6日起喪失其董事身分效力。㈡依私立學校法第32條第1項但書規定停止華夏專校董事會全體董事職務4個月，停職期間自89年12月6日起至90年4月5日止。被上訴人復於90年2月23日以台（90）技（二）字第90021190號函（下稱原處分）知華夏專校董事會等及各董事，略以被上訴人89年12月6日台（89）技（二）字第89157577號函業撤銷原核備陳冠綸、張慶帆、劉祥宏、林永達、鄭萍銓、侯麗銖及劉真德等7人擔任華夏專校董事會第10屆董事處分，按華夏專校董事會董事遭撤銷董事核備處分人數已達2分之1，已無自行整頓改善之可能，為利華夏專校儘速回歸私立學校法新定董事會正常運作狀態，爰依私立學校法第32條第1項規定解除華夏專校董事會第10屆全體董事職務，並依私立學校法第32條第3項之規定，指定張文雄、黃使其、法治斌、湯振鶴及李然堯共5人組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，並由張文雄擔任管理委員會召集人等語。上訴人及其他前華夏專校董事會第10屆董事均表示不服，提起訴願經駁回後，提起行政訴訟，案經原審法院以91年11月27日91年度訴字第763號判決駁回上訴人之訴，並諭知系爭處分違法。兩造均提起上訴，經本院以93年3月5日93年度判字第234號判決廢棄該判決，發回原審法院，更行審理。於本件行政救濟程序中，上開管理委員會成立董事推選小組，選任第11屆董事林政弘、黃文福、張文雄、周文賢、周幼松、楊敦和、黃鎮台、趙沛明、孟繼洛、劉瑞生、鄭國順等人，經被上訴人以90年6月11日台（90）技（二）字第90079871號函予以核備，任期自核備日起屆滿三年止；第11屆任期屆滿後，又選任第12屆董事周文賢、孟繼洛、黃文樞、趙沛明、鄭國順、劉瑞生、谷家恆、楊敦和、周幼松、張文雄及陳飛鵬等人，亦經被上訴人以93年5月31日台技（二）字第0930071394號函核備，任期自93年6月11日起至96年6月10日止。原審法院於94年12月30日以93年度訴更一字第57號判決駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，復提起上訴，經本院以96年10月25日96年度判字第1844號判決廢棄該判決，發回原審法院重新審理。嗣經原審法院更為審理，判決駁回上訴人之訴。上訴人猶未甘服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人為華夏專校董事，依私立學校法第22、23條受有保障，且為不利行政處分之直接相對人，自得提起行政訴訟。且原處分若因違法而撤銷，上訴人當然回復第10屆董事身分，並得選出下屆董事，自有權利保護之必要。（二）符合私立學校法第32條之法定要件「董事會」、「發生重大糾紛無法召開會議」、「或違反教育法令」，主管機關需「限期命整頓改善」，且但書規定「情節重大且情勢急迫」，始得解除全體董事職務。華夏專校董事會第10屆第4次會議，其決議程序縱違反私立學校法第29條第2項但書規定惟非不得補正。被上訴人未先命改善，即以上開決議影響後續董事補選效力，撤銷核備處分，後並以遭撤銷董事核備處分之人數已達全體董事人數2分之1，解除全體董事職務，顯有違誤。且原處分於全體董事職務遭停止期間未屆滿前，即解除全體董事職務，此觀原審法院91年度訴字第2105號判決可知與「情節重大且情勢急迫」不符。（三）依行為時私立學校法第25條第1項第1款規定，董事辭職需經董事會決議通過始生效力。被上訴人卻認華夏專校董事會第10屆第4次會議中，3名董事辭職案為有效，補選3名董事案為無效，顯有割裂同一決議效力之誤。若被上訴人認上開會議未達半數董事出席之最低人數要求，則3名董事辭職案之決議亦應無效，董事名額並未減少。縱認上開辭職案有效、補選案無效，由於第6次會議中（該次會議無程序瑕疵）李常井（具董事資格）辭職。然而，後續會議出席且具董事資格人數，雖有作成決議，然不符具董事資格總額之半數，又第7次會議中，雖趙可南、江浩華（皆具董事資格）辭職，惟該次會議同前理由，而不生辭職效力。基此，仍有6名董事（逾總額10名之半數），得依私立學校法第29條規定開會補選新董事，非不能改善。縱第10屆董事會因辭職僅餘4名董事，依法務部88年5月15日法律字第018144號函及經濟部93年12月2日經商字第09302202470號函意旨，仍得以該4名董事為董事會現任董事總額，另行開會補選董事。（四）華夏專校董事會第10屆第4次會議縱有瑕疵惟非不能補正，原處分解除全體董事職務，且未依通知受處分人到場陳述意見，明顯違反比例原則與行政程序法第39條。況被上訴人以訴外人侯西峰與上訴人有私下協議圖利為由，明顯以上訴人個人行為擴及整體董事會，況上訴人與訴外人間未有不法情事，原處分顯有違誤。且被上訴人解除全體董事職務，爰引民法第
