最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第177號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 財政部臺灣省南區國稅局代 表 人 乙○○上列當事人間考績事件，上訴人對於中華民國97年3月27日高雄高等行政法院96年度訴字第907號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人現為被上訴人所屬臺南分局稅務員，原任被上訴人所屬新化稽徵所稅務員，於民國95年6月1日調任現職。因上訴人不服被上訴人核布其94年年終考績考列乙等，循序提起申訴、再申訴，經公務人員保障暨培訓委員會（下稱保訓會）95年8月22日95公申決字第219號再申訴決定，以被上訴人之考績委員會之票選委員，係屬限制參選資格所選出，有違考績委員會組織規程第2條第4項前段規定，核有法定瑕疵，乃將被上訴人對上訴人94年年終考績評定及申訴函復均撤銷，由被上訴人另為適法之評定。嗣經被上訴人重行辦理上訴人94年年終考績，以95年10月19日南區國稅人字第0950031564號考績（成）通知書，仍核布其94年年終考績考列乙等。
上訴人仍表不服，提起申訴、再申訴，經保訓會於96年2月6日以96公申決字第41號駁回上訴人之再申訴確定。然上訴人認為其長官即被上訴人所屬新化稽徵所股長周文躍虛構上訴人服務態度不佳之事實，致上訴人考績被考列乙等，雖經其對周文躍提起損害賠償之民事訴訟，而由周文躍於臺灣臺南地方法院96年度新簡調字第23號調解事件中向上訴人道歉，惟被上訴人事後仍然偏坦周文躍，未加以處分為由，於96年5月8日向被上訴人陳請處分周文躍，並請求被上訴人應對周文躍考核其94年考績不公一事，一併處理。案經被上訴人以96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函（下稱原處分）復上訴人，略以：「．．周股長文躍尚無臺端所指陳故意、不法侵害名譽違反公務人員相關法規之情事。」上訴人不服，提起復審，遭復審決定不受理。另上訴人於前述不服被上訴人核布其94年年終考績考列乙等之申訴事件程序中，於95年11月7日依行政程序法第46條規定向被上訴人申請提供有關其93年及94年考核表，案經被上訴人以95年11月14日南區國稅人室字第154號函予以否准。嗣上訴人於96年8月3日向被上訴人請求確認被上訴人95年11月14日南區國稅人室字第154號函無效，案經被上訴人以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復上訴人，上訴人不服，遂一併提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：被上訴人所屬新化稽徵所股長周文躍毀損上訴人名譽，事證明確，然被上訴人竟未依上訴人之申請懲處周文躍，對上訴人之權利有重大影響，自為行政處分；又因周文躍虛構誹謗上訴人情事，違反公務人員服務法第5條及第6條規定，被上訴人自應予以懲處，然被上訴人96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函竟否准上訴人所請，上訴人不服，循序提起再申訴又遭決定不受理，顯然違法，均應予撤銷，被上訴人應依上訴人之申請作成懲處周文躍之處分，並應依行政訴訟法第7條、民法第188條、第195條第1項及國家賠償法第2條及第3條規定賠償上訴人新臺幣（下同）50萬元。另被上訴人96年8月13日國稅人字第0960024016號函，略以公務人員平時考核紀錄表等相關資料均應予保密等語，顯已逾越立法目的及裁量範圍，未踐行政府資訊公開法及行政程序法之立法旨意，明顯擴張解釋增加上訴人無謂之負擔，違反公平原則，對訴訟權有重大影響，且亦違反比例原則及法律保留原則。又於訴訟救濟中，乃屬雙方之攻防，當事人有權調閱自身平時考核紀錄表，以釐清雙方癥結所在，被上訴人未依規定給予，顯與法不合。爰請判決復審決定及原處分（即被上訴人96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函）均撤銷；被上訴人應依上訴人96年5月8日之申請對於被上訴人所屬新化稽徵所人員周文躍依公務人員相關法規作出懲處；被上訴人應賠償上訴人名譽損害及精神撫慰金50萬元；被上訴人96年8月13日國稅人字第0960024016號函之行政處分應撤銷；被上訴人並應依規定給予有關上訴人93年度及94年度之平時考核紀錄表等語。
