最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第17號上 訴 人 金聖泰實業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 張國清律師被 上訴 人 臺灣銀行股份有限公司採購部（承受原中央信託局
股份有限公司購料處業務）代 表 人 劉景榮訴訟代理人 黃德賢律師上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國97年2月4日臺北高等行政法院96年度訴字第891號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人參與中央信託局股份有限公司購料處（民國96年7月1日合併變更為臺灣銀行股份有限公司採購部）所辦理「50公斤N型硬頭鋼軌」採購案，因不服該處95年8月9日中購開二字第0954500266號函異議處理結果，提出申訴，經遭駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、本件於95年5月4日價格標開標後，被上訴人發現上訴人報價低於底價8成，洽辦機關（交通部臺灣鐵路管理局，下稱臺鐵）表示有採購法第58條所稱之情形，乃通知上訴人限期提出說明，而上訴人於95年5月12日提出說明。雖經洽辦機關95年6月22日呈簽評估結果，認為最低標之總標價無顯不合理，降低品質，不能誠信履約之虞或其他情形，但該項判斷根本未通知上訴人，僅於95年7月12日函知被上訴人，略以業經簽局核准照價決標予上訴人，惠請辦理決標事宜。被上訴人於95年7月21日辦理決標，亦未將其判斷理由告知上訴人，被上訴人之決標程序違背標價偏低相關法律規定。㈡、上訴人於95年5月12日之說明函，既已向被上訴人表明放棄得標之權利在先。被上訴人95年5月30日之來函仍指出：「洽辦機關臺灣鐵路管理局在研議中，查貴公司報價有效期將於95年6月5日屆滿，請惠將報價有效期限展延至95年7月5日」，實有違誠信原則。若非被上訴人同時以口頭表示：「如上訴人不同意展延，則對不予決標予上訴人之請求將不予考慮」等語，再印證被上訴人兩次機關來函中所提：「貴公司所提報價偏低之說明，臺灣鐵路管理局尚在研議中，．．請惠將報價有效期限展延至95年7月5日」等語。獲得上訴人之信任，上訴人乃同意展延有效期限係便於被上訴人之研議；誠如被上訴人所稱「倘該商不同意展延報價有效期而報價失效，即無法成為決標對象」之意旨，但其兩次要求展延報價有效期限之來函均未將上述意旨納入，更使上訴人信任上述被上訴人之口頭說明。依被上訴人95年9月1日中購開二字第0954500296號函指出：「貴公司提出之報價偏低之說明經洽辦機關於95年6月22日簽評估結果，改變先前之認定．．爰．．照價決標予貴公司」等語，被上訴人竟在95年7月4日又函請上訴人：請將報價有效期展延至95年8月5日，並在95年7月21日仍辦理決標予上訴人，有違公平合理原則及誠信原則。㈢、且上述「報價有效期原本至95年6月5日屆滿，在被上訴人善意之規勸下，上訴人勉為同意展延至95年8月5日，兩者相距2個月，則對於報價之時空環境均已變遷，依本件投標須知5.4.2條投標廠商有下列情形之一者，相關廠商所繳納之押標金除依被上訴人文件規定不予發還者外，應予無息發還：．．5、投標廠商報價有效期已屆滿，且拒絕延長。本諸誠信原則，請被上訴人發還上訴人所繳押標金。㈣、本件採分項複數決標，而第2項（本項）僅2家廠商投標，未符合政府採購法第48條第1項所定3家以上廠商投標開標之規定。次查第1項無孔鋼鐵軌計3家廠商投標，第2項硬頭鋼軌計2家廠商投標，上訴人投標係將1項及2項投標文件分項裝封及於外標封標示投標項次。依行政院公共工程委員會88年9月18日（88）工程企字第8813452號函釋，系爭採購案之開標，尚非適法。㈤、本件為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，上訴人在分配列計過程中有所失誤，導致第1項50公斤N型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第2項50公斤N型硬頭鋼軌報價偏低，即上訴人投標之意思表示有民法第88條第1項所稱之錯誤情事。上訴人上述失誤，尚難謂為上訴人或其承辦人員係因重大過失，又斟酌雙方及公共之利益，應認為上訴人得撤銷其錯誤之意思表示，並請求退還押標金，始符公平合理原則及誠信原則。爰請撤銷審議判斷及原處分等語。