32、33條規定，惟上開法令僅法院有權解除「違反法令之該董事個人」職務，尚不得由主管機關自行解除董事會全體董事職務。且本件並無行政訴訟法第198條之情形，如撤銷原處分及訴願決定，僅係由目前董事會移交予原第10屆董事會，而無於公益有重大影響之情形等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）上訴人主張私立學校法賦予董事許多職權即為其所享有之訴之利益，惟私立學校法第22條規定為「董事會」之職權並配合同法第29條決議比例等規定可知上訴人以此作為有訴之利益之證明，顯有違誤，亦可觀原審法院89年度訴字第304號判決意旨即明。（二）私立學校法第32條雖規定為「董事會」，然審究其實質上規範之目的應解為「董事」為宜，此觀同法第29條及民法相關規定可知。本案於被上訴人調查時，董事周幼松等即以書函表示與上訴人間之爭執事項與意見，顯見董事間已有發生糾紛並產生對立，且董事會召集程式及董事補選方式以如上所述有違反相關教育法令之情，又被上訴人調查時董事會並未依要求為具體改善計畫，甚有應付了事之情，顯見被上訴人命其整頓改善並無效果。且第10屆董事任期於88年5月31日早已屆滿，第11屆董事如久懸未決，顯對校務有重大影響。又上訴人未經董事會決議，私下與案外人簽訂協議書，企圖以有償代價主導董事會席位之更替，進而達到變更或處分校產之目的，已足使學校產生不可預知之損害，符合私立學校法第32條第1項「情節重大且情勢急迫時」要件，縱上訴人主張該協議業已終止，惟就相關事證仍顯上訴人主張不可採。眾多事證皆顯示本案被上訴人所為之處分，係依法所為並無不合。本院第1次發回時，已認本案構成同法第32條第1項之董事會違反教育法令。況上訴人與侯西峰間就下屆董事名單涉有給付金額約定，顯已違反私立學校法董事長及董事均為無給職之規定。被上訴人係以華夏專校第10屆董事會第4次會議有決議未達法定人數、且未依被上訴人發函要求提出該次董事會議紀錄之原始簽到資料及將議程通知其他董事之事實，認定有違反當時之私立學校法第27條及其施行細則第16條第3項、第4項之情事。（三）華夏專校第10屆第4次董事會議出席名單經查扣除張伯英後，顯然不足私立學校法第29條規定之3分之2以上，故該次董事補選決議無效。惟董事辭職案並非私立學校法第29條第2項所列之重要事項，僅需普通議決即可。是以有補選案無效、辭職案有效之別。況私立學校與其董事間，應成立民法上之委任關係，依民法第549條第1項規定，本案中6人辭職華夏專校第10屆董事均已合法生效。又私立學校法第22條第2項及第29條規定可知，董事辭職或視為辭職後，即應進行補選或遴選董事之程序，並不以董事會議通過董事之辭職為前提要件，董事辭職、解職或解聘，均為補選董事之事由。因此於被上訴人撤銷補選7位董事之核備後，華夏專校第10屆董事會僅餘董事4人，不足董事會組織章程第4條所定董事名額11人之過半數6人，顯有無法再依私立學校法召開董事會亦或行使董事會決議之職權，情節重大且情勢急迫，依私立學校法第32條第1項但書，被上訴人先停止華夏專校第10屆全體董事之職務4個月，此撤銷董事核備、停止職務之行政處分均已確定，嗣後被上訴人開會決議確認華夏專校第10屆董事會有私立學校法第32條第1項之情事，據此以90年2月23日台（90）技（二）字第90021190號函解除華夏專校第10屆全體董事之職務。至於法務部88年5月15日（88）法律字第018144號函釋與經濟部93年12月2日經商字第09302202470號函釋皆與本案或有事實及制度上之不同，又上訴人另以原審法院91年度訴字第2105號判決作為有利主張，惟該判決經廢棄發回更審後，更審判決並未認定教育主管機關於停止全體董事職務後，若無發生其他立即危害情事，而於停職期間遽然解除全體董事職務，即屬違法，且該判決已經本院判決上訴駁回確定在案，可見上訴人主張不足採信。