最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第303號上 訴 人 甲○○訴訟代理人 黃秋田 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺
參 加 人 桃園縣龍潭鄉公所代 表 人 乙○○輔助參加人 桃園縣政府代 表 人 吳志揚上列當事人間土地徵收事件，上訴人對於中華民國97年6月5日臺北高等行政法院96年度訴字第1397號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、參加人為辦理桃園縣龍潭鄉都巿計畫8號道路工程，○○○鄉○○段○○○○○○號等88筆土地，面積1.2090公頃，乃檢附徵收土地計畫書及圖等有關資料，由輔助參加人報經臺灣省政府以民國79年4月12日79府地2字第142922號函核准徵收（下稱系爭徵收處分）及附帶徵收其地上物，交由輔助參加人於79年4月23日以79府地價字第49757號公告（公告期間自79年4月27日起至79年5月27日止）及同號函通知各所有權人（應行補償之費用之發放日期及地點，另案通知），參加人則於79年5月29日以鄉建字第9009號函請土地所有權人於79年6月8日前往臺灣土地銀行石門分行領取徵收補償費。其中上訴人所有坐落桃園縣○○鄉○○段○○○○號土地（重測前為黃泥塘段396-177號地號，下稱系爭土地）亦經上開徵收處分在案，惟未經領取補償費，輔助參加人遂於95年6月9日存入臺灣土地銀行桃園分行「桃園縣政府－土地徵收補償費301專戶」保管，並以95年7月7日府地權字第0950198376號函通知上訴人（該函誤繕工程名稱及保管日期，輔助參加人另以95年7月28日府地權字第0950220516號函更正）。上訴人不服，於95年7月22日致函輔助參加人，略以上開徵收處分案因未於法定期間內發給或提存地價補償費，已失其效力，應重新辦理徵收，按當年度公告現值加4成發放補償費，輔助參加人於95年8月1日以府地權字第0950216554號函復說明該案徵收程序於法並無不合，上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：(一)系爭徵收案於79年4月12日核准後，輔助參加人並未依法通知上訴人，同一拓寬工程範圍內上訴人所有另筆坐落桃園縣○○鄉○○○段大湖底小段23-17地號土地，雖已領迄補償費，惟該土地與系爭土地坐落不同，難以該筆土地之徵收過程推論上訴人知悉系爭土地遭徵收之事實。(二)系爭土地之徵收補償金額，依法應由第三人（即輔助參加人）發給，不得由需用土地機關（即參加人）發給，輔助參加人應於接到核准徵收土地案時，通知上訴人並公告，徵收補償費並應於公告期滿後15日內由其發給或提存，始生徵收之效力。上訴人未曾收受參加人79年5月29日鄉建字第9009號函之送達，且參加人擅自註明異議，未發放補償費，於法顯不相符。(三)至被上訴人推稱由參加人通知發放補償費則於法無據，況其既未備足補償費，復仍未依法於公告期滿後15日內發給上訴人或提存，系爭徵收案應失其效力。(四)縱謂輔助參加人已合法通知為補償費之發放，被上訴人並未於上訴人受補償人之住所地發給補償費，僅通知應受補償人到場領取，嗣後亦未依法提存，並不生「發給完竣」之效果等語，求為判決確認臺灣省政府79年4月12日府地2字第142922號函就系爭土地所形成之徵收法律關係，自79年6月12日起因徵收處分失效而不存在。