三、被上訴人則略以：上訴人請求撤銷被上訴人96年8月13日南區國稅人字第0960024016號，給予平時考核紀錄表，依法務部93年5月14日法律決字第0930020786號函釋略以，公務員年終考績之評定如係屬服務機關管理措施之人事行政行為，有關其個人平時考核紀錄、年終考核表等相關資料，當事人自不得依行政程序法第46條規定申請閱覽。又平時成績考核紀錄及獎懲，乃為考績評定分數之重要依據，故於辦理年終考績時，應依規定程序遞送考績委員會辦理，並至少每半年密陳機關首長核閱一次，足見公務人員平時成績考核紀錄表等之相關考績資料，乃為辦理考績前之作業程序及內部簽呈資料，當應予保密，被上訴人依規定否准上訴人所請，並無不合。上訴人嗣於96年8月3日請求被上訴人確認95年11月14日南區國稅人室字第154號函復之行政處分無效，被上訴人遂以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復，略以該考核表應予保密乃經保訓會再申訴決定書明白闡釋，是上訴人如有相關疑義仍請參酌之。嗣後上訴人又於96年9月29日再次申請提示其93、94年度考核表，被上訴人亦以96年10月8日南區國稅人字第0960029980號函復略以，依行政程序法第173條規定，同一事由，經予適當處理，並已明確答覆者，得不予處理等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、公務人員是否有違反公務員服務法而構成懲處情事，核屬其服務機關之監督懲處權責，至於人民向公務員之服務機關陳明該公務員有違反公務員服務法情事，僅是促請該管公務員服務機關為懲處職權之發動，其並無賦予人民請求主管機關作成懲處所屬公務員行政處分之請求權。故上訴人於96年5月8日向被上訴人請求應嚴懲周文躍，並應對周文躍考核其94年考績不公一事，一併處理之案件，顯非行政訴訟法第5條所稱「依法申請之案件」；並且被上訴人96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函復上訴人，核係被上訴人就上訴人促請被上訴人注意其所屬職員周文躍有無違反公務員服務法乙事，將其處理之情形為單純事實之敘述，並不因該項敘述或說明而生任何法律效果，亦非行政處分；復審決定以被上訴人上函非行政處分而決定不受理，洵無不合。又縱認上訴人訴之聲明第2項訴之類型為行政訴訟法第8條之一般給付訴訟，被上訴人所屬公務員有無違反公務員服務法而應予以懲處情事，核屬被上訴人權責，上訴人無請求被上訴人作成懲處處分之請求權存在，故其請求亦於法無據。㈡、又依行政訴訟法第7條規定併為請求時，必其所據以合併之行政訴訟，已經行政法院實體審究且為勝訴之判決，行政法院始得就該當事人依行政訴訟法第7條所為請求，為實體審究並為勝訴之判決甚明。本件上訴人請求被上訴人應懲處周文躍及應對周文躍考核其94年考績不公乙事一併處理之訴訟，既應予以駁回，則其依行政訴訟法第7條、民法第188條、第195條第1項及國家賠償法第2條、第3條合併請求被上訴人應賠償其50萬元之訴訟部分，即失所附麗，應併予駁回。㈢、上訴人不服被上訴人核布其94年年終考績考列乙等之申訴程序中，於95年11月7日依行政程序法第46條規定向被上訴人申請提供有關其93年度及94年度考核表，案經被上訴人以95年11月14日南區國稅人室字第154號函予以否准在案，上訴人復主張其業已於該考績事件之再申訴程序中對被上訴人否准其閱覽考核表一事表示不服，而經保訓會96年2月9日96公申決字第41號再申訴決定書於理由中予以駁回等語，並據其提出再申訴書、再申訴決定書等附原審法院卷可稽。是上訴人就同一事件，復於96年8月3日以請求被上訴人確認其95年11月14日南區國稅人室字第154號函無效之方式再為爭執，則被上訴人以96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函復上訴人，略以：「臺端前因考績申訴案，申請提示93年及94年考核表，經本局以考核表係屬應保密文件予以否准．．．。該案嗣經保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書以政府資訊公開法第18條、公務人員考績法第20條及行政院所屬各機關公務人員平時考核要點第4點規定，明白闡釋公務人員平時考核紀錄表等相關考績資料均應予以保密。臺端如有疑義仍請參酌保訓會96年2月9日公保字第0950012313號再申訴決定書。」