最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第199號上 訴 人 甲○○即原審原告 路60號
丙○○李灯坤
共同送達代收人 乙○○
省臺中市○○路○段○○○號3樓上 訴 人 內政部即原審被告代 表 人 江宜樺
參 加 人 臺中縣政府代 表 人 丁○○上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年2月13日臺中高等行政法院96年度訴字第357號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、緣需用土地人臺中縣大雅鄉公所為辦理中部科學○○○區○○道路中71清泉路拓寬工程，需用上訴人即原審原告等3人所有之坐落臺中縣○○鄉○○○段201-240、201-231、201-238地號3筆土地（下稱系爭土地），而由參加人報經上訴人即原審被告核准徵收，交由參加人公告（公告期間自民國95年5月29日起至同年6月28日）。上訴人即原審原告不服徵收處分，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人即原審原告起訴主張：（一）本件上訴人即原審被告核准徵收之系爭土地為非都市土地，且為山坡地保育區農牧用地，為拓寬○○○區○○道路中71清泉路，應依公路法第9條第2項之規定，須依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定辦理變更編定，且依非都市土地使用管制規則第48條及非都市土地變更執行要點第11條第1項規定，除非已於徵收計畫書內敘明時請求一併准予變更編定，否則山坡地變更編定必須先完成水土保持計畫或取得雜項工程完工證明書。上訴人即原審被告明知系爭土地徵收未先完成水土保持相關程序，而仍予准許，顯然違法。（二）臺中縣○○鄉○○○段第668、669地號等土地，於45年間即經行政院核准徵收，該等土地既已被徵收為30米戰備道路，自應依原計畫執行，自不應因當時相關機關未徹底執行陽明山計畫，而於事隔50年後逕將路線西移，強行徵收民地用作聯外道路使用。又臺中縣大雅鄉公所於94年2月3日公告之系爭拓寬工程範圍圖，核與陽明山計畫徵收之30米戰備道路位置相同，系爭拓寬工程若以國防部原有之戰備道路為範圍，其○○○區○○○路線影響之設施僅有警衛崗哨、會客室、圍牆、狗舍、油庫及200公尺之柏油道路，並無戰略上之不可替代性可言，亦無須辦理飛鷹營區整體搬遷，自毋庸花費遷建費用新臺幣3億元。（三）參加人於91年亦表示軍方已同意撥用30米戰備道路，並於94年2月間公告拓寬道路工程範圍圖，上訴人即原審原告等因而繼續放心地繼續地使用、規劃自有土地。詎料上訴人即原審被告無視上訴人即原審原告等信賴陽明山計畫已徵收土地應優先用於開闢道路使用，竟依參加人變更路線而准予徵收上訴人即原審原告等土地，致使人民權益受損甚鉅，顯已違反行政程序法第8條所揭示之信賴保護原則。且系爭行政處分徵收土地結果將導致清泉路取彎捨直，坡度較為陡峭，違反一般道路興建原則，對用路民眾而言徒增危險。（四）本件聯外道路工程可使用陽明山計畫已徵收完畢之土地，是無需徵收到私人土地，既不侵害人民之所有權，復不增加國庫之負擔。又本件拓寬工程如使用陽明山計畫已徵收土地，徵收目的本為規劃30米戰備道路使用，顯見該30米戰備道路並無不宜進入防空戰備營區之考量，上訴人即原審被告作成系爭行政處分，未遵守行政程序法第7條規定與比例原則，亦有違誤等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於徵收上訴人即原審原告等3人所有之3筆土地部分。
三、上訴人即原審被告則以：上訴人即原審被告對是否核准徵收之審查，僅就法定之徵收程序是否完備予以審查，至於路線規劃部分是由參加人負責規劃核定，上訴人即原審被告亦僅就其核定規劃範圍是否在逕行徵收範圍內審查而已，並未就路線規劃內容再予審查。另有關變更編定，非都市土地非如都市計畫土地，需於徵收前完成變更編定才得核准徵收，即使於徵收計畫書內敘明於徵收時一併變更編定，實際上變更編定係核准徵收後，再由縣政府辦理，本件未必須於徵收前即完成變更編定之程序等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人即原審原告之訴。
四、參加人陳述略以：本件係於94年5月27日召開公聽說明會，並於94年8月間協議價購。而本件路線規劃係由參加人負責，再交由需地機關臺中縣大雅鄉公所公告。而系爭規劃路線變更有簽奉縣長核准，因非都市計畫之規劃，故該路線之變更不需踐行任何法定程序。至上訴人即原審原告之前對需地機關路線規劃第二次公告所提訴願，係於徵收公告前即提起，所以受理訴願機關即參加人方決定不受理。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定，並非容許作為交通設施之道路使用，需用土地人徵收作為道路使用，即應依申請土地徵收注意事項貳、一、㈤前段之規定，於徵收土地計畫書請求上訴人即原審被告核准徵收時一併核准變更編定為容許使用之用地，此觀行為時臺灣省非都市土地變更編定執行要點第14條第1項規定自明。是需用土地人徵收土地，如所徵收之土地非所興辦事業得容許使用，即應於徵收土地計畫書請求徵收核准機關一併核准徵收及變更編定，俟徵收核准機關核准後，再由徵收執行機關縣（市）政府辦理土地變更編定。是本件上訴人即原審被告未注意系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，為非容許作為交通設施之道路使用之土地，需用土地人申請徵收系爭土地提出計畫書時，未敘明請求一併准予變更編定，而仍核准徵收系爭土地，自有違誤。又按行政訴訟法第198條規定，本件系爭道路之興建徵收上訴人即原審原告等前開土地，具有必要性，原徵收處分此部分雖有上開瑕疵，然該道路工程，業經徵收土地及拆除地上物，施工完畢，並已通車一段期間，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，而未撤銷原處分，上訴人即原審原告縱有受損害，亦得以金錢賠償，是如撤銷上訴人即原審被告對系爭土地之核准徵收處分，將與公益相違背，爰認上訴人即原審原告訴請撤銷該部分之原處分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法。