三、被上訴人則略以：㈠、上訴人於95年5月12日提出報價偏低說明書並無「如欲履約承作，實有事實上之困難」及「上訴人除依被上訴人之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意」等表示，被上訴人於報價延展之有效期限內予以決標並無不合。㈡、上訴人所稱報價錯誤，其錯誤情形為何，是否屬實，根本未據上訴人舉證證明，且被上訴人已依上訴人所附簽約用文件辦理簽約，上訴人縱主張係投標錯誤無法承作而不願履約，核屬開標後應得標者不接受決標或拒不簽約之情形，被上訴人依政府採購法規定沒收押標金於法尚無不合。㈢、以本次GF0-000000標案，日本三井公司報價DDP1,419.645新臺幣/公尺為基準，參照上述中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌之價差比例，則中國大陸製硬頭鋼軌之合理報價約在1,141.39新臺幣/公尺（1,419.645×0.804=1,141.39），與本次最低標上訴人所報價格1,130新臺幣/公尺（67,800,000÷60,000=1,130），相差無幾。故上訴人函稱因分配攤提列計過程中報價有所失誤之說法，尚難採信。
㈣、為杜絕廠商間藉機通謀分贓（最低標與次低標之價差達
DDP NTD17,378,709.085），且所承售鋼軌亦需嚴格檢驗，依據臺鐵來函參考政府採購法第58條處理總標價低於80%案件之執行程序第4項-機關執行程序4規定：最低標提出之說明不足採信，經洽辦機關重行評估結果認為最低標之總價無顯不合理，無降低品質，不能誠信履約之虞，予以決標上訴人即無不合。㈤、原處分僅為通知照價決標予上訴人，並未沒收押標金。行政院公共工程委員會採購審議判斷書係針對上訴人不服被上訴人上開函文異議處理結果而為判斷，縱判斷書內載明「原處分機關沒收押標金於法尚無不合」云云，係屬誤解。且被上訴人係於96年4月13日以中購開二字第0964500153號函通知上訴人沒收押標金。從而，上訴人於本件起訴請求返還押標金，其起訴時，既尚未發生沒收押標金情事等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、按行政院公共工程委員會訂定之「押標金保証金暨其他擔保作業辦法」第12.5條及本件招標文件⑷中第5.4.2款均已載明「廠商報價有效期已屆滿時」，若廠商拒絕延長時之處理方式，招標機關於廠商報價有效期已屆滿時，洽請各投標商展延將屆之報價有效期，目的在維護投標商可能成決標之權益，各投標商可同意或不同意展延，自無不可，上訴人主張將報價有效期展延有違公平合理及誠信原則云云，尚有誤會。㈡、本件各投標商之原報價有效期於95年6月5日屆期，惟因洽辦機關針對上訴人稱報價偏低之說明尚在研議評估中，該採購案仍處於待決標狀態，原處分機關因洽請各投標商展延將屆之報價有效期，自無違誤。且依行政院公共工程委員會訂定之「押標金保證金暨其他擔保作業辦法」第12.5條及本件招標文件⑷中第5.4.2款均載明：「廠商報價有效期已屆滿，且拒絕延長者，相關廠商所繳納之押標金應予無息發還」，可見報價有效期屆滿時投標廠商有權拒絕展延，並無罰則及影響後續投標之虞。而上訴人於95年5月12日提出報價偏低說明稱「5-3本公司確實有意履約承作．．」「5-4．．故本公司甚為憂慮，」及「5-5，．．如有可能，請 貴局給予本公司再有效力之機會」等語，但並無「如欲履約承作，實有事實上之困難」及「上訴人除依被上訴人之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意」等表示，被上訴人因認上訴人同意延展報價期限，自無違誤，亦未違反誠信原則，上訴人所稱「同意展延報價有效期係被上訴人之勸誘」云云，不足採信。至上訴人主張「被上訴人以口頭表示，如上訴人不同意展延，則對不予決標予上訴人之請求將不予考慮」等詞，為被上訴人所否認，上訴人亦無法舉證以實其說，上訴人主張其同意延長報價有效期限，係因被上訴人之勸誘云云，尚無足採。㈢、本件據上訴人所稱「本件為複數決標，招標標的有兩項，因係同一個案號招標，上訴人在分配列計過程中有所失誤，導致第1項50公斤N型無孔鋼軌報價偏高而廢標，第2項50公斤N型硬頭鋼軌報價偏低」等語，可知上訴人投標之意思表示縱有民法第88條第1項所稱之錯誤，亦係因自己過失所致，核與得為意思表示錯誤撤銷之要件不符。
