最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第200號上 訴 人 銘曄股份有限公司即原審原告代 表 人 甲○○上 訴 人 乙○○即原審原告 路730號上 訴 人 內政部即原審被告代 表 人 江宜樺
參 加 人 臺中縣政府代 表 人 丙○○上列當事人間土地徵收事件，兩造對於中華民國97年2月13日臺中高等行政法院96年度訴字第379號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文兩造上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由兩造各自負擔。
理 由
一、緣需用土地人臺中縣大雅鄉公所為辦理中部科學○○○區○○道路中71清泉路拓寬工程，需用上訴人即原審原告等分別所有坐落臺中縣○○鄉○○○段201-232、201-242地號之2筆土地，而由參加人報經上訴人即原審被告核准徵收，交由參加人公告（公告期間自民國95年5月29日起至同年6月28日）。上訴人即原審原告不服徵收處分，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人即原審原告起訴主張：（一）系爭拓寬工程計畫係參加人擬定辦理在先，國防部飛鷹營區則反悔、拒絕配合拆遷，並開出新臺幣3億元之拆遷費用，迫使參加人以無力負擔為由變更系爭計畫路線，改徵收上訴人即原審原告所有之土地與建物，惟參加人此等變更計畫之行為，並未經「國防部報請行政院核准」，顯已違反臺灣地區地方政府舉辦公共工程拆遷國軍營區設施處理原則第3點之規定。（二）上訴人即原審被告核准徵收之標的為非都市土地，且為山坡地保育區農牧用地，且交通用地亦非為山坡地保育區所容許使用之項目，仍應踐行非都市土地使用管制規則第27條至第51條相關規定程序，才能變更用地之使用編定，並進行徵收程序。又依非都市土地使用管制規則第48條本文規定，山坡地範圍內各使用分區土地申請變更編定，即使非開發建築，只要屬於依水土保持法相關規定應擬具水土保持計劃者，即應另檢附水土保持機關核發之水土保持完工證明。另公路法第9條復規定，公路需用之土地，固得依法徵收或撥用之。但公路主管機關在規劃、興建或拓寬公路時，應先勘定用地範圍，涉及非都市土地使用變更者，應依區域計畫法及非都市土地使用管制規則規定辦理變更編定。（三）臺中縣大雅鄉公所第一次公告工程範圍，除上訴人即原審原告銘曄股份有限公司（下稱銘曄公司）所有之土地，列入該道路拓寬工程範圍內，可望全部徵收，上訴人即原審原告乙○○所有之土地，並不在該拓寬工程之計畫道路範圍內。惟第二次公告，變更系爭拓寬工程路線之路線，造成上訴人即原審原告銘曄公司所有原可望全部徵收之土地，僅餘78平方公尺在該變更之道路拓寬工程範圍內，而上訴人即原審原告乙○○所有原未在該道路拓寬工程範圍內之土地，卻有911平方公尺遭劃入，嚴重侵害上訴人即原審原告等人對上開所有土地之使用、收益權益，並有違行政程序法第8條所揭示之誠信原則與信賴保護原則等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於徵收上訴人即原審原告等2人所有之2筆土地部分。
三、上訴人即原審被告則以：上訴人即原審被告對是否核准徵收之審查，僅就法定之徵收程序是否完備予以審查，至於路線規劃部分是由參加人負責規劃核定，上訴人即原審被告亦僅就其核定規劃範圍是否在逕行徵收範圍內審查而已，並未就路線規劃內容再予審查。另有關變更編定，非都市土地非如都市計畫土地，需於徵收前完成變更編定才得核准徵收，即使於徵收計畫書內敘明於徵收時一併變更編定，實際上變更編定係核准徵收後，再由縣政府辦理，本件未必須於徵收前即完成變更編定之程序等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人即原審原告之訴。