六、本院查：(一)按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．交通事業。」固為土地徵收條例第3條第2款定有明文。惟按「區域計畫公告實施，不屬於第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級機關核備後，實施管制。變更之程序亦同」為區域計畫法第15條第1項所明定。又「徵收之土地非屬都市土地者，如所興辦之目的事業不屬其非都市土地使用分區所編定之各種使用地容許項目所容許使用，擬一併申請變更編定，應於徵收土地計畫書序文敘明案內非編定為○○用地之土地，並請一併核准變更編定為○○用地。」為申請土地徵收注意事項貳、五、㈤前段所規定(原判決誤載為注意事項貳、一、㈤)。
再查依行為時臺灣省非都市土地變更編定執行要點第11條第1項(原判決誤載為為14條第1項)亦規定：需用土地人申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定者，縣（市）政府在接收到核准徵收或撥用案件時，應即依規定辦理異動手續。另按非都市土地使用管制規則第6條規定經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用，另依該規則第6條第2項規定各種使用地容許使用項目之附表所示，關於林業用地容許使用項目含交通設施（限於道路使用），而農牧用地並未有如此規定，即並未容許作交通設施之道路使用。再參照司法院釋字第513號解釋認為在都市土地中，將非公共設施用地徵收之前，應先踐行變更程序才能為徵收。而本件在徵收非都市土地時，涉及土地使用地類別之容許使用項目變更，亦應踐行相當程序，方符合平等原則。是司法院釋字第513號解釋針對「都市計畫」所為之解釋意旨，當應類推適用於在徵收非都市土地時，應先踐行非都市土地土地使用類別之容許使用項目變更程序始能徵收，俾使人民之財產權免受違法徵收之剝奪，並真正遂行區域計畫規範之目的。準此，倘需用土地人徵收人民之土地，作為交通設施之道路使用，如所徵收之土地，非屬容許作道路使用，應於徵收土地計畫書序文敘明所徵收之土地，非編定為可供作為交通用地之土地，請一併核准變更編定為容許交通設施之道路使用用地，否則，即有違上開規定。經查系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，並非容許作為交通設施之道路使用，需用土地人徵收作為道路使用，揆諸前開規定及說明，原審認本件需用土地人徵收土地，因所徵收之土地非所興辦事業得容許使用，即應於徵收土地計畫書請求徵收核准機關一併核准徵收及變更編定，俟徵收核准機關核准後，再由徵收執行機關縣（市）政府辦理土地變更編定。而本件參加人未注意系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，為非容許作為交通設施之道路使用之土地，需用土地人申請徵收系爭土地提出計畫書時，未敘明請求一併准予變更編定，而上訴人即原審被告仍核准徵收系爭土地，自有違誤，因而判決原審被告核准徵收系爭土地為違法，自無違誤。上訴人即原審被告上訴意旨仍執前詞指摘原判決此部分為違法，即為無理由。(二)再按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」、「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。經查本件原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等系爭土地，雖屬違法，惟需地機關臺中縣大雅鄉公所為辦理中部科學○○○區○○道路中71清泉路拓寬工程，業已完工通車，此有原審96年11月30日勘驗現場所拍攝之照片附原審卷可稽，原審認該道路工程，業經徵收土地及拆除地上物，施工完畢，並已通車一段期間，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，如撤銷上訴人即原審被告對系爭土地之核准徵收處分，將與公益相違背，因認上訴人即原審原告訴請撤銷該部分之原處分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法，依法自無違誤。(三)本件原判決業已詳論本件原徵收該道路之處分，對於中部科學工業園區之對外交通及當地之發展，有莫大利益，且規劃路線係依地勢為之，非刻意而徵收上訴人即原審原告之土地，且新案道路較原案為直且坡度較無陡峭，該徵收具處分必要性，自無上訴人即原審原告主張之本徵收處分不具必要性之問題。又行政法院遇有多種獨立理由足以支持判決成立時，只採用其中一種或一部分理由，作為支持主文成立之理由，雖有簡略之嫌，惟尚非構成理由不備之瑕疵。本件上訴人即原審原告提起本件行政訴訟，主張多項法律爭議，原審僅論述其中一部分，已足以判決成立，未就上訴人即原審原告主張逐項論列，尚非構成判決違法，本件原判決固未論及上訴人即原審原告所主張之陽明山計畫已就系爭道路規畫作為戰備道路，自無再執行拓寬系爭道路而徵收原審土地之必要。惟原判決已就上訴人即原審被告徵收上訴人即原審原告土地之處分為違法，從而縱未論及上訴人即原審原告之主張，對判決結果並不影響。再原判決固多論及本件上訴人即原審被告無違臺灣地區地方政府舉辦公共工程拆遷國軍營區設施處理原則問題，係屬贅論，亦與本件判決結果無涉，均附此敘明。(四)綜上，原判決諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法並依情況判決之規定駁回上訴人即原審原告之訴，並無不合。上訴人等分別就其不利部分提起上訴，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，均應予駁回。
七、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 楊 惠 欽法官 胡 方 新法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 3 月 5 日
書記官 黃 淑 櫻