（四）被上訴人作成原處分，係以當時之調查卷證判斷，上訴人僅以處分作成後之刑事判決指稱第10屆第4次之董事會僅有4人參加，認為辭職案與補選案皆無效，顯無可採。再者，依私立學校法第32條第1項作出解職或停止職務一段期間之處分，完全在於其必要性，至於於停止職務期間未屆滿前，依照法條之規定，並無規定主管機關不得再為解除職務之行政處分規定。又依私立學校法第14條前段及華夏專校董事會章程所定董事人數為11人可知，董事總額至少需有7名。本件經被上訴人撤銷7名董事補選之核備處分後僅餘4名，又綜以上開事證可知確有停止全體董事職務之必要性。又依上訴人前與訴外人之協議及其積極主張具有董事身分，極可能係為將來履約準備，被上訴人以此判斷並作出處分，均屬合法且無違比例原則。況被上訴人89年12月間已作成之撤銷七名董事核備處分並確定之事實，自無上訴人所稱於86年11月14日第7次董事會具董事資格之人數，仍得自行召開會議之實。被上訴人於調查本案時，已多次函請董事會及各該當事人表示意見，從而作成處分時亦多次給上訴人及其他關係人陳述意見之機會，依私立學校法第5條及行政程序法第103條第5款規定，被上訴人自有職權為此處分，並無不法等語置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：在上開事實基礎下，本件應審酌者厥為：⑴上訴人有無起訴之利益存在？⑵華夏專校董事任克重、龔維寧、林蔚山、李常井、趙可南、江浩華等六名董事辭職，是否已合法生效？⑶如上開六名董事辭職已合法生效，則該校董事會僅剩董事四人，是否仍得運作及決議？⑷華夏專校董事會是否有私立學校法第32條第1項所規定之情事？原處分解除華夏專校董事會第10屆全體董事職務是否適法？（一）關於上訴人有無起訴之利益存在部分：⒈按「提起行政爭訟，須其爭訟有權利保護必要，即具有爭訟之利益為前提，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，縱經審議或審判之結果，亦無從補救，或無法回復其法律上之地位或其他利益者，即無進行爭訟而為實質審查之實益。」固經司法院釋字第546號解釋在案；惟依其意旨反面解釋，倘對於當事人被侵害之權利或法律上利益，經審議或審判之結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益者，即難謂無進行爭訟而為實質審查之實益。又行政處分因期間之經過或其他事由而失效者，如當事人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起或續行訴訟，亦經司法院釋字第213號解釋在案。故行政處分縱經執行完畢，如受處分人因該處分之撤銷而有可回復之法律上利益時，仍應許其提起撤銷訴訟，尚難以其欠缺權利保護之訴之利益，而逕予駁回。⒉上訴人係華夏專校第10屆董事會董事，遭被上訴人解除董事職務，並組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止；並重組成立華夏專校第11屆董事會，而華夏專校第12屆董事則於93年6月11日就任，並於96年6月10日任滿等情，為二造所不爭之事實。依私立學校法第32條第1項規定，私立學校董事會成員資格僅在一定條件下始能被剝奪，故董事資格係屬法律保護之法律上之利益，上訴人以其資格遭剝奪，主張權利受侵犯，而對剝奪其董事資格之原處分提起行政爭訟，應認具有提起本件撤銷訴訟之訴權。又上訴人訴請解除上訴人董事之原處分如經法院撤銷，則上訴人第10屆之董事身分即應回復，縱其任期早已屆滿，仍得依同法第24條第1項集會選出下屆董事；亦即原處分如遭撤銷，被上訴人所指定之管理委員會或嗣後推選產生之數屆董事，將因而失其依據。故上訴人被解除董事職務之處分，經審判結果，並非無從補救，亦非無法回復其法律上之地位或其他利益（參本院96年度判字第1844號判決發回意旨），揆諸首開說明，該校雖已選出第11屆、第12屆董事，其等並已就任，甚至任期均已屆滿，亦應認上訴人有提起本訴之權利保護要件。（二）關於華夏專校董事任克重、龔維寧、林蔚山、李常井、趙可南、江浩華等6名董事辭職，是否已合法生效部分：⒈私立學校法第25條第1項第1款係規定，董事具有書面辭職文件，提經董事會議通過者，私立學校應予「解職」或「解聘」，該條文並非規定董事辭職經董事會議通過始生效力，而是規範董事遭私立學校「解職」或「解聘」的要件。