㈣、按政府採購法第48條規定，又依行政院公共工程委員會88年9月18日（88）工程企字第8813452號釋例，該函釋與政府採購法第48條規定立法意旨相符，行政機關予以適用，自無不法。本件投標案之開標係採分段開標，第1階之開標日期為95年4月7日，第1項無孔鋼軌計3家廠商投標，第2項硬頭鋼軌計2家廠商投標，而招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於外標封標示投標項次，投標廠商已達3家以上，自應依政府採購法第48條第1項規定開標，上訴人主張尚不足採。㈤、臺鐵原核定底價CFR NTD 83,000,000，或DDPNTD89,872,918.779，係以89年9月決標之前購案案號GF0-000000-0，由日商三菱公司得標，計採購110,000公尺50公斤硬頭鋼軌金額FOB美金2,758,140元平均為FOB25.074美金/公尺（日本製品）為基準，再加計進口鋼鐵物價漲幅計算得之，與本次硬頭鋼軌次低標日本三井公司所報產地相同，經查日本三井公司報價CFR JPY279,115,200（折合DDP NTD 85,178,709.085），則底價僅較日本三井公司報價高出約5.51%（89,872,918.799/85,178,709.085=1.0551），尚屬合理範圍；又臺鐵以往50公斤N型硬頭鋼軌未曾購供過中國大陸製品，本次最低標上訴人所報產品為中國大陸製品，而各軌道機關前購案中，鐵工局曾於90年12月決標4,550公尺中國大陸製之50公斤N型硬頭鋼軌，其決標價為FOB 20.16美金/公尺，加計89至90年間進口鋼鐵物價漲幅3.16%（見物價統計月報95年5月425期，鋼鐵及其製品部分），且鐵工局所購數量遠少於臺鐵之情形下，其每一公尺鋼軌購入價格尚較臺鐵少4.914美金，可得知中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌確實存有價差，且中國大陸製品價格約僅為日本製品價格之80.4%（20.16/25.074=0.804）。上訴人主張89至90年間進口鋼鐵物價漲幅並非3.16%云云，尚無足採。㈥、如以本次GF0-000000標案，日本三井公司報價DDP1,419.645新臺幣/公尺為基準，參照上述中國大陸製硬頭鋼軌與日本製硬頭鋼軌之價差比例，則中國大陸製硬頭鋼軌之合理報價約在1,
141.39新臺幣/公尺（1,419.645×0.804=1,141.39），與本次最低標上訴人所報價格1,130新臺幣/公尺（67,800,000÷60,000=1,130），相差無幾，被上訴人因認本件標價並未偏低及顯不合理，並無違誤。㈦、大陸鞍鋼公司不參與本件報價，及本件嗣後多次流標之原因甚多，不一定是因底價過低，被上訴人既已舉證標售案，用以證明本件標價並未過低，上訴人主張尚不足採。又本件雖決標予最低標之上訴人，但除其所承售硬頭鋼軌除應按契約規範製造並提供完成測試紀錄外，臺鐵尚得保留鋼軌在臺重新檢驗權，且依備註條款9.4規定，須俟每批器材驗收合格後始付款，可知本件照價決標予上訴人，並無損臺鐵權益，亦無降低品質，不能誠信履約之虞。原處分決標予上訴人之決定，並無不法。因而將審議判斷及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、本招標案系爭之第2項僅2家廠商投標，未符合政府採購法第48條第1項應有3家以上合格廠商投標始得決標之規定，也未符合行政院公共工程委員會88年9月18日（88）工程企字第8813452號函：「個別項目應有三家以上廠商投標，方得就該項開標」之規定。惟原判決竟謂本件決標程序，未違反政府採購法第48條之規定，實有判決適用法規錯誤之違法。㈡、90年12月鐵工局得標商系為『大陸鞍鋼公司』，大陸鞍鋼公司與上訴人所代理之大陸包鋼公司，係不同之公司，有不同之品質要求及成本，亦不排除被上訴人所提鐵工局於90年度之標案，因為數量少，使投標廠商得以犧牲打方式競標。