最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第22號上 訴 人 強訊郵通股份有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○被 上訴 人 交通部代 表 人 毛治國上列當事人間有關郵政事務事件，上訴人對於中華民國95年10月31日臺北高等行政法院95年度訴字第162號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國94年6月30日接獲檢舉，以上訴人遞送安信信用卡股份有限公司寄送之信用卡帳單、人間福報寄送之報費收據及繳款劃撥單、承冠加油站汽車檢驗廠寄送之車輛定期檢驗通知明信片等(下稱系爭郵件)，違反郵政法第6條第1項規定，乃依同法第40條第1項規定，以94年8月17日交郵字第0940009215號處分書處上訴人罰鍰新臺幣(下同)50萬元，並命上訴人立即停止遞送信函、明信片或其他具通信性質文件等營業行為(下稱原處分)。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭郵件非屬通信性質之文件，郵件處理規則第4條第2項逾越母法授權，本件不符合連續處罰要件，且係重複裁罰，被上訴人未提供充足資料供上訴人陳述意見，且未證明上訴人有故意或過失，郵政法第6條第1項顯屬違憲，不得做為裁罰依據等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭郵件係屬通信性質之文件，郵件處理規則第4條第2項並未逾越母法授權，本件已符合「命停止而不停止」之連續裁罰要件，並非重複裁罰，被上訴人已給予上訴人陳述意見之機會，上訴人繼續進行投遞，顯有故意，郵政法第6條第1項規定並未侵害人民之工作權等詞置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：(一)按郵政法第6條第1項所稱「信函、明信片」，僅屬例示，凡具有「通信性質」之文件，均屬該條規範範圍。而所謂「通信性質」，只要是寄件者將心理狀態(訊息)，藉由紙、絹等介體或以其他非電信通訊方式向特定之人傳遞者，均屬之。從而，上訴人主張依據經驗法則對通信性質郵件之認知，應係指類似信函、明信片性質之一對一高度個性化文書，或具有雙方相互傳達消息之性質的書函云云，尚乏依據。(二)郵政法第2條所定郵件中之信函、明信片及其他具有通信性質之文件多生法律效果，影響人民權益甚深，為恐民營遞送業者為區域選擇性遞送，以不合理費率惡性競爭，致無法普遍、公平、穩定且費用合理地提供全體人民所需之郵政服務，有損社會公共利益，是郵政法第6條第1項「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」之規定，確為增進公共利益所必要；況民營遞送業者尚可選擇遞送不具有通信性質之文件、包裹等物品，人民亦可選擇中華郵政公司以外之人遞送該等文件、物品。核該規定既無悖於比例原則，尚在立法權自由形成之範圍內，難認與憲法有牴觸。(三)上訴人受託遞送之上述信用卡帳單、報費收據及繳款劃撥單、定檢通知，其中信用卡帳單，因已固封，且事涉個人財務信用狀況及隱私權，為具有對特定人通信功能之郵件；另報費收據則係人間福報社給予收件人繳費之證明、繳款劃撥單則係該報社通知收件人應繳報費金額及繳款期限，均具有對特定收件人傳達意思、觀念或事實之功能，亦具有通信性質；至定檢通知則屬明信片，揆諸前開說明，自均屬郵件。上訴人主張其所遞送之上開文件非郵政法第6條第1項規範之客體云云，乃曲解法律，要無可採。(四)被上訴人為本件處分前業依行政程序法第102條、104條規定，以94年7月21日交郵字第0940007975號函通知上訴人於文到7日內陳述意見，此亦屬調查證據之一環。且觀諸該函說明第2點第2款事實欄記載，業已指明被上訴人係經檢舉而啟調查程序，繼為上述郵件之取得，並就上訴人所涉違法之郵件具體指述，是上訴人主張被上訴人未經合法調查程序；及於陳述意見之通知書中未具體陳明原因事實，俱與事實不符，要無可採。再觀諸被上訴人於原處分書中既已就投遞時間、地點、對象、交寄者為表明，並有郵件影本在卷可憑，已可確定原處分之原因事實，則上訴人主張被上訴人未依法詳載上訴人之違規事實，應屬無效；及泛稱上訴人處分之事證不符云云，亦無可採，併此敘明。(五)本件「交通部取締違反郵政法事件處理報告表」係被上訴人行政處分決定前之準備作業文件，而「檢舉內容」因涉及證人保護，且為被上訴人實施取締之相關資料，依行政程序法第46條第2項、政府資訊公開法第18條之規定，被上訴人並無公開之義務，被上訴人因而拒絕上訴人閱覽，並無不合。又本案係屬舉發案件，被上訴人依舉發之證物，已足資認定上訴人違規事實，因而未赴現場採證，自無填寫「交通部取締違反郵政法事件紀錄單」之必要，上訴人主張被上訴人調查程序不合法云云，不足採信。(六)95年2月5日行政罰法施行前，依據司法院釋字第275號解釋意旨，違反行政法上之義務，固亦以行為人具有違法之故意或過失為責任條件。惟查，本件上訴人於92年4月間，即因遞送富邦人壽保險股份有限公司保險費繳納證明書，經被上訴人以92年4月30日交郵字第0920033318號函籲請上訴人確實遵守郵政法相關規定在案，並檢附郵政法相關規定及詳為說明不得投遞之郵件範圍在案；且於本件違法行為前之92年6月至94年5月間，上訴人曾因相類似之行為同經被上訴人依郵政法第40條連續處罰13次，則其再次為本件違法行為，自有故意。