⒉蓋依私立學校法第23條第2項、第31條規定：「創辦人為當然董事，當然董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解職或解聘時，喪失其當然董事資格，其所遺董事名額，由董事會補選之。」「主管教育行政機關依第26條第4項之規定指定董事召集董事會議時，連續召集三次而未出席之董事視為辭職，由負責召集會議之董事遴選適當人員，報經主管教育行政機關同意後聘任為董事，補足其任期。」可知董事「辭職」、「死亡」、「解職」或「解聘」時，即喪失董事資格，董事會即應補選董事；董事「視為辭職」時，亦應聘任新董事。該條文並未規定董事辭職須經董事會議通過始生效力，且將董事「辭職」、「解職」或「解聘」均列為喪失董事資格的個別事由。是以，並非只在董事具有書面辭職文件，提經董事會議通過，私立學校予以「解職」或「解聘」時，才能夠發生終止董事委任契約之效力；董事辭職之意思表示，依照民法第549條第1項，亦得終止與私立學校間之委任契約，喪失董事之資格。如此解釋，始符合私立學校法將董事「辭職」、「解職」或「解聘」並列為喪失董事資格事由之意旨；倘若董事具有書面辭職文件，提經董事會議通過，私立學校予以「解職」或「解聘」時，才能夠發生終止董事委任契約之效力，私立學校法即無將董事「辭職」列為喪失董事資格事由之必要。⒊故任克重、龔維寧、林蔚山、李常井、趙可南、江浩華等6名董事，既然已向華夏專校為辭職董事之意思表示，不論董事會是否決議通過，該6人與華夏專校間之董事委任關係均已終止，該6人已非華夏專校第10屆董事，應堪認定。是上訴人此部分之主張，為不足採。（三）關於如上開6名董事辭職已合法生效，則該校董事會僅剩董事4人，是否仍得運作及決議部分：⒈參照私立學校法第27條第3項、第29條第2項規定：「經現任董事3分之1以上，以書面提出會議目的及召集理由，請求召集董事會議時，董事長須自受請求之日起10日內召集之；逾期不為召集之通知時，由請求之董事報經主管教育行政機關之許可，自行召集之」「董事會之決議，應有過半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有3分之2以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之」，可知私立學校法就董事人數比例之計算，有特別規定「現任董事」者，即以現任董事計算董事人數；未特別規定「現任董事」者，應以董事會組織章程載明之董事名額計算董事人數。上訴人主張應以現任董事計算董事人數，與私立學校法上開規定相違。⒉至於法務部88年5月15日（88）法律字第018144號函釋：「按私立學校董事會董事，因故遭法院裁定假處分不得行使其董事職權，自發生法律上之拘束力，惟其長期不得行使董事職權，勢必影響董事會之運作，基於維護該校師生之權益起見，遭法院裁定假處分不得行使職權之該董事，似不宜計入董事會總額。貴部之意見，本部敬表同意。」係針對私立學校董事遭法院裁定假處分不得行使其董事職權，因此發生董事席位並未出缺，但董事長期不得行使董事職權之特殊情形，故法務部解釋認為不宜計入董事會總額。但在董事辭職、過世而席位出缺的情況，自然仍應依照私立學校法第29條第2項，以董事會組織章程載明之董事名額計算董事出席人數比例。⒊又經濟部93年12月2日經商字第09302202470號函釋：「按公司法第201條規定：「董事缺額達3分之1時，董事會應於30日內召開股東臨時會補選之。但公開發行股票之公司，董事會應於60日內召開股東臨時會補選之」；又同法第171條規定：「股東會除本法另有規定外，由董事會召集之」。為此，公司如因其他因素，僅剩2人以上之董事可參與董事會時（2人以上方達會議之基本形式要件），可依實際在任而能應召出席董事，以為認定董事會應出席之人數，由該出席董事以董事會名義召開臨時股東會改（補）選董（監）事，以維持公司運作。至於公司對某董事提出告訴而由檢察機關受理偵辦中，尚無影響召開股東會議之情事。」惟私立學校之性質與公司不同，公司董事、監察人之改（補）選係由股東會為之，並非董事2人所能決定，僅董事2人以董事會名義召開臨時股東會，俾由臨時股東會改（補）選董（監）事，並無害於公司利益。