三、被上訴人則以：系爭徵收案經報請臺灣省政府於79年4月12日核准徵收，復由輔助參加人79年4月23日公告徵收（公告期間自79年4月27日至79年5月27日止）後，參加人旋以79年5月29日鄉建字第9009號函通知土地所有權人於同年6月8日假臺灣土地銀行石門分行發放徵收補償費，自通知之日起，包括上訴人在內之各土地所有權人處於隨時可領取之狀態，合於土地法第233條前段，雖上訴人因故未領取，參加人及輔助參加人予以存入專戶保管，依法並無不符，亦無上訴人所稱為差別待遇之情形，不致使系爭徵收案失效等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：依79年4月3日龍潭都市計畫公共設施保留地取得（8號道路）徵收土地計畫書顯示，所需補償金額為116,445,722元，其中地價補償金額為109,823,705元，本件中央補助107,000,000元、地方自籌10,000,000元，合計117,000,000元，已取得足夠之補償費，非如上訴人主張發價機關即輔助參加人之徵收補償費未備足等語，資為抗辯。
五、輔助參加人則以：系爭土地徵收時即存有私權爭議於各該共有人間，79年6月8日輔助參加人發放補償費當時，系爭土地仍無法釐清各共有人間之權利範圍，案涉私權爭執，參加人並向上訴人提出確認所有權不存在之訴，致無法發放系爭土地徵收補償費。參加人提出異議，主要係保全其合法之權益，其異議是否合法，與徵收是否失效，並無關連，本件徵收補償費發放程序依法並無不合。又依土地計畫書所示，系爭徵收所需補償費金額總數為116,445,722元，而按臺灣土地銀行石門分行轉帳收入傳票資料顯示「79年6月8日匯入2筆補償費金額分別為107,000,000元及10,000,000元，共計補償費金額為117,000,000元」，本件工程之補償費並無短少且足資支應。至系爭土地共有人張金康、張金義、張金宏等3人於87年9月25日向輔助參加人申領龍潭都市計畫8號、12號道路地價徵收補償費，輔助參加人因本件其他共有人間涉及權利爭執並已進入司法程序，無法發放補償費，將渠等3人徵收補償費存入臺灣桃園地方法院提存所，渠等7人（含張金康之繼承人張江秀妹等4人）復於95年4月17日向輔助參加人申請同意撤回提存物，輔助參加人依規取回後，依土地徵收條例第26條規定存入「桃園縣政府301保管專戶」保管。而工程範圍內所有權人王浦元貞、林秀梅、湯榮貴等3人及上訴人在內之徵收補償費因逾時未領，輔助參加人乃依土地徵收條例第26條規定存入「桃園縣政府301保管專戶」保管，依法並無不符，亦無對未領徵收補償費之對象為差別待遇情形等語，資為抗辯。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)本件徵收處分為被上訴人承受其業務之臺灣省政府79年4月12日79府地2字第142922號函所作成，故關於本件徵收處分是否失效之爭議自應以當時有效之土地法為依據。惟未於公告期滿後15日內發給補償費者之法律效果，法律未設規定，而依司法院院字第2704號解釋、司法院釋字第110號、第516號解釋、本院57年判字第476號判例及本院93年度判字第718號判決意旨可知，徵收補償費未於公告期滿後15日內繳交主管地政機關，使應受補償人隨時可受領者，固應嚴格論以徵收處分失其效力，惟因應受補償人不往領取（或出於拒絕受領，或出於不能受領，或出於所在地不明等其他情形），基於徵收本即為公共利益之需要著眼，則不應輕易使徵收處分遽失效力，而致可能已完成多時之公共事業或公共建設，面臨無權占有之窘境。
(二)本件需用土地人即參加人為取得公共設施用地，需總補償費116,445,722元（地價補償金額109,823,705元及土地改良物補償金額6,622,017元），經費來源由該所編列特別預算支應，此有徵收土地計畫書及經費來源證明文件在參加人所提卷內可按。參加人於79年4月檢具上開徵收計畫書，報經臺灣省政府79年4月12日79府地2字第142922號函核准徵收及一併徵收其地上物，交由輔助參加人於79年4月23日以79府地價字第49757號公告（公告期間自79年4月27日起至79年5月27日止）及同號函通知各所有權人（應行補償之費用之發放日期及地點，另案通知），參加人則於79年5月29日以鄉建字第9009號函請土地所有權人於79年6月8日前往臺灣土地銀行石門分行領取徵收補償費，此有徵收公告及參加人函可憑。依臺灣土地銀行石門分行轉帳收入傳票資料顯示「79年6月8日匯入2筆補償費金額分別為107,000,000元及10,000,000元，共計補償費金額為117,000,000元」，已多於前述總補償費116,445,722元，足見參加人已備足其應負擔之徵收補償地價；至於上訴人主張資金有流用之情事，則未據提出證據以實其說，尚不足採。