上訴人主張其無故意、過失云云，要無足採。(七)末按，郵政法第40條所稱之「按次連續處罰」，乃指經被上訴人依該條前段處分後之每1次違法行為，均得連續處罰。是行為人如經被上訴人依該條前段處分後，仍繼續從事經被上訴人命其停止之行為，於前開處分後之每1次違法行為均屬每1「次」獨立之違法行為，自可按次連續處罰。易言之，上訴人自受第1次處分後，被上訴人令其停止而不停止，嗣其每次違法行為，均得連續處罰。而經營遞送信函、明信片或其他具有通信性質函件為業之人，每次遞送行為均係其營業行為，各次行為均單獨違反郵政法第6條第1項之規定，而得獨立成為處罰客體。查本件上訴人第1次接獲被上訴人所為處分係在93年4月間，該處分業已命上訴人停止其違法投遞郵件行為；且上訴人係以投遞郵件為營業，則其每次之遞送郵件行為，即係其營業行為之一部分；又原處分係被上訴人對上訴人所為之第14次處罰，其處罰之時點皆未與前13次之處罰時點重複，此觀卷附之該等處分書所載之違法事實即可知。則本件被上訴人以上訴人於94年6月間復有投遞郵件之營業行為，乃予以處罰，於法殊屬無違等詞，為其判斷之基礎。
五、本院查：(一)按「除中華郵政公司及受其委託者外，無論何人，不得以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業。」「有下列情形之一者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，並通知其停止該等行為；未停止者，得按次連續處罰：一、違反第6條第1項規定，以遞送信函、明信片或其他具有通信性質文件為營業者。」郵政法第6條第l項、第40條第1款定有明文。故行為人如有違反郵政法第6條第l項之行為，而依同法第40條第1款規定接獲多次罰鍰處分者，即有發生多次繳納罰鍰或可能受多次裁決罰鍰之結果。以遞送信函、明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，以反復實施遞送行為為構成要件，在停止營業以前，其違規事實一直存在。立法者對於違規事實一直存在之行為，如考量該違規事實之存在對公益或公共秩序確有影響，除使主管機關得以強制執行之方法及時除去該違規事實外，並得藉裁處罰鍰之次數，作為認定其違規行為之次數，即每裁處罰鍰一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實持續之行為，為按次連續處罰者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸。惟以按次連續處罰之方式，對違規事實持續之違規行為，評價及計算其法律上之違規次數，並予以多次處罰，其每次處罰既然各別構成一次違規行為，則按次連續處罰之間隔期間是否過密，以致多次處罰是否過當，仍須審酌是否符合憲法上之比例原則，司法院釋字第604號解釋足資參照。又按次連續處罰既以違規事實持續存在為前提，而使行政機關每處罰一次即各別構成一次違規行為，顯以合理且必要之行政管制行為，作為區隔違規行為次數之標準，除法律將按次連續處罰之條件及前後處罰之間隔及期間為明確之特別規定，或違規事實改變而非持續存在之情形者外，則前次處罰後之持續違規行為，即為下次處罰之違規事實，始符所謂「按次連續處罰」之本旨。行政機關如適用按次連續處罰之規定，而於罰鍰處分書僅記載裁處前任意部分時段之違規行為，使「時段」在行政機關具體實施之管制行為外，構成另一種任意區隔連續違規行為次數之標準，致行政機關「按次連續」裁處罰鍰之處分書未記載部分時段之裁處前違規行為，可能成為另一次罰鍰處分之違規事實，而行為人則在法律以行政機關之具體裁處行為所區隔之一次違規行為之範圍內，有受重複處罰之虞，此即與按次連續處罰之立法本旨不符而於法有違(本院98年度11月份第1次庭長法官聯席會議決議參照)。(二)本件上訴人前因持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函之營業行為，原處分所認定之違法日期為94年6月，係在前次處分即被上訴人94年8月11日交郵字第0940008970號處分書(處上訴人罰鍰50萬元，並命上訴人立即停止遞送郵件)於94年8月15日送達於上訴人前之違規營業行為，被上訴人既已對於上訴人於接獲第1次處分書後至接獲前處分書前所為遞送信函之營業行為予以處罰，自不得再就上訴人於此期間之任何時段所為違規行為，予以處罰。乃被上訴人嗣又於94年8月17日對上訴人94年6月所為營業行為予以處罰（即原處分），有違按次連續處罰之本旨，核與首開法律規定意旨不符，應認原處分係屬違法，訴願決定及原判決遞予維持，均有違誤，上訴人執此指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院將原判決廢棄，並撤銷原處分及訴願決定。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 鄭 忠 仁
法官 張 瓊 文法官 黃 秋 鴻法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 1 月 22 日
書記官 王 福 瀛