而私立學校董事之改（補）選係由董事會決議為之，不存在股東會之組織，顯然異於公司法之規定，自無從在私立學校法之事件中援引公司法之函釋。⒋查華夏專校董事會章程所定董事人數為11人，如欲召開董事會，至少需有過半數即6人出席，惟現只餘下4名董事，董事會已無法召開，更無從為重大事項之董事改選或補選決議。是上訴人主張四名董事仍得開會補選董事云云，亦不足採。（四）關於華夏專校董事會是否有私立學校法第32條第1項所規定之情事？原處分解除華夏專校董事會第10屆全體董事職務是否適法部分：⒈按「董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。主管教育行政機關依前項規定解除全體董事職務時，應就原有董事或公正熱心人士中指定若干人會同推選董事，重新組織董事會。主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士3人至5人，督學1人或2人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。前項規定於全體董事依第1項但書之規定停止職務時準用之。」私立學校法第32條（86年6月18日修正）定有明文。⒉又私立學校法第32條所稱之「『董事會』因發生糾紛．．．」，實係指「『董事間』發生糾紛」。蓋，對法條之文義解釋，不應該拘泥於所用文字，而應審究其實質上規範之目的為宜。查，董事會不過為法人內部之機關，並非實質上存在之個體，而董事會之運作端賴董事間之決議行之，此觀私立學校法第29條及民法相關規定可知。是以，會發生糾紛者，惟董事會之各成員即董事間，方有可能。而私立學校法第32條規範目的在於董事間已有紛爭顯現，校務之推行即有困難，此時，即有賴於教育主管機關之介入，以維護學校及全校師生之權益。是以，雖私立學校法第32條規定所用之文字為「董事會」，仍應解釋為「董事」，方為正當。⒊本案緣起即為董事周幼松及趙沛明（即上訴人之兄長）指稱渠2人自85年3月20日起，未曾接獲董事會開會通知，而經被上訴人向董事會調取相關會議紀錄與簽到紀錄時，遭董事會推託而未能取得簽到紀錄，且其後又發現董事張伯英之出席紀錄顯係偽造（此由其後之臺灣板橋地方法院刑事判決內容可資證明），足見董事間之紛爭已然顯現。況董事周幼松等於被上訴人調查中，一再來函表示對董事會及上訴人各該函覆意見有如何不服之意思，顯已無法信賴上訴人及其他由上訴人推薦之董事，是以董事間儼然已劃分二派對立，其有糾紛之情，要屬無疑。⒋次按私立學校法第32條第1項所謂之「違反教育法令」，未明定僅限於「實體教育法令」，如違反私立學校法之重要規定，尚難謂非「違反教育法令」。本件依華夏專校第10屆第4次董事會議紀錄，董事張伯英出席該次會議，惟張伯英早於86年5月6日因病情嚴重住進加護病房，且於開會次日病逝醫院，是張伯英顯然無法於開會當日出席並參與補選董事之投票表決，足見第10屆第4次董事會會議紀錄中所載張伯英出席及參與補選董事投票一事，乃係做假無疑。故縱將有爭議之董事周幼松與趙沛明2人列入出席人數，亦只有7人出席，不足私立學校法第29條第3項董事之補選應有3分之2以上董事出席之規定，所以當次補選之董事陳冠綸、張慶帆及劉祥宏乃違反該項規定甚明。且致其後之86年9月15日第10屆第6次董事會議補選董事林永達、鄭萍銓，及87年1月12日第10屆第8次董事會議補選董事侯麗銖、劉真德各案之法律基礎不存在，而應為撤銷原核備董事之處分。上開事實上訴人並未爭執，對被上訴人撤銷上開董事之核備處分，上訴人或原該校董事會均未聲明不服，故該處分已確定在案。查華夏專校第10屆第4次董事會召開時，出席董事多少人為出席董事所知之事實，竟明知違反私立學校法第29條第2項董事之補選應有3分之2以上董事出席之規定，偽造董事張伯英出席該次會議之紀錄，自難謂非違反教育法令之行為，且該違反教育法令之行為係當時董事會所作補選董事之決議，而非上訴人個人之行為。（本院93年度判字第234號判決發回意旨參照）⒌本案於被上訴人調查期間，被上訴人除曾命督學至學校要求調閱資料，遭學校以櫃子上鎖無法打開等理由拒絕外，被上訴人亦曾多次命董事會提出相關資料，如會議紀錄與簽到紀錄，並就相關疑點提出說明，惟董事會均未作正面且積極之答覆。