四、參加人陳述略以：本件係於94年5月27日召開公聽說明會，並於94年8月間協議價購。而本件路線規劃係由參加人負責，再交由需地機關大雅鄉公所公告。而系爭規劃路線變更有簽奉縣長核准，因非都市計畫之規劃，故該路線之變更不需踐行任何法定程序。至上訴人即原審原告之前對需地機關路線規劃第二次公告所提訴願，係於徵收公告前即提起，所以受理訴願機關即參加人方決定不受理。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，依非都市土地使用管制規則第6條規定，並非容許作為交通設施之道路使用，需用土地人徵收作為道路使用，即應依申請土地徵收注意事項貳、一、㈤前段之規定，於徵收土地計畫書請求上訴人即原審被告核准徵收時一併核准變更編定為容許使用之用地，此觀行為時臺灣省非都市土地變更編定執行要點第14條第1項規定自明。是需用土地人徵收土地，如所徵收之土地非所興辦事業得容許使用，即應於徵收土地計畫書請求徵收核准機關一併核准徵收及變更編定，俟徵收核准機關核准後，再由徵收執行機關縣（市）政府辦理土地變更編定。是本件上訴人即原審被告未注意系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，為非容許作為交通設施之道路使用之土地，需用土地人申請徵收系爭土地提出計畫書時，未敘明請求一併准予變更編定，而仍核准徵收系爭土地，自有違誤。另本件道路拓寬工程計畫，需地機關為興建道路徵收上訴人即原審原告等上開系爭土地，並未拆遷軍方之飛鷹營區設施，自無上訴人即原審原告所稱應適用臺灣地區地方政府舉辦公共工程拆遷國軍營區設施處理原則之問題。又按行政訴訟法第198條規定，本件系爭道路之興建徵收上訴人即原審原告等前開土地，具有必要性，原徵收處分此部分雖有上開瑕疵，然該道路工程，業經徵收土地及拆除地上物，施工完畢，並已通車一段期間，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，而未撤銷原處分，上訴人即原審原告縱有受損害，亦得以金錢賠償，是如撤銷上訴人即原審被告對系爭土地之核准徵收處分，將與公益相違背，爰認上訴人即原審原告訴請撤銷該部分之原處分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法。
六、本院查：(一)按「國家因公益需要，興辦下列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：．．．交通事業。」固為土地徵收條例第3條第2款定有明文。惟按「區域計畫公告實施，不屬於第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣(市)政府，按照非都市土地分區計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級機關核備後，實施管制。變更之程序亦同」為區域計畫法第15條第1項所明定。又「徵收之土地非屬都市土地者，如所興辦之目的事業不屬其非都市土地使用分區所編定之各種使用地容許項目所容許使用，擬一併申請變更編定，應於徵收土地計畫書序文敘明案內非編定為○○用地之土地，並請一併核准變更編定為○○用地。」為申請土地徵收注意事項貳、五、㈤前段所規定(原判決誤載為注意事項貳、一、㈤)。
再查依行為時臺灣省非都市土地變更編定執行要點第11條第1項(原判決誤載為為14條第1項)亦規定：需用土地人申請徵收或撥用土地計畫書內敘明請求一併准予變更編定者，縣（市）政府在接收到核准徵收或撥用案件時，應即依規定辦理異動手續。另按非都市土地使用管制規則第6條規定經編定為某種使用之土地，應依其容許使用之項目使用，另依該規則第6條第2項規定各種使用地容許使用項目之附表所示，關於林業用地容許使用項目含交通設施（限於道路使用），而農牧用地並未有如此規定，即並未容許作交通設施之道路使用。再參照司法院釋字第513號解釋認為在都市土地中，將非公共設施用地徵收之前，應先踐行變更程序才能為徵收。