最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第291號上 訴 人 甲○○
送達代收人 王冠堯
市○○區○○○街○○號4樓之6被 上訴 人 彰化縣彰化市戶政事務所代 表 人 乙○○上列當事人間門牌編釘事件，上訴人對於中華民國97年5月1日臺中高等行政法院97年度訴字第84號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國96年10月17日檢附身分證、96年房屋稅繳款書及國有土地使用補償金繳納通知書等影本，就其現住坐落彰化縣彰化市○○○段山腳小段29-60地號土地上之房屋(下稱系爭房屋)，向被上訴人申請編釘臨時門牌，經被上訴人實地勘查，發現系爭屋坐落土地之使用地類別為交通用地，且部分房屋建於約2公尺寬之排水溝上，違反土地使用性質及公共安全，與彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第14條及彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點第4點第1款第1目第4小目之規定不符，乃駁回上訴人之申請。
上訴人不服，遂循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：按有人居住之違章建築，戶政事務所得編釘門牌並增列「臨」字，乃是彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點所明文規定，查上訴人居住房屋佔用土地含國有及私有，除河川用地與道路用地外，其餘部分並未違反土地使用性質或顯有妨害公共安全之虞，因此其餘部分仍可編釘門牌，被上訴人竟以偏概全，駁回上訴人申請，系爭房屋於80年間由上訴人以木板蓋成，後經颱風吹倒，再重新蓋鐵皮屋，系爭房屋僅有一部分蓋在水溝上，另外後面是國有財產地，該地在95年6月2日才變更為交通用地，被上訴人不應以此為理由駁回上訴人之申請，請判決撤銷原處分及訴願決定，並判命被上訴人應就上訴人所有系爭房屋辦理臨時門牌編釘。
三、被上訴人則以：依據彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第14條規定及彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點第4點之規定，有人居住之違章建築，戶政事務所得編釘門牌並增列「臨」字，惟如違反土地使用性質或顯有妨害公共安全之虞者，如河川地、保安林地、海埔新生地、道路用地等不予受理分別定有明文規定。而所謂交通用地，係供鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等及其設施使用者而言，為內政部「非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第8點非都市土地各種使用地及其性質(十一)所明定。準此，本件上訴人所搭建之違建房屋雖有人居住，惟其房屋基地使用土地彰化市○○○段山腳小段0000-0000地號，其使用地類別為(交通用地)及部分房屋搭建於約2公尺寬之水溝上，顯有違反土地使用性質與公共安全，被上訴人依據上開規定，道路用地不予受理編釘門牌，於法並無不合等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：按「有人居住之違章建築房屋未處理前，在未違反土地使用性質與公共安全情形下，戶政事務所得受理編釘門牌並增列「臨」字，以資區別。」、「門牌編釘：（一）初(新)編門牌：1、編釘原則：⑷有人居住之違章建築，戶政事務所得受理編釘門牌並增列「臨」字，惟如違反土地使用性質或顯有妨害公共安全之虞者，如於河川地、保安林地、海埔新生地、道路用地等不予受理。」彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第14條第1項及彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點第4點第1款第1目第4小目分別定有明文。次按所謂交通用地，係供鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等及其設施使用者而言，為內政部「非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第8點非都市土地各種使用地及其性質(十一)所明定。本件系爭房屋所坐落之基地即彰化縣彰化市○○○段山腳小段29-60地號土地係屬國有土地，使用地類別為交通用地，此有被上訴人提出之彰化地政事務所土地登記謄本、地籍圖及國有財產局臺灣中區辦事處彰化分處96年11月20日台財產中彰三字第0960006989號函可證，並為上訴人所是認，依據前開交通用地之性質說明及首揭法令規定，上訴人自不得於交通用地上興建房屋，其申請編釘臨時門牌，亦為法所不許。故被上訴人否准上訴人申請編釘臨時門牌所為之處分，於法並無不合。上訴人雖主張其長期居住於系爭房屋，並自95年11月20日起向財政部國有財產局臺灣中區辦事處彰化分處繳納佔用國有土地補償費，及自96年5月5日起繳納房屋稅，系爭土地係自95年6月2日始登記為國有財產，並自同年9月1日始補辦登記為交通用地，被上訴人應依內政部所頒「修正遷入單獨立戶提證規定」第5點辦理云云。