且被上訴人亦曾於89年1月12日命董事會提出改善計畫並說明上訴人與訴外人侯西峰間私人協議之事實，雖董事會於同年月21日為函覆，但查其內容空洞，顯係應付了事，故被上訴人再於89年2月18日限期命董事會重新提出具體改善計畫，而董事會竟再以相同內容之計畫為函覆，顯見被上訴人一再命董事會整頓改善並無效果。⒍況且，被上訴人於89年12月6日作成向後撤銷陳冠綸等7名董事資格之處分，其後歷經2次會議，會議結論均認為董事會本有11名董事，現已撤銷7名董事並且確定，則董事會僅餘4名董事，並不符合私立學校法第14條所定法定最低人數，且董事會連普通決議事項已無法進行，更遑論補選董事之重大事項議決。縱然勉強同意開會，惟所餘4名董事間，陳情人董事周幼松及趙沛明已因本件糾紛，勢難再次信任上訴人所推薦之董事人選，尤其董事趙沛明與上訴人間有手足兄弟之血親，仍出面反對上訴人所為，顯然無法期待四名董事能達成任何決議。惟第10屆董事任期於88年5月31日早已屆滿，第11屆董事如久懸未決，對學校財務運作及規劃恐生重大影響，且全校師生長期籠罩在此陰影下，亦非妥適，故董事間之重大糾紛情形，已無法令被上訴人繼續坐視不顧，是以董事會之狀況急待被上訴人介入處理。⒎依照私立學校法第32條第1項規定，只要達到「情節重大且情勢急迫時」，被上訴人經徵詢私立學校諮詢委員會決議，即可解除全體董事之職務。而所謂情節重大且情勢急迫，所指即為董事會之糾紛無法解決或董事會有證據顯示有舞弊之情事，足生損害學校之利益。本件上訴人未經董事會之決議及私下與案外人簽訂協議書，企圖以有償代價主導董事會席位之更替，進而達到變更或處分校產之目的，已足使學校產生不可預知之損害，甚且主導之上訴人是否有涉及不當利益輸送或背信之情事，亦在當時檢調機關調查中，為使學校免受產生不可回復之損害，自有將涉及舞弊之董事全體解職之必要。⒏至上訴人稱：被上訴人先為停止職務之處分，而於停職期間未屆至，即再為全體董事解職之行政處分，亦屬違法云云。然查：⑴按私立學校法第32條第1項規定：「董事會因發生糾紛，至無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事職務。但其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月或6個月，必要時得延長之。」是故，主管機關對於有糾紛或違反法令之董事會，如其情節重大且情事急迫，得經私立學校諮詢委員會決議而解除全體董事之職務或停止其職務2個月或6個月。⑵上開法條規定中對於解職或停止職務一段期間之處分，完全取決於其必要性，至於於停止職務期間未屆滿前，依照法條之規定，並無主管機關不得再為解除職務之行政處分之規定。是上訴人主張被上訴人先為停職處分後再為解職之行政處分，係屬違法云云，顯係誤解法律，要不足採。⒐上訴人又稱：縱然華夏專校86年5月28日召開之第10屆第4次董事會議決議之程序有違法之瑕疵，惟此瑕疵非不得由原董事會成員以重行召開會議另行依法決議之方式補正，被上訴人之解職處分違反行政程序法第7條之「比例原則」及第39條之應通知被處分人到場陳述意見云云。惟查：⑴華夏專校10屆之董事會已有6人辭職，1人病故，而86年5月28日以後陸續補選之7名董事，亦經被上訴人在89年12月6日作成撤銷核備處分並確定在案，則自斯時開始，董事會僅有4人未達法定最低人數，無法召開董事會，已如上述。是上訴人執86年之時空點，主張其得重新召開會議云云，顯然忽略89年12月間已作成之撤銷7名董事核備處分並確定之事實。⑵且事後重新看待本件事件，亦不能以單純之程序瑕疵視之，蓋本件上訴人身為董事會之董事長，竟為圖引入自己囑意人選進入董事會，而偽造董事會紀錄，其目的在於履行與侯西峰之協議，藉由董事會之逐次改選，達到變更或處分校產之目的，已足使學校產生不可預知之損害，因此身為教育主管機關之被上訴人權衡情勢，方於90年2月間解除全體董事之職權，應無違反比例原則之可言。⑶行政程序法第39條第1項固然規定：行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見。然查依照條文之規定，是否以書面通知相關之人陳述意見，係以行政機關得以裁量之任意規定，並非強制規定。且該條文之立法意旨乃針對有調查事實及證據必要者，請當事人到場陳述意見，有助於爭議之釐清。