最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第187號上 訴 人 泰和水泥工業股份有限公司代 表 人 邢海鵬被 上訴 人 花蓮縣政府代 表 人 甲○○上列當事人間設置土資場事件，上訴人對於中華民國97年1月31日臺北高等行政法院96年度訴字第948號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國（下同）93年6月24日向被上訴人申請在花蓮縣○○鎮○○段○○○○號土地（使用分區：工業區，使用地類別：丁種建築用地，重測○○○鎮○里○段○○○○○○號，下稱系爭土地）設置營建剩餘土石方處理及資源堆置場（下稱土資場），經被上訴人以94年12月30日府城建字第09401726410號函（下稱原處分）復：「‧‧‧本案不符規定事項如下：㈠貴公司並無合法之工廠登記，不屬於內政部92年9月16日函頒修正『營建剩餘土石方處理方案』暨『花蓮縣營建剩餘土石方處理及資源堆置場設置要點』所稱之既有場所。㈡貴公司之案係土地遭查封登記有案，經函轉臺灣花蓮地方法院（下稱花蓮地院）民事執行處94年11月8日花院明93執仁8376號第30120號函示，『依強制執行法第78條規定，債務人僅得為從來之管理或使用』。㈢依據行政院環境保護署（下稱環保署）94年8月12日環署綜字第940063247號函，本案所進之土石方為建廠整地之填方，不得有外運之行為，查整地行為與臨時營建剩餘土石方資源堆置場性質不同。倘貴公司尚需整地，應屬營建工程整地之行為，請另案依相關規定辦理申請雜項執照。」否准。上訴人不服，提起訴願、行政訴訟，均遭駁回，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：上訴人已向目的事業主管機關經濟部申請替代方案，經其審核「尚屬整地工程之臨時性設施，且無礙建廠計畫進行」，依非都市土地使用管制規則第6條之規定，本案已取得目的事業主管機關之認定。被上訴人依「花蓮縣營建剩餘土石方處理及資源堆置場設置要點」（下稱花蓮縣土資場設置要點），以本案不符既有合法工廠要件，否准上訴人所請，該設置要點顯牴觸非都市土地使用管制規則。次查，花蓮縣稅捐稽徵處94年11月8日花稅管字第09400739320號函（下稱94年函），僅為限制欠稅人之財產不得移轉或設定他項權利之保全意見。被上訴人曾行文花蓮地院民事執行處，該處92年1月16日花院生民執仁5897字第767號回函已檢附強制執行法第78條，被上訴人並依該函准予核發92年1月22日府城建執字第09200007200號建造執照。本案係興建時所生之整地工程，應屬已領建照中之部分工程，被上訴人復依強制執行法第78條規定否准上訴人所請，顯有矛盾。上訴人於85年即就設置土資場之土地，按特定目的事業完成變更為工業區丁種建築用地，已符合非都市土地使用管理規則第27條及第28條之規定。另環保署94年8月12日環署綜字第0940063247號函「泰和水泥公司萬榮水泥廠環境影響差異分析報告案審核通過」，被上訴人訴稱上訴人未依規定檢送相關資料予環保署及被上訴人所屬環保局審查，顯有矛盾。上訴人係因所需之土石方已難依原核定計畫取得，遂申請「臨時堆置收納營建剩餘土石方」替代，所需土石方數量與原計畫相當，仍為完成原計畫所需，屬基礎加強工程，並無恢復原地形地貌之問題。上訴人依法取得土石方來源許可後，進行填土工程時，自屬建築法所規定之雜項工程，而應持合法土石方來源證明申請雜項執照，然現階段僅係上訴人替代方案是否可行之問題等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人所稱之整地行為因涉及挖填土石方工程及建築物屬建築法第7條所稱之雜項工作物，依建築法第4條規定建築物涵蓋雜項工作物，故應依建築法第25條規定申請雜項執照，不應與工業區土地之容許使用項目「臨時堆置收納營建剩餘土石方」混為一談。依修正營建剩餘土石方處理方案貳、適用範圍規定，上訴人所稱之整地工程並不符前揭法令。依非都市土地使用管制規則第27條及第28條規定，工業區土地使用項目雖得作為「臨時堆置收納營建剩餘土石方」，惟本案以整地工程所需營建剩餘土石方計1,423,000立方公尺，並不符臨時堆置規定。且依花蓮縣土資場設置要點第21點規定，不符既有合法工廠要件者（沒有工廠登記證、雖有營利事業登記證，營業項目並無營建剩餘土石方處理項目），不得申請設置土石方資源堆置場。