經查上訴人搭建違章建築所佔用之坐落彰化縣彰化市○○○段山腳小段29-60地號土地，雖係於95年9月1日始補辦登記為交通用地，惟上訴人係於96年10月17日始向被上訴人申請辦理門牌編定，此有上訴人申請書附卷可稽(原處分卷第4頁)，被上訴人依彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第14條第1項及彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點第4點第1款第1目第4小目之規定，認上訴人不得在坐落在交通用地上搭建違章建築，而否准上訴人之申請，核與居住時間長短及是否繳納房屋稅及土地使用補償金無涉；至於內政部所頒「修正遷入單獨立戶提證規定」之適用，係以房屋編訂門牌有案者，始得依據該規定第5點由警勤區警佐或戶政事務所查實辦理戶籍遷入登記，本件系爭房屋尚未編釘門牌，自不得引據該規定申請門牌編定，被上訴人駁回上訴人之申請，於法並無不合，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論斷如下：按「有人居住之違章建築房屋未處理前，在未違反土地使用性質與公共安全情形下，戶政事務所得受理編釘門牌並增列『臨』字，以資區別。」「門牌編釘：(一)初(新)編門牌：1、編釘原則：……⑷有人居住之違章建築，戶政事務所得受理編釘門牌並增列『臨』字，惟如違反土地使用性質或顯有妨害公共安全之虞者，如於河川地、保安林地、海埔新生地、道路用地等不予受理。」彰化縣道路命名及門牌編釘自治條例第14條第1項及彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點第4點第1款第1目第4小目分別定有明文。次按所謂交通用地，係供鐵路、公路、捷運系統、港埠、空運、氣象、郵政、電信等及其設施使用者而言，為內政部「非都市土地使用分區圖及編定各種使用地作業須知」第8點非都市土地各種使用地及其性質(十一)所明定。本件原審本於職權調查後認定上訴人因就系爭房屋向被上訴人申請編釘臨時門牌，經被上訴人實地勘查，發現系爭房屋坐落土地之使用地類別為交通用地，且部分房屋建於約2公尺寬之排水溝上，違反土地使用性質及公共安全，與上開規定不符，而否准其申請，於法並無不合。進而維持原處分及訴願決定，其認事用法並無違誤，並已明確論述理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均詳為論斷，其所適用之法規與應適用之現行法規並無違背，與解釋判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人主張：依行政院60年6月2日臺60內4973號令釋(下稱行政院60年令釋)「……(二)本案若使用人確有……代替房屋使用之意思，而客觀上復有居住之事實，且該物體有避風雨之功能，並適於人類居住，復又固定於一定處所，則……似可比照違章建築處理辦法……視同違章建築予以處理……」又內政部70年7月2日70臺內戶字第20870號函釋(下稱內政部70年函釋)：「……二、查門牌之編釘，旨在明瞭人民住址，便利公私行為之行使，其應依實際情形為依據，與房屋、土地等產權無關，違章建築更不能因已編釘門牌而取得其於建築法令之地位……」「已編釘之門牌之違章建築，若現況已不符前揭編釘原則，例如建物已不適於人類居住、設籍人口已遷出、死亡或查報為未按址居住人口者，其門牌應予註銷，並通知當事人繳回門牌。」觀乎上開規定及令(函)釋意旨，足知門牌之編釘僅須予建物之存在為前提，且門牌編釘，旨在明暸人民住址，便利公私行為之行使。經查，系爭建物門牌之設置應得達成明瞭人民住址，便利公私行為行使及達到上訴人住居及設籍之目的。足見被上訴人所為顯然違反平等原則，且違反行政程序法所訂平等無歧視及信賴保護等原則，將使政府信譽與風紀受損於無形之中，違反一切國家作為必須基於法律之法治國家原理。被上訴人未查證真相事實，草率否定上訴人申請編訂門牌，未依戶政成立要件依據及程序流程，亦無知會上訴人會勘現場，即逕否定核准編釘門牌，嗣後亦無給予住居人即上訴人申復機會，有怠職、圖利一方等違法令情事。再者，審理事實之法院，對於有利及不利之證據，均應一律加以注意，依職權詳加調查，俾能發現真實。苟與待證事實有重要關係，在客觀上認為應行調查之證據，未依法加以調查，或雖已調查而其內容尚未明瞭，仍與未經調查情形無異，遽行判決，即有應於審判期日調查之證據未予調查之違法。本件原審未曾履勘現場，實有應於審判期日調查之證據未予調查之違法等語云云。惟按「……憲法第7條、第9條至第18條、第21條及第22條之各種自由及權利，則於符合憲法第23條之條件下，得以法律限制之。
至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」業經司法院釋字第443號解釋理由書闡示在案。查依地方制度法第19條第1款第3目之規定，縣(市)戶籍行政為縣(市)自治事項。本件彰化縣政府依上開地方制度法之規定，於89年7月3日制定彰化縣道路及門牌編訂自治條例；91年6月5日修正發布之「彰化縣各戶政事務所辦理道路命名及門牌編釘作業要點」則係依上開自治條例就道路命名及門牌編訂究該如何執行，所為細節性、技術性之規定，並未或逾越母法之授權，縱然因而對人民產生不便，揆諸前揭司法院解釋，尚非憲法所不許。上訴人所舉上開行政院60年令釋及內政部70年函釋均係在地方制度法88年1月25日公布施行前所發布，能否適用已非無疑；況上開令釋及函釋係就違章建築之認定及違章建築在法律上之定位所為之解釋，實與門牌應如何編釘無關，與上開自治條例及作業要點之規定亦不衝突，上訴人徒執前詞指摘被上訴人違反平等原則及信賴保護原則自屬無據。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
書記官 王 福 瀛