最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第235號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院衛生署中央健康保險局(原中央健康保險局)代 表 人 乙○○上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國97年4月23日臺北高等行政法院95年度訴字第3782號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前曾向臺北縣新店地區農會（下稱新店農會）申請投保，逾3個月未獲回復，於民國93年2月20日向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經該會以93年2月25日健爭審字第0930001113號書函移請新店農會處理，並副知上訴人。該農會於93年3月1日以新農保字第9310063號函回復上訴人略以：「台端申請參加農民健康保險因資格不符，本會不能受理……」等語。上訴人不服，於93年3月10日再向爭審會申請爭議審議，經該會以93年3月19日健爭審字第0930001682號書函回復略以：「台端不服臺北縣新店地區農會不准參加農民健康保險，誤向本會申請爭議審議一案，因非中央健康保險局所為之核定案件，非屬本會業務範圍，請逕向辦理農民健康保險之主管機關洽辦……」等語，上訴人仍不甘服，就前揭新店農會93年3月1日新農保字第9310063號函、爭審會93年3月19日健爭審字第0930001682號書函及請求確認其自92年10月起為全民健康保險第3類被保險人等，向行政院衛生署提起訴願。經訴願審議結果，以非行政處分為由，以93年7月28日衛署訴字第0931600038號訴願決定為「訴願不受理」之決定。上訴人不服，向原審法院提起行政訴訟，經以93年度訴字第3112號判決：訴願決定及爭審會93年3月19日健爭審字第0930001682號書函均撤銷，其餘之訴駁回等。嗣爭審會95年6月8日(94)權字第14665號審定書乃依據上開判決意旨，就新店農會93年3月1日新農保字第9310063號函有關隱含拒絕上訴人申請以第3類被保險人身分參加健保部分重新審議，並審議駁回。上訴人仍不服，提起訴願，經遭行政院衛生署以95年10月2日衛署訴字第0950039164號訴願決定書駁回，上訴人不服，遂向原審法院提起行政訴訟。另被上訴人所屬臺北分局以95年6月5日健保北承三字第0951022493號函，逕為上訴人以第6類第2目（戶籍地地區人口）被保險人身分，補辦自92年10月9日起加保，上訴人不服，請求自92年10月起以第3類被保險人身分加保，經爭審會以95年10月31日(原判決誤載為6月8日)(95)權字第15148號審定書審議駁回。上訴人於原審審理時，一併追加撤銷被上訴人所屬臺北分局95年6月5日健保北承三字第0951022493號函，全案經原審法院以95年度訴字第3782號判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人於92年10月9日自臺東國稅局離職，即於臺東縣○○鄉○○段811之7及811之9地號上實際從事農業工作，上訴人生於00年00月00日，已滿15歲，於92年10月28日向新店農會申請投保。惟新店農會遲至93年3月1日始以新農保字第9310063號函答復，以上訴人戶籍地與農地所在不合規定，不受理上訴人農保之申請。（二）再者，實際從事農業工作者申請參加全民健康保險認定標準及資格審查辦法」（下稱健保審查辦法）雖為全民健康保險法(以下稱全民健保法)第8條第2項授權行政機關訂定，惟該辦法第2條第2項規定「前項第4款之農地應與申請人戶籍所在地位於同一直轄市、縣(市)或不同一直轄市、縣(市)而相毗鄰之鄉(鎮、市、區)範圍內。」係增列母法所無之限制，違反憲法第7條平等權之規定。（三）司法院釋字第398號解釋，對農會會員住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，參酌農民健康保險條例第6條之規定，其為農民健康保險被保險人之地位不應因而受影響。亦未要求喪失農會會員資格之實際從事農業工作者，其戶籍與農地需在同一縣市或不同縣市但相毗鄰之鄉鎮市區。參酌全民健保法第8條之規定，上訴人農地與戶籍地不在同一直轄市、縣（市）且非相毗鄰之鄉（鎮、市、區），亦應不影響上訴人為全民健康保險第3類被保險人之地位。（四）行政院衛生署85年1月12日衛署健保字第84071834號函示，係規定健保局對中斷投保者一律以地區人口身分通知該保險對象補繳保險費。如中斷投保者非屬地區人口身分，經申復舉證實際身分，再依實際身分計繳保險費。此項函示，涉及人民權利義務，依憲法及中央法規標準法第5、6條之規定，應以法律定之，不得以命令定之，故有違法之處。且上訴人情形與該函示情形不同，怎可一體適用。（五）上訴人92年10月退保之當月已申請加保（雖然第3類身分遭疑而行政爭訟中尚未確定），故自92年10月（退保）後保險失效期間並不可歸責於上訴人，即不符全民健保法第69條之1規定，當無罰鍰及追繳保費之適用。