等語，核僅為被上訴人單純就前已拒絕上訴人閱覽93年度、94年度考核表之決定再添加理由予以通知上訴人而已，並不生任何法律效果，自非行政處分，故而上訴人復單獨對被上訴人96年8月13日南區國稅人字第0960024016號函提起撤銷訴訟，於法即有未合。㈣、本件上訴人所受93年及94年年終考績考列乙等之處分，均屬被上訴人管理措施之範疇，為對公務員「免職」以外之人事行政行為，不適用行政程序法之程序規定，且其依公務人員考績法規定亦無允許陳述意見之機會，而猶如行政程序法中之卷宗閱覽請求權為聽證權之附屬權，當事人如無聽證權，即無卷宗閱覽請求權，自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，至為灼然。是關於對公務員所為「免職」以外人事行政行為既不適用行政程序法之程序規定，則該人事行政行為事件，當事人或利害關係人自不得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，而無行政程序法第46條之適用。則上訴人依行政程序法第46條規定請求被上訴人應給予有關其93年度及94年度之考核表，自屬無據。㈤、退而言之，縱認系爭上訴人請求被上訴人提供之資料不屬行政程序法第3條第3項第7款之範圍，而有行政程序法第46條之適用，抑或上訴人所行使者為資訊公開請求權。惟按行政程序法第46條第1項、第3項及第174條規定。上訴人既謂其閱覽卷宗之請求係於前述考績程序中所為而經被上訴人前於95年11月14日以南區國稅人室字第154號函否准，則被上訴人此項否准，應屬程序上之決定，上訴人苟有不服，自應併同於被上訴人所為考績評定之實體決定一併提出救濟，且上訴人亦自稱其已於上開考績評定之再申訴事件中併同對被上訴人否准其閱覽卷宗一事表示不服等語，則其復另行單獨對閱覽卷宗之請求部分提起行政訴訟，尚非合法。又縱認上訴人得依行政程序法第46條單獨提起本件閱覽卷宗之請求，抑或本件上訴人係本於資訊公開請求權請求被上訴人提供行政資訊，惟按行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款所定及考績法第13條所規定，惟依同法第20條：「辦理考績人員，對於考績過程應嚴守秘密，並不得遺漏舛錯，違者按情節輕重予以懲處。」及同法施行細則第17條：「本法第13條所稱平時成績紀錄，指各機關單位主管應備平時成績考核紀錄，具體記載屬員工作、操行、學識、才能之優劣事實。其考核紀錄格式，由各機關視業務需要自行訂定。」等規定，可知，所謂年終考績，應以平時考核為依據，係指應依平時考核所構成公務員之工作、操行、學識、才能之具體事蹟為其評定之依據而言，至平時考核（成績）紀錄表，僅是各機關為作成考績評定前，由各單位主管就所屬公務員平日事蹟予以綜合紀錄，以作為考績評定之準備資料，核屬上開行政程序法及政府資訊公開法之行政決定前之內部準備作業文件之範疇，且此紀錄表，係對於公務員平日表現所為之紀錄，為考績評定前之處理過程，並非該當考績評定之基礎原因事實本身。因此，有關上訴人93年度及94年度之考核表既為被上訴人對上訴人各該年度作成考績評定前之準備作業資料，則依行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，被上訴人否准提供，即非無據，上訴人之請求，即無理由，應予駁回等語。因而將復審決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、上訴人提起本件訴訟，未提及不服94年度考績乙等之言詞，原審法院逕以案由考績分案審理，顯然判斷基礎失當，自由心證實有未洽。被上訴人對周文躍誹謗情事一開始並未查證，認定虛構情節是事實，未曾踐行正當法律程序及實質上之審查，無直接或間接證據可資佐證，更無積極證據，無法證明誹謗之情事，即非事實，更非單純事實敘述或理由說明，自是行政處分，原審法院未論述事實之真偽，以起訴不備要件，限縮法律適用範圍，未合憲法第23條比例原則、正當程序原則、明確性原則，有違行政訴訟法第189條未斟酌全辯論意旨以判斷事實之真偽，有判決不備理由之違法。㈡、上訴人依法提出申請本是基於保護自身法律權益，本於民法第18條、刑法第310條、公務人員任用法第4條及公務員懲戒法第2條之規定請求被上訴人處分周文躍亦是合於相關法律之規定，原審法院認無此請求權顯然限縮法律適用範圍，造成人民與機關之不相等，如此之差別待遇顯然牴觸憲法第7條平等原則，第16條訴訟權，未符司法院釋字第624號解釋意旨，原判決有不適用法規之違背法令。