(三)復查依輔助參加人96年10月23日府地權字第0960356197號函檢附上訴人於同一系爭龍潭都市○○○號道路拓寬工程範圍內所有之桃園縣○○鄉○○○段大湖底小段23-17地號土地之相關徵收土地清冊及補償清冊所示，該筆土地之徵收補償費業已於79年6月8日及同年9月4日經上訴人領迄在案，有用地土地補償地價清冊、工程徵購土地業戶具領補償費聯單及上訴人於79年6月8日針對該筆土地權利書狀因保管失慎遺失所立切結書可憑，且該切結書所載土地標示尚且有上訴人所稱未曾獲知於79年間遭徵收訊息之系爭土地，顯見上訴人於79年徵收當時，確已知悉其土地遭徵收，亦有其領取同一工程徵收案之他筆土地徵收補償費紀錄在案，故上訴人所稱從未知悉土地遭徵收，且未接獲參加人79年5月29日鄉建字第9009號函請土地所有權人領取徵收補償費函文一節，顯非可採。職是，被上訴人主張本件徵收補償費已於公告期滿後15日前備足並通知應受補償人領取，依法發給等情，堪認為真實。
(四)系爭徵收案，係在79年間，法律並未明文規定可得授權項目及授權應行程序，參酌當時作業習慣，徵收案件多由下級用地機關自行發放補償費，顯見補償費是否經補償機關所「委託發放」，不必以法律明文規定者為限，有委託之事實關係存在即為已足，且徵收補償費既已如期發放，人民特別犧牲已獲補償，其發放程序不應因此細節而淪於失效。再按土地法第237條規定徵收補償費之提存，在於消滅徵收補償費債務，完成徵收補償費之發放程序，使被徵收土地之所有權人，對於其土地之權利義務因而終止，便利需用土地人進入被徵收土地內工作，無關補償費發給之期限及逾期發給徵收失其效力之效果。法律未規定提存期限，即此之故。上級行政機關命令定有提存期限，在於督促下級行政機關儘速辦結徵收程序，要為行政監督之目的，與土地法第233條規定徵收補償費之發給期限，要在保障被徵收土地所有權人財產權之目的，並不相類。是未予提存，或未依行政命令所定期限提存，僅發給補償費之義務仍然存在，不能如同逾期發給補償費般，生徵收失其效力之效果。
(五)末查系爭土地因屬共有耕地自耕保留地，是以，桃園縣大溪地政事務所於土地登記簿謄本備考欄記載「本筆土地權利人係依據實施耕者有其田條例前原權利人轉載但仍應辦理持分交換登記」字樣，此有土地登記謄本在輔助參加人卷可按；又查參加人因屬系爭土地共有人之一，於徵收前即已知悉該筆土地有如上述私權爭議，該共有持分權利尚待釐清，故於申請徵收前以79年4月9日鄉字第5777號函向輔助參加人表示「該筆土地所有權屬為其所有，本次徵收價款勿發放他人，以免發生紛爭」，輔助參加人於核准徵收後，徵收公告前並以79年4月18日府地價字第54818號函請參加人查明本案土地真正權利人持分為何，是被上訴人主張徵收當時於各該共有人間確有私權爭議，除非經共有人間達成協議或俟司法機關判決確定，實無法依據當時登記簿所載持分逕行發放徵收補償費，洵非無據；另依參加人81年11月30日（81）龍鄉財字第20730號函略以：「……已依內政部80年5月31日臺內地字第932407號函（共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點）第8點規定召集相關人協商，結果協商不成……」，遂於82年間提起確認所有權不存在之訴。況查依前述上訴人於發價當時領取案內他筆土地（桃園縣○○鄉○○○段大湖底小段23-17地號）所附之權狀遺失切結書所示，上訴人將系爭土地刪除並加蓋印鑑章等情，亦可證上訴人於79年發價時即已知悉系爭土地確實應有部分權利尚待釐清，參加人提出異議，係為保全其本身為土地共有人之權益，是其提出之異議，乃係基於私人地位所提出之私法爭議而為，不能與未盡土地法第233條規定之應於公告期滿後15日內發給補償費之公法上義務，混為一談。從而，系爭徵收處分並無上訴人所指應自徵收公告期滿後15日起即失其效力，而致徵收關係不存在之事由，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