上訴人自95年5月起，遭被上訴人強以第6類被保險人加保，被上訴人之處分顯屬違法等語，為此，訴請將新店農會93年3月1日新農保字第9310063號函、被上訴人所屬臺北分局95年6月5日健保北承三字第0951022493號函、爭審會95年6月8日健爭審字第0950005562號(按此為發文字號)(即(94)權字第14665號）審定書及行政院衛生署95年10月2日衛署訴字第0950039164號訴願決定均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人雖曾於92年10月28日向新店農會申請非農會會員農民參加健保及農保，惟不合規定，該農會否准參加農保及以第3類被保險人身分參加健保。上訴人於92年10月9日自財政部臺灣省南區國稅局臺東縣分局轉出後，未以適當身分加保，被上訴人依95年6月5日健保北承三字第0951022493號函，逕為其以第6類第2目（戶籍地地區人口）被保險人身分，補辦自92年10月9日起加保，依法洵無疑義。（二）92年6月12日修正發布增列健保審查辦法第2條第2項規定，農地座落應與申請人戶籍所在地位於同一直轄市、縣（市）或不同一直轄市、縣（市）而相毗鄰之鄉（鎮、市、區）範圍內，係為考量農業經營條件並配合投保農會審查農保資格作業及實地查證工作需要訂定，且可避免因戶籍遷入造成幽靈會員，影響農會組成之生態。又據「從事農業工作農民申請參加農民健康保險認定標準及資格審查辦法」（下稱農保審查辦法）第2條規定及健保審查辦法第2條規定，已分別將申請農保及健保之各款資格條件明定，又實務作業，被上訴人並不涉及農保資格審核業務，僅受理各農會審核通過之投保資料。（三）被上訴人曾以95年1月27日健保北承二字第0951011461號函詢，上訴人是否符合以新店農會被保險人身分參加全民健康保險，新店農會以95年2月9日新農保字第0951000053號函復，申請人戶籍設在本會轄區內，而以座落於臺東縣之農地加入本會會員顯與規定不符。故上訴人並未加入新店農會為會員，新店農會依健保審查辦法與「基層農會會員資格審查及認定辦法」所為實際從事農業之認定結果，被上訴人應受拘束等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：（一）上訴人於言詞辯論終結前，追加聲明請求撤銷被上訴人所屬臺北分局95年6月5日健保北承三字第0951022493號函，因本件情況特殊，該處分可從寬認定為被上訴人事後所補正之原處分內容，原審法院因認其追加適當，應予准許。（二）上訴人於92年10月9日自財政部臺灣省南區國稅局臺東縣分局轉出後，未以適當身分加保，於92年10月28日向新店農會申請非農會會員農民參加農保及健保，經該農會審查認為上訴人戶籍在臺北縣新店市，農地座落臺東縣，非在同一縣市，或不同縣市相毗鄰之鄉、鎮、市、區範圍，乃認定其不符合規定，否准其參加農保，被上訴人亦以同一原因否准其以第3類被保險人身分參加健保。（三）上訴人雖主張不得以農地非在同一縣市為由否准其健保第3類被保險人身分云云，惟查有關健保第3類被保險人資格之認定，係相沿原農民健康保險資格認定標準，由行政院農業委員會與行政院衛生署依全民健康保險法第8條第2項規定會銜訂定發布健保審查辦法，該辦法與農保審查辦法（申請農保）規定幾乎一致，該二辦法第2條第2項均規定戶籍地與農地應在同一縣市或相毗鄰之鄉鎮市，上訴人既不符合農保資格，自無由以第3類被保險人身分參加健保。又全民健康保險既屬強制性保險，行政院衛生署考量保險對象可能因失業、轉換工作、身分變更等因素，產生中斷投保情形，乃以85年1月12日衛署健保字第84071834號函釋示，上揭中斷期間得暫以第6類第2目（地區人口）保險對象身分補繳保險費，如有舉證申復，並經健保局查證屬實者，再依其實際身分計繳保險費，以方便保險對象補辦中斷投保手續，上開函釋與立法意旨相符，被上訴人所屬臺北分局予以引用，並逕暫以上訴人為第6類第2目（地區人口）保險對象身分補繳保險費，尚無不法等由，而駁回上訴人在原審之訴。
五、本院按：