查上訴人之土地受花蓮縣稅捐稽徵處禁止處分登記及花蓮地院民事執行處辦理查封登記，有土地登記第2類謄本可稽，且經被上訴人函詢花蓮縣稅捐稽徵處及花蓮地院民事執行處分別表示意見，上訴人以進行整地工程作為申請收受營建剩餘土石方資源處理場之理由，並不符從來之管理或使用。上訴人領有92年1月22日府城建執字第09200007200號廠房辦公室員工餐廳等建造執照，依規定於92年7月21日向被上訴人申報開工，93年5月3日向被上訴人申報竣工展期，經核准竣工展期至94年4月20日在案。因該實際建築工程進度截至核准竣工展期至94年4月20日進度相差甚多，迄今業已逾完工期限，建造執照作廢，上訴人自應對實際建築工程進度負全部責任。末依花蓮縣土資場設置要點第22點規定，上訴人並未依規定送相關資料予環保署及被上訴人所屬環保局審查等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：上訴人於83年12月13日經前臺灣省政府建設廳以83建一字第605982號函准設立水泥廠，而系爭土地早於76年4月30日經行政院以臺76經8668號函准編定為工業用地，復經被上訴人以85年10月28日85府地用字第122551號函准變更編定為工業區「丁種建築用地」，惟不同意上訴人於系爭土地設置水泥廠。上訴人嗣於93年6月24日以系爭土地所在之萬榮河川開發區地勢低漥，整地工程需大量土石方，依非都市土地使用規則第6條規定向被上訴人申請在系爭土地設置土資場。查上訴人係為在系爭土地設置水泥廠，利用營建剩餘土石方填埋墊高整地，申請在系爭土地設置土資場，營建剩餘土石方只進不出，無供交流再利用可言，顯與土資場設置之作用性質不符，被上訴人否准其申請，揆諸非都市土地使用管制規則第1條、第6條第3項及第4項規定及內政部92年9月16日臺內營字第0920088854號函頒修正之「營建剩餘土石方處理方案」說明，自無不合。上訴人雖主張其業取得目的事業主管機關核准設立水泥廠，屬「營建剩餘土石方處理方案」之其他經政府機關依法核准之場所，應准設置土資場云云。惟興辦事業許可與事業土地使用之核准係屬二事，不能混為一談，上訴人雖經工廠設立許可，惟其欲在系爭土地設立水泥廠，仍須經被上訴人核准。查上訴人申請在系爭土地設水泥廠，業經被上訴人以85年10月28日85府地用字第122551號函復：「．．．不同意設水泥廠．．．本縣『和平水泥專業區』已開發設立，為符合民意落實政策，除該和平水泥專業區外，本縣其餘地區本府不同意新設水泥廠之立場，仍建請貴公司．．．將建廠計畫移至『和平水泥專業區』為宜。」否准，更於85年12月30日以85府建工字第134759號函（下稱85年12月30日函）復前臺灣省政府建設廳，重申其不同意上訴人在系爭土地設水泥廠，建請改投資高科技精密工業或移至和平工業區設廠為宜，並副知上訴人，上訴人自承並未對被上訴人否准之處分提起行政救濟，即已確定。是上訴人並非既有合法之水泥廠，亦無法依被上訴人90年11月28日90府行法字第125112號令訂定之花蓮縣土資場設置要點第21點：「合法砂石碎解洗選場、磚瓦窯場（廠）、輕質骨材場（廠）、水泥廠及預拌場，得檢附土資場設置申請文件，向主管建築機關申請為資源再生處理類型之土資場。」規定申請設置土資場。至於經濟部工業局94年4月6日工地字第09400197650號函（下稱經濟部94年4月6日函）係復知上訴人，土資場『倘』屬整地工程之臨時性設施，且無礙建廠計進行，請依花蓮縣土資場設置要點及建築管理等相關規定向被上訴人申請辦理，並非肯認上訴人在系爭土地申請設置土資場『尚』屬整地工程之臨時性設施，且無礙建廠計畫進行」，其不足以為上訴人有利之證明。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴人上訴意旨略以：86年3月8日被上訴人以86府建工字第23856號函通知上訴人將設廠用地之土地登記簿謄本全份函送臺灣省政府建設廳憑辦變更使用期限，被上訴人仍持續辦理上訴人設廠事宜，上述說明對於原判決所依據上訴人未對85年12月30日函提起行政救濟即為確定處分而認定上訴人已屬非合法之水泥廠，是為違誤。