且於2006年5月4日在本件招標時，鞍鋼公司僅對第一項（無孔鋼軌）報價，而對本案（硬頭鋼軌）基於底價偏低考量而未參與報價，足證以上所列大陸鋼軌應為日製價格之80.4％，與事實完全不符。然原判決對於上訴人在原審所為攻防之意見，並未記載於理由項下，且何以不足採，全未論列，遽為上訴人敗訴理由，實有判決不備理由之違法。且對於上訴人所提重要證據漏未斟酌，亦屬違背證據法則。㈢、系爭之第2項之標案，被上訴人雖嗣後降低底價為81,000,000元並重新第1次、第2次、第3次流標。足證被上訴人所定底價81,000,000元偏低並不符合市場行情，導致廠商評估後皆不願參加投標，因而再有3次之流標紀錄，亦顯示上訴人在95年5月4日之系爭投標報價67,000,000元確實為偏低之不合理價格。原判決並未斟酌並記載於理由項下，有判決不備理由之違法。㈣、95年5月4日價格標開標後，被上訴人發現上訴人報價底於底價八成，洽辦機關（臺鐵）表示有政府採購法第58條所稱之情形，乃通知上訴人限期提出說明。而上訴人於95年5月12日提出說明，並表示：雖投標當時確實有承作之意願，但因上述之失誤，如欲履約承作，實有事實上之困難，絕無借故推諉之意，請貴局給予本公司再有効力之機會」。被上訴人於95年7月25日通知上訴人繳交履約保證金，上訴人旋即提出異議。顯見上訴人除依被上訴人之要求對標價偏低提出說明，同時表達放棄權利之意甚明。上訴人既已向被上訴人表明放棄得標之權利在先。而被上訴人95年5月30日之來函仍指出：「洽辦機關台灣鐵路管理局在研議中，查貴公司報價有效期將於95年6月5日屆滿，請惠將報價有效期限展延至95年7月5日」，實有違公平合理原則及誠信原則。原判決對上訴人上述意見，全未論列，何以不足採，並未說明，實有判決不備理由之違法等語。然查：「機關依本法規定辦理招標，除有下列情形之一不予開標決標外，有
3 家以上合格廠商投標，即應依招標文件所定時間開標決標‧‧‧。」政府採購法第48條定有明文。又「招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於大外標封標示投標項次者，有3家以上廠商投標，且符合政府採購法施行細則第55條規定時，應依政府採購法第48條第1項規定開標。」亦經行政院公共工程委員會88年9月18日（88）工程企字第8813452號函釋在案。而本件系爭投標案之開標係採分段開標，第1階之開標日期為95年4月7日，第1項無孔鋼軌計3家廠商投標，第2項硬頭鋼軌計2家廠商投標，而招標文件未規定各項投標文件應分項裝封及於外標封標示投標項次，依前揭說明，投標廠商已達3家以上，自應依政府採購法第48條第1項規定開標。次查「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明．．．。」政府採購法第58條固定有明文，惟「最低標．．
．提出之說明不足採信，經機關重行評估結果，改變先前之認定，重行認為最低標之總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。照價決標予最低標，無需通知最低標提出差額保證金．．．。」亦為行政院公共工程委員會訂頒「依政府採購法第58條處理總標價低於底價80%案件之執行程序」第4項之4所明定。從而，本件系爭投標案之開標、決標程序，揆諸前開規定與說明，尚無違誤，審議判斷及原判決均予維持，於法亦無不合。況查原判決就本件爭點即上訴人主張出於被上訴人之勸誘，將報價有效期展延有違公平合理及誠信原則；系爭招標案第2項僅2家廠商投標，未符合個別項目應有3家以上廠商投標才得開標之規定；以書狀繕本之送達代替依民法第88條向被上訴人撤銷其錯誤之意思表示即撤銷投標各節，為不可採等情，明確詳述其得心證之理由，有如前述。並與前開行為時政府採購法等法令規定及函釋意旨要無不合，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實及法律適用，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 姜 素 娥法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
書記官 王 福 瀛