(一)全民健保法第10條第1項：「具有中華民國國籍，符合下列各款規定資格之一者，得參加本保險為保險對象：一、曾有參加本保險紀錄或參加本保險前4個月繼續在臺灣地區設有戶籍者。二、參加本保險時已在臺灣地區設有戶籍，並符合第8條第1項第1款第1目至第3目所定被保險人。三、參加本保險時已在臺灣地區辦理戶籍出生登記，並符合前條所定被保險人眷屬資格之新生嬰兒。」第11條之1：「符合第10條規定之保險對象，除第11條所定情形外，應一律參加本保險。」第8條第1項第3款第1目規定：「被保險人分為下列6類：……三、第3類：(一)農會及水利會會員，或年滿15歲以上實際從事農業工作者。」第6款第2目規定：「六、第6類……(二)第1款至第5款及本款前目被保險人及其眷屬以外之家戶戶長或代表。」又同條第2項規定：「前項第3款第1目實際從事農業工作者及第2目實際從事漁業工作者，其認定標準及資格審查辦法，由中央農業主管機關會同主管機關定之。」中央農業主管機關會同主管機關依據此條項授權所訂定之健保審查辦法第2條第1項第4款：「實際從事農業工作者（以下簡稱農業工作者）申請參加全民健康保險，應具備下列各款資格條件：……四、自有或承租農地依法從事農業工作連續經營滿1年，合於下列各目情形之一者：……」、第2項：「前項第4款之農地應與申請人戶籍所在地位於同一直轄市、縣（市）或不同一直轄市、縣（市）而相毗鄰之鄉（鎮、市、區）範圍內。」本件上訴人不爭執其戶藉地在臺北縣新店市與農地所在地臺東縣，並非位於同一直轄市、縣（市）或不同一直轄市、縣（市）而相毗鄰之鄉（鎮、市、區）範圍內，依照首揭規定，自不得以全民健保法第8條第1項3類實際從事農業工作者之資格，參加全民健康保險，被上訴人暫以同條項第6類第2目（戶籍地區人口）身分，於臺北縣新店市公所加保，於法無不合，
(二)國家為謀社會福利，應實施社會保險制度；國家為增進民族健康，應普遍推行衛生保健事業及公醫制度；國家應推行全民健康保險及國家應重視社會救助、福利服務、國民就業、社會保險及醫療保健等社會福利工作，對於社會救助和國民就業等救濟性支出應優先編列，乃憲法第155條、第157條暨憲法增修條文第10條第5項、第8項所明定之基本國策(司法院釋字第472號解釋及第550號解釋參照)。現行全民健康保險為強制性社會保險，各類被保險人之投保金額及被保險人、政府或雇主保險費負擔比例並不相同。是以各類被保險人資格之決定，有高度的社會安全政策考量。而且被保險人之分類，並不影響其加入全民健康保險之基礎性權利，對被保險人權利影響，尚非屬重大。立法者經由全民健保法第8條第2項規定，授權中央農業主管機關會同主管機關，就同條第1項第3類(第3款第1目)實際從事農業工作者及(同款)第2目實際從事漁業工作者之被保險人資格，訂定認定標準及資格審查辦法，即是將此具有高度社會安全政策考量之決定，委由中央農業主管機關及主管機關為之。司法機關在審查中央農業主管機關及主管機關之此項決定，是否牴觸母法(違反授權目的)、增加法律所無之限制，應以寬鬆之該項決定是否有合理的關聯性作為審查標準。查能否實際從事農業工作，工作者所在地與農地所在地之空間關係，顯具決定性因素。又戶籍地通常與設籍人之居住所具有關聯性。是以健保審查辦法第2條規定第2項規定實際從事農業工作者之農地應與其戶籍所在地位於同一直轄市、縣（市）或不同一直轄市、縣（市）而相毗鄰之鄉（鎮、市、區）範圍內，以農地及戶籍所在地之空間關係作為標準，作為判斷有無實際從事農業工作，其關聯性尚稱合理，自不能認為該規定牴觸母法、增加法律所無之限制。上訴人指摘該規定違反立法目的及增加法律所無之限制，要無可採。又該規定係關於全民健康保險被保險人類別之規定，對人民之工作權及居住遷徙自由權未有限制，上訴人主張該規定違反憲法第10條、第15條及第23條云云，尚有誤會。至司法院釋字第398號解釋，係就農會會員住址遷離原農會組織區域者為出會原因之規定，是否與憲法第7條及第10條有無牴觸，及農會會員住址遷離原農會組織區域者，如仍從事農業工作，其為農民健康保險被保險人之地位是否受影響所為之解釋，與本件行政機關依法律授權訂定如何認定是否為實際從事農業工作者之法規命令，有無牴觸母法(違反立法目的)、增加法律所無之限制等之爭議無關。上訴人自不能以該號解釋為有利於己之主張。
(三)被上訴人未將上訴人以全民健保法第8條第1項第3類實際從事農業工作者之資格加入全民健康保險，而暫以同條項第6類第2目（戶籍地區人口）身分，於臺北縣新店市公所加保，於法既無不合，上訴人之訴，即應予駁回。原判決駁回上訴人之訴，理由雖嫌簡略，然駁回上訴人之訴，結論無二致，仍應予維持。從而，上訴意旨求予廢棄原判決，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 黃 淑 玲法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 3 月 11 日
書記官 郭 育 玎