經濟部、前臺灣省政府建設廳皆已清楚行文被上訴人對於85年12月30日函是為於法無據，且被上訴人仍持續接受辦理上訴人申辦建廠事宜，實對於上函提起行政救濟並無依據，且被上訴人更於91年提列上訴人為花蓮縣重大投資之一，亦於92年核准上訴人水泥廠副屬設施如辦公廳、舍、員工餐廳、廠房等建築執照，今於行政訴訟審理時重提85年12月30日函不同意設水泥廠，被上訴人豈能以設置水泥廠整地為由申請土石方資源堆置場作為答辯，原判決未盡查明即依被上訴人答辯，認定上訴人並非既有合法之水泥廠，亦無法依法申請設置土資廠，據此駁回上訴人之聲請。觀上述，被上訴人85年12月30日函乃是於法無據之行政行文，自無原判決謂上訴人自承並未對被上訴人否准之處分提起行政救濟為「即已確定」之事實。蓋被上訴人於97年4月16日之回函文中，明白表示85年12月30日函為行政指導，並非行政處分，尚非行政救濟之標的，足證原判決所認定證據違誤，其判決當然違背法令。上訴人自73年專案申請設水泥廠，遠早在和平水泥專業區成立之前，經濟部亦有明文表示被上訴人的反對是於法無據，並請被上訴人「依法」協助完成上訴人設廠事宜。綜上述，原判決理由三之判決認定依據違誤甚明。另原判決所認定土資場之設置係以營建土石方之再利用為目的且該場所之營建剩餘土石方具有交流使用之功能，始足當之。但綜觀國內已設立之土資場，其設置功能分「加工」、「轉運」、「填埋」，並非如原判決所認，原判決對於再利用之解釋與行政事實相悖，其解釋已逾越法定權限，原判決自屬違背法令。且被上訴人依據環保署有關土石方不得外運的審查意見，做成駁回上訴人申設土資場的行政處分，原審亦以此據作判決。然原審除未能提出專業學術依據之具體理由外，亦未提出說明對於否決上訴人申設土資場環境差異分析審核通過之行政處分是依據何法而使此行政法律關係消滅，自屬違背法令。末查，依「花蓮縣政府審查土石場申請、設置作業流程說明」規定，申設土資場開發面積10公頃以上才需要送審環境影響評估，然上訴人申設土資場面積為9公頃，並無需送審環評，卻因經濟部94年4月6日函的不確定法律概念函文，被上訴人所屬單位環保局將上訴人申設案件轉送環保署審核。上訴人本案申設土資場之環評影響差異分析報告，經環保署環境影響評估審查委員會審核通過，環保署本其專業審核程序，依法完成本土資場的申設同意，審核內容中亦有不影響原核定計畫的審定，且把本計畫中所進土方界定於「係為建廠整地使用之填方，故以「附款」規定不得外運行為。綜上所述，環保署的環評差異分析審核通過已對於經濟部函文的「不確定法律概念」瑕疵，經由科技專門知能的規範性審核而確定治癒。行政機關附款之行使仍須遵守有關裁量權行使之一切限制，尤其附款不但不得牴觸行政處分之目的，更必須與行政處分之目的具有正當合理之關聯，乃行政程序法第94條有明文規定。環保署經專家學者審核並已確定的審定函文，是為行政處分已無置疑，內含負擔「附款」為土資廠的進土係為建廠整地使用之填方，故不得外運，其「附款」並無牴觸原行政處分目的(即申設土資廠的環評是通過的)，而被上訴人竟以上述「附款」土方不得外運作為裁決否准上訴人申設土資廠的行政處分依據，其濫權違法甚明，而原審亦據此判決土石方不得外運與土資場設置作用不合，判決否准上訴人的申請無不合，為違背法令之錯誤判決等語。
六、本院查：㈠按「非都市土地之使用，除國家公園區內土地，由國家公園
主管機關依法管制外，按其編定使用地之類別，依本規則規定管制之。」次按使用地類別之「丁種建築用地」，依非都市土地使用管制規則第6條第3項附表一之規定，固容許為「臨時堆置收納營建剩餘土石方」使用，但其設置土資場，應依內政部所訂定之「營建剩餘土石方處理方案」辦理，均為非都市土地使用管制規則第4條、第6條第3項及第4項所明定。
㈡又按內政部92年9月16日臺內營字第0920088854號函據以訂
定頒修正「營建剩餘土石方處理方案」貳、適用範圍第1項規定：「本方案所指營建工程剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及相關拆除施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源。」業已明定「營建工程剩餘土石方」係指可經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，始足當之。再者，其第2項規定：「本方案所指收容處理場所，包括土石方資源堆置處理場、既有處理場所、土方銀行及其他經政府機關依法核准之場所等，其定義如下：土石方資源堆置處理場（下稱土資場）：係指經直轄市、縣（市）政府或公共工程主辦（管）機關審查同意，供營建工程剩餘土石方資源暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等處理功能及其機具設備之場所。．．．」