然查本案之事實及證據調查，業經11次函請董事會及各該當事人表示意見，且要求提供必要文書在案，從而被上訴人作成本件行政處分時，除曾多次給上訴人及其他關係人陳述意見之機會，且所根據之事實，亦已明確，揆諸行政程序法第103條第5款規定：行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者自得不給予陳述意見之機會，故被上訴人之處分亦無違反上開規定。（五）綜上，上訴人所訴為不可採。從而被上訴人依行為時私立學校法第32條第1項規定，解除華夏專校董事會第10屆全體董事職務，並依同法第32條第3項之規定，指定張文雄、黃使其、法治斌、湯振鶴及李然堯共5人組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，並無不法，訴願決定予以維持，亦無違誤。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）私立學校董事會選任之董事係基於和學校間聘任關係（或委任關係）擔任董事職務，依行為時私立學校法第25條第1項各款規定，董事如非出於己意決定請辭或法定事由，董事會不得片面對其解職或解聘，而終止聘任契約，以保障董事職權之正當行使及防杜董事會之濫權。是以，如董事出於己意決定請辭，其既已表示自行放棄董事職權，自不生董事會片面剝奪其職權情事，該辭職董事於辭職意思表示到達學校時，雙方聘任契約即發生終止之效力（民法第263條、第258條參照），易言之，辭職依法即生效力，無待學校或董事會表示同意與否。故行為時私立學校法第25條第1項第1款所稱「董事具有書面辭職文件，提經董事會議通過」，其規範目的僅係將董事書面辭職文件提報董事會知悉而已，以便進行董事遺缺之補選，避免董事會因不知董事辭職，而未能即時補選董事，致影響董事會之運作及決議，有礙公益，殊非指董事辭職須經董事會議通過始生效力。上訴人仍執原詞主張：董事若提出辭職書後，並非當然發生解職效力，須經董事會決議通過始生效力，否則行為時私立學校法第25條第1項第1款成為具文云云，並非可採。原判決已就其調查證據結果及得心證之理由，敘明任克重、龔維寧、林蔚山、李常井、趙可南、江浩華等6名董事，既已向華夏專校為辭職董事之意思表示，不論董事會是否決議通過，渠等與華夏專校間之董事委任關係均已終止，已非華夏專校第10屆董事，並就上訴人主張何以不足採取，予以指駁，依上開所述，核無不合，並無上訴人所稱適用法規不當之違法。（二）次按「董事會之決議，應有過半數董事之出席；以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有3分之2以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之：一、董事之改選、補選。．．．」行為時私立學校法第29條第2項第1款定有明文。本件華夏專校之捐助章程訂定董事名額為11人，除已死亡之董事張伯英外，任克重、龔維寧、林蔚山、李常井、趙可南、江浩華等6名董事辭職既已生效，則該校董事會僅剩董事4人，無從達到章程所定之董事人數11人之過半數即6人出席，遑論達到3分之2以上即8人出席以補選董事，是依私立學校法第29條第2項規定，該董事會已無從運作及決議。復按行為時私立學校法第32條第1項規定：
「董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其改善；逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且情事急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務2個月至6個月，必要時得延長之。」所謂「違反教育法令」，未明定僅限於「實體教育法令」，如違反私立學校法之重要規定，尚難謂非「違反教育法令」。董事會違反教育法令，主管教育行政機關「得」限期命其改善，逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，「得」解除全體董事之職務，係立法者衡量各種有效整頓改善之相關因素後，合理賦予主管教育行政機關裁量之事項。私立學校為公益財團法人，為促進私立學校之健全發展，自應賦予教育行政主管機關充分之行政監督權，學校董事會嚴重違反私立學校法規定之行為，教育行政主管機關所為之行政處分，尚不因另有司法上之救濟程序可供主張而受影響。