七、本院查：
(一)按系爭徵收處分係於79年4月12日核定，於現行土地徵收條例89年2月2日公布施行之前，故系爭徵收處分之依據、程序、補償等，悉依行為時之土地法為依據。行為時土地法第233條前段規定：「徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之。」第236條規定：「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管市縣地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管市縣地政機關轉發之。」第237條規定：「市縣地政機關交付補償地價及補償費遇有左列情形之一時，得將款額提存待領：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。
二、應受補償人所在地不明者。」
(二)次按「需用土地人，不依土地法第368條第1項規定（行為時第233條），於公告完畢後15日內，將應補償地價及其他補償費額，繳交主管地政機關發給完竣者，法律上既無強制需用土地人繳交之規定，實際上又未便使徵收土地核准案久懸不決，尋繹立法本旨，徵收土地核准案，自應解為從此失其效力，土地所有人，如因此而受損害者，得向需用土地人請求賠償。」司法院33年7月10日院字第2704號解釋著有明文。未依行為時土地法第233條前段規定。於公告期滿後15日內發給者，法律上之效果如何，法律未設規定，參照司法院釋字第110號解釋，「其徵收土地核准案固應從此失其效力。但於上開期間內，因對補償之估定有異議，而由該管市縣地政機關依法提交標準地價評議委員會評定，或經土地所有人同意延期繳交有案者，不在此限。」可知並非一有逾期發給補償費之事實，即生徵收失效之法律上效果。依司法院釋字第110號解釋，雖有未於法定期間發給補償費完竣之事實，如有特定事由存在，得阻卻徵收失效之效果。細繹該解釋所示阻卻徵收失效之事由，實基於其非屬補償機關之遲延，不可歸責於補償機關，且從徵收乃為公共利益之需要著眼，亦不應輕易使之趨於失效之故。是應認為該解釋所示阻卻徵收失效之事由僅係例示，如有不可歸責於補償機關之事由，致未於法定期間發給補償費完竣者，仍應認有阻卻徵收失效之效果。如補償機關於法定期間內已通知應受補償人領取補償費，應受補償人不往領取，或雖前往領取，但因其他事由致補償費未於法定期間發給完竣者，應屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。
(三)又土地法第233條規定徵收土地應補償之地價及其他補償費，應於公告期滿後15日內發給之，係指需用土地人應於公告期滿15日內，將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）地政機關，及該地政機關應於公告期滿15日內通知土地所有權人領款，使土地所有權人處於隨時可領取之狀態而言。至於同法第237條規定之提存，目的在減輕直轄市或縣（市）地政機關之責任，非其義務。直轄市或縣（市）地政機關如已合法通知應受補償人領款，而因應受補償人拒絕受領、不能受領或所在地不明，致未能發給，雖未為提存，該徵收土地核准案並不因此失其效力。（本院97年2月份庭長法官聯席會議參照）