第4項規定：「直轄市、縣（市）政府訂頒相關法規，規定具回收、分類、加工再利用等多元化處理機具設備或功能之收容處理場所，得兼收容處理營建混合物並經核准者，其處理對象可不受前開剩餘土石方種類之限制。」可見土資場之設置係以「營建土石方之再利用」為目的，包括暫屯、堆置、填埋、轉運、回收、分類、加工、煆燒、再利用等功能在內，而此所謂「填埋」，參照上開第1項之意旨，既係指「經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，屬有用之土壤砂石資源」，自係指經暫屯、堆置後可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用之土壤砂石資源之填埋，尚非指單純營建工程剩餘土石方之填埋。原判決認「土資場之設置係以營建土石方之再利用為目的，僅供『臨時堆置收納營建剩餘土石方』使用，性質上為暫時堆置處所，該場所之營建剩餘土石方具有交流使用之功能」，並未否認土資場具備營建剩餘土石方再利用填埋之功能。上訴人主張原判決忽略「填埋」亦為土資場設置之種類之一，對於再利用之解釋與行政事實相悖，其解釋已逾越法定權限，自屬違背法令等語，容有誤解原判決之解讀，無法採取。
㈢查，上訴人於83年12月13日經前臺灣省政府建設廳核准設立
水泥廠，而系爭土地（花蓮縣長橋段1373地號）早於76年4月30日經行政院以臺76經8668號函准編定為工業用地，復經被上訴人以85年10月28日85府地用字第122551號函准變更編定為工業區「丁種建築用地」，惟不同意上訴人在系爭土地設置水泥廠在案。上訴人嗣於93年6月24日以系爭土地所在之萬榮河川開發區地勢低漥，整地工程需大量土石方，依非都市土地使用規則第6條規定向被上訴人申請在系爭土地設置土資場，惟經被上訴人以上訴人係為在系爭土地設置水泥廠，利用營建剩餘土石方填埋墊高整地，申請在系爭土地設置土資場，營建剩餘土石方只進不出，無供交流再利用可言，顯與土資場設置之作用性質不符，因而否准其申請，乃原審本於職權調查審認之事實。是上訴人依非都市土地使用規則第6條規定向被上訴人申請在系爭土地設置土資場，主要目的係為在系爭土地設置水泥廠，除經上訴人自承記明在原審筆錄程序筆錄外（見原審卷2第37、59頁），且其設置水泥廠之申請前業經被上訴人以85年10月28日85府地用字第122551號函復否准在案，上訴人復未對之提起行政救濟而告確定在案，亦為上訴人所不爭執（見原審卷2第59頁），則原審據以認定上訴人之本件土資場設置之申請目的不在營建剩餘土石方之再交流利用，而在整地填高地勢低窪之系爭土地以供設置水泥廠，因而認定上訴人本件系爭申請之目的與上開土資場設置交流使用之規定意旨有違，尚非合法，即屬有據，難謂與認定事實之論理及經驗法則有違，上訴人主張各節，無非持其主觀歧異之法律見解，對原判決取捨證據及認定事實之職權行使事項，指摘違誤，難認可採。
㈣末查，上訴意旨所稱環保署的環評差異分析審核通過已對於
經濟部函文的「不確定法律概念」瑕疵，經由科技專門知能的規範性審核而確定治癒等云，核屬有關泰和水泥廠公司萬榮水泥廠環境影響差異分析報告之事實，與本件系爭土資場之設置申請無涉，尚不得據以主張原判決有適用法規不當或錯誤之違背法令情形，應予敘明。至上訴意旨所稱85年間王慶豐擔任縣長期間反對上訴人設水泥廠，與其堂兄、家庭醫師共同虛設商號花蓮水泥，百般阻擾，想盡辦法詐騙上訴人本票藉拍賣以承受上訴人建廠用地及建廠執照等語，核屬上訴人另案與訴外人王慶豐等人間之民刑事糾紛，且無證據顯示與本件系爭土資場設置之申請有關，一併敘明。
㈤綜上所述，經核原判決認原處分認事用法，俱無違誤，維持
原處分及訴願決定，並對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，而駁回上訴人在原審之訴，並無判決理由不備、判決不適用法規等違背法令情事，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 黃 淑 玲法官 林 文 舟法官 黃 秋 鴻法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 2 月 25 日
書記官 王 史 民