至主管教育行政機關基於同法第88條之授權，依其行政專業考量訂定行為時私立學校法施行細則第19條第1項規定：「董事因辭職、死亡或依本法有關之規定解聘、解職，致董事人數不足而無法召集董事會議時，得由主管教育行政機關準用本法第31條後段之規定遴選適當人員為董事，補足其任期。」係以董事僅有「辭職、死亡或依本法有關之規定解聘、解職」之原因，董事會並無「違反教育法令」情事致董事人數不足而無法召集董事會議，始得由主管教育行政機關準用母法第31條後段規定遴選適當人員為董事，以補足其任期，倘董事會尚有「違反教育法令」情事者，自應適用上開母法第32條第1項規定，要無適用上開施行細則第19條第1項之餘地。本件依華夏專校第10屆第4次董事會議紀錄，董事張伯英出席該次會議，惟張伯英早於86年5月6日因病情嚴重住進加護病房，且於開會次日病逝醫院，是張伯英顯然無法於開會當日出席並參與補選董事之投票表決，足見第10屆第4次董事會會議紀錄中所載張伯英出席及參與補選董事投票一事，乃係做假無疑，故縱將有爭議之董事周幼松與趙沛明2人列入出席人數，亦只有7人出席，不足行為時私立學校法第29條第2項董事之補選應有3分之2以上董事出席之規定，所以當次補選之董事陳冠綸、張慶帆及劉祥宏乃違反該項規定甚明，且致其後之86年9月15日第10屆第6次董事會議補選董事林永達、鄭萍銓，及87年1月12日第10屆第8次董事會議補選董事侯麗銖、劉真德各案之法律基礎不存在，而應為撤銷原核備董事之處分。對被上訴人撤銷上開董事之核備處分，上訴人或該校董事會均未聲明不服，故該處分已確定在案。華夏專校第10屆第4次董事會召開時，出席董事多少人為出席董事所知之事實，竟明知違反行為時私立學校法第29條第2項董事之補選應有3分之2以上董事出席之規定，偽造董事張伯英出席該次會議之紀錄，自難謂非違反教育法令之行為，且該違反教育法令之行為係當時董事會所作補選董事之決議，而非上訴人個人之行為，且經被上訴人於89年1月12日、89年2月18日一再命董事會整頓改善並無效果等情，為原審所確定之事實。足見華夏專校第10屆第4次董事會召開時，偽造董事張伯英出席該次會議之紀錄，違反行為時私立學校法第29條第2項規定，致補選之董事及嗣後補選之董事均有瑕疵遭主管機關撤銷，此等事實係已完成之違法行為，教育行政機關無從限期命其改善或整頓，況本件被上訴人已就此命該校董事會限期改善或整頓而無效果，本件衡其情節，嚴重違反教育法令，故被上訴人依私立學校法第32條第1項規定，解除華夏專校董事會第10屆全體董事職務，並依私立學校法第32條第3項之規定，指定張文雄、黃使其、法治斌、湯振鶴及李然堯共5人組織管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，於法自無不合。經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決不適用法規、適用法規不當或不備理由之違法。上訴人主張：本件應適用行為時私立學校法施行細則第19條第1項規定，及個別董事有違法情事得依刑法或行為時私立學校法第19條、第25條規定處理云云，指摘原判決違法，並不可採。至上訴人另以原判決尚以董事間發生重大糾紛致無法召開董事會，及以其他獲有不起訴處分之上訴人與侯西峰間私人協議事實臆測上訴人將損害學校，及審酌陳情人董事因本案而無法信任上訴人所推薦之人選，原判決以本件有重大且急迫之情事，並曲解為「董事會之糾紛無法解決或董事會有證據顯示有舞弊之情事，足生損害學校之利益」之指摘等云，因本件上訴人之董事會所為有違反教育法令情事，已構成行為時私立學校法第32條第1項事由，且經被上訴人命限期改善或整頓而無效果，故上訴人此部分主張與本件前開論述無關而不影響本件判決結果，本院即無再予審究之必要。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難謂原判決有違背法令之情事。（三）綜上所述，原判決將訴願決定及原處分均予維持，而駁回上訴人在原審之訴，核無違誤。上訴論旨，指摘原判決違法，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 廖 宏 明法官 楊 惠 欽法官 黃 秋 鴻法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 2 月 26 日
書記官 郭 育 玎