㈢、被上訴人已達侵害上訴人之程度，更是影響上訴人重大權益之行政處分，已是不利於上訴人人事權益及基本人權而有重大影響，原審法院所不查，任憑事件繼續發生，被上訴人有應注意、能注意而不注意之過失行為侵犯上訴人，且偏袒一方，亦有失職之嫌，原判決有適用法規不當及不備理由之違法，與憲法第7條平等之保障、第16條訴訟及憲法第23條正當程序之原則相牴觸。㈣、被上訴人未查證申訴答辯狀虛構之真偽，竟載於公文書呈送公務員保障暨培訓委員會，事後又無回復上訴人名譽權等措施，足堪認定被上訴人有權利濫用，自是重大侵權之行政處分，原審未審究系爭情事，逕認為一般人事行政行為，屬管理措施之範疇，有違行政訴訟法第189條未斟酌全辯論意旨以判斷事實之真偽有判決不備理由及理由矛盾等語。然查：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」、「當事人或利害關係人得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗。但以主張或維護其法律上利益有必要者為限。行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕。‧‧‧。當事人就第一項資料或卷宗內容關於自身之記載有錯誤者，得檢具事實證明，請求相關機關更正。」、「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。但行政機關之決定或處置得強制執行或本法或其他法規另有規定者，不在此限。」行政訴訟法第5條、第4條第1項、行政程序法第46條第1項、第3項及第174條固分別定有明文。惟按人民必須就其依法申請之案件，行政機關怠為行政處分或為否准之行政處分，人民始得依上述規定提起課予義務訴訟。又所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及撤銷訴訟。另人民固得向行政機關申請閱覽、抄寫、複印或攝影有關資料或卷宗，然按「行政機關對前項之申請，除有下列情形之一者外，不得拒絕：一、行政決定前之擬稿或其他準備作業文件。」、「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：．．三、政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿或其他準備作業。但對公益有必要者，得公開或提供之。」行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款亦分別定有明文。茲觀諸前開被上訴人96年7月20日南區國稅人字第09600218638號函及96年8月13日國稅人字第0960024016號函之內容，分別核係被上訴人就上訴人促請被上訴人注意其所屬職員周文躍有無違反公務員服務法乙事，將其處理之情形為單純事實之敘述，並不因該項敘述或說明而生任何法律效果；及為被上訴人單純就前已拒絕上訴人閱覽93年度、94年度考核表之決定再添加理由予以通知上訴人而已，並不生任何法律效果，二者均非行政處分。且公務人員是否有違反公務員服務法而構成懲處情事，核屬其服務機關之監督懲處權責，至於人民向公務員之服務機關陳明該公務員有違反公務員服務法情事，僅是促請該管公務員服務機關為懲處職權之發動，其並無賦予人民請求主管機關作成懲處所屬公務員行政處分之請求權。則上訴人求為撤銷被上訴人上開二函，並請求被上訴人應懲處周文躍均非合法。是上訴人請求被上訴人應賠償上訴人名譽損害及精神撫慰金50萬元部分，亦失所附麗。再查上訴人93年度及94年度之考核表係被上訴人對上訴人各該年度作成考績評定前之準備作業資料，被上訴人依前開行政程序法第46條第2項第1款及政府資訊公開法第18條第1項第3款之規定，否准提供與上訴人，於法尚無不合。從而，原判決據以駁回上訴人之訴，揆諸前開規定與說明，尚無違誤。況查原審法院雖依復審決定案由考績分案審理，惟其仍就上訴人主張之訴之聲明逐一審理，得其心證，有如前述。上訴意旨指摘原判決顯然判斷基礎失當，自由心證實有未洽乙節，尚無可取。原判決尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，上訴人請求本院聲請釋憲及行言詞辯論，核無必要，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
書記官 王 福 瀛