而本件在徵收非都市土地時，涉及土地使用地類別之容許使用項目變更，亦應踐行相當程序，方符合平等原則。是司法院釋字第513號解釋針對「都市計畫」所為之解釋意旨，當應類推適用於在徵收非都市土地時，應先踐行非都市土地土地使用類別之容許使用項目變更程序始能徵收，俾使人民之財產權免受違法徵收之剝奪，並真正遂行區域計畫規範之目的。準此，倘需用土地人徵收人民之土地，作為交通設施之道路使用，如所徵收之土地，非屬容許作道路使用，應於徵收土地計畫書序文敘明所徵收之土地，非編定為可供作為交通用地之土地，請一併核准變更編定為容許交通設施之道路使用用地，否則，即有違上開規定。經查系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，並非容許作為交通設施之道路使用，需用土地人徵收作為道路使用，揆諸前開規定及說明，原審認本件需用土地人徵收土地，因所徵收之土地非所興辦事業得容許使用，即應於徵收土地計畫書請求徵收核准機關一併核准徵收及變更編定，俟徵收核准機關核准後，再由徵收執行機關縣（市）政府辦理土地變更編定。而本件參加人未注意系爭土地編定為山坡地保育區農牧用地，為非容許作為交通設施之道路使用之土地，需用土地人申請徵收系爭土地提出計畫書時，未敘明請求一併准予變更編定，而上訴人即原審被告仍核准徵收系爭土地，自有違誤，因而判決原審被告核准徵收系爭土地為違法，自無違誤。上訴人即原審被告上訴意旨仍執前詞指摘原判決此部分為違法，即為無理由。(二)再按「行政法院受理撤銷訴訟，發現原處分或決定雖屬違法，但其撤銷或變更於公益有重大損害，經斟酌原告所受損害、賠償程度、防止方法及其他一切情事，認原處分或決定之撤銷或變更顯與公益相違背時，得駁回原告之訴。」、「前項情形，應於判決主文中諭知原處分或決定違法。」行政訴訟法第198條定有明文。經查本件原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有上開系爭土地，雖屬違法，惟需地機關臺中縣大雅鄉公所為辦理中部科學○○○區○○道路中71清泉路拓寬工程，業已完工通車，此有原審96年11月30日勘驗現場所拍攝之照片附原審卷可稽，原審認該道路工程，業經徵收土地及拆除地上物，施工完畢，並已通車一段期間，若判決撤銷原處分，再重新辦理徵收程序，將延宕時日，對於公共利益有重大損害，如撤銷上訴人即原審被告對系爭土地之核准徵收處分，將與公益相違背，因認上訴人即原審原告訴請撤銷該部分之原處分及訴願決定，為無理由，而予以駁回，並諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法，依法自無違誤。上訴人即原審原告上訴意旨主張原判決作成情況判決，未充分就該事件所定要件為綜合判斷，有應調查而未調查及判決不備理由之違誤，自無可採。另本件原判決業已詳論本件原徵收該道路之處分，對於中部科學工業園區之對外交通及當地之發展，有莫大利益，且規劃路線係依地勢為之，非刻意而徵收上訴人即原審原告之土地，該徵收具處分必要性。另本件道路拓寬工程計畫，需地機關為興建道路徵收上訴人即原審原告等上開系爭土地，並未拆遷軍方之飛鷹營區設施，自無上訴人即原審原告所稱應適用臺灣地區地方政府舉辦公共工程拆遷國軍營區設施處理原則之問題甚詳。亦無上訴人即原審原告所主張之本徵收處分不具必要性及有違臺灣地區地方政府舉辦公共工程拆遷國軍營區設施處理原則問題。(三)綜上，原判決諭知原處分關於核准徵收上訴人即原審原告等所有系爭土地之部分為違法並依情況判決之規定駁回上訴人即原審原告之訴，並無不合。上訴人等分別就其不利部分提起上訴，指摘原判決違誤，求予廢棄，為無理由，均應予駁回。
七、據上論結，本件兩造上訴均為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 楊 惠 欽法官 胡 方 新法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 3 月 4 日
書記官 黃 淑 櫻