(四)原審認：系爭土地由輔助參加人報經臺灣省政府以79年4月12日79府地2字第142922號函核准徵收，交由輔助參加人於79年4月23日以79府地價字第49757號公告（公告期間自79年4月27日起至79年5月27日止）及同號函通知各所有權人（應行補償之費用之發放日期及地點，另案通知），參加人則於79年5月29日以鄉建字第9009號函請土地所有權人於79年6月8日前往臺灣土地銀行石門分行領取徵收補償費，因上訴人未領取補償費，輔助參加人遂於95年6月9日存入臺灣土地銀行桃園分行「桃園縣政府－土地徵收補償費301專戶」保管；又系爭土地屬共有耕地自耕保留地，桃園縣大溪地政事務所於土地登記簿謄本備考欄記載「本筆土地權利人係依據實施耕者有其田條例前原權利人轉載但仍應辦理持分交換登記」字樣，參加人因屬系爭土地共有人之一，於徵收前即已知悉該筆土地有上述私權爭議，該共有持分權利尚待釐清，故於申請徵收前以79年4月9日鄉字第5777號函向輔助參加人表示「該筆土地所有權屬為其所有，本次徵收價款勿發放他人，以免發生紛爭」，輔助參加人於核准徵收後，徵收公告前並以79年4月18日府地價字第54818號函請參加人查明本案土地真正權利人持分為何，是被上訴人主張徵收當時於各該共有人間確有私權爭議，除非經共有人間達成協議或俟司法機關判決確定，實無法依據當時登記簿所載持分逕行發放徵收補償費，洵非無據；另依參加人81年11月30日（81）龍鄉財字第20730號函略以：「……已依內政部80年5月31日臺內地字第932407號函（共有耕地自耕保留部分交換移轉登記作業要點）第8點規定召集相關人協商，結果協商不成……」，遂於82年間提起確認所有權不存在之訴。況查依前述上訴人於發價當時領取案內他筆土地（桃園縣○○鄉○○○段大湖底小段23-17地號）所附之權狀遺失切結書所示，上訴人將系爭土地刪除並加蓋印鑑章等情，亦可證上訴人於79年發價時即已知悉系爭土地確實應有部分權利尚待釐清，參加人提出異議，係為保全其本身為土地共有人之權益，是其提出之異議，乃係基於私人地位所提出之私法爭議而為，不能與未盡土地法第233條規定之應於公告期滿後15日內發給補償費之公法上義務，混為一談，故上訴人主張參加人扣發補償費，未合法發放補償費一節，並非可採等情，核與證據法則及前開規定無違。足見上訴人確已知悉系爭土地被徵收，本件補償費未於法定期間發給完竣，應屬不可歸責於補償機關之事由，阻卻徵收失效之效果。原判決駁回上訴人之訴，於法並無違誤。
(五)又土地徵收關係，其補償對象往往涉及眾多土地所有權人，為使土地徵收之程序有效進行，行為時之土地法第233條規定：「徵收……補償費，應於……發給之。」同法第236條規定：「徵收……補償費及遷移費，……該管市縣地政機關轉發之。」復參以上述本院97年2月份庭長法官聯席會議意旨，足見徵收補償費之發給程序，與一般私法債務之清償不同，補償機關通知土地所有權人前往領取徵收補償費，自屬於法無違。上訴人主張債務之清償，必須於清償地向債權人為之，被上訴人未於上訴人之住所地發給補償費，僅通知應受補償人到場領取，不生「發給完竣」之效果云云，要無可採。再者，本件需用土地人即參加人為取得公共設施用地，需總補償費116,445,722元（地價補償金額109,823,705元及土地改良物補償金額6,622,017元），參加人業已備足117,000,000元，多於前述總補償費116,445,722元，原判決認參加人已備足其應負擔之徵收補償費，亦無不合；縱如上訴意旨所稱，其補償費之來源有中央補助款107,000,000元，另10,000,000元為地方自籌款云云，要不影響補償費已備足之認定。上訴人復稱：系爭補償費發放時間於79年6月8日上午9時至11時30分，假臺灣土地銀行石門分行發放，然依原審資料顯示，被上訴人1,000萬元支票存款之時間係在79年6月8日，另1億700萬元之電匯時間亦在同日；依銀行習慣係在上午9點正開始營業，而電匯解款、支票存款兌付均需經過一段時間，可見相關徵收補償費現實出現在發放機關帳上應該在當日9時以後，惟依參加人之通知，其在上午9時正即已進行發放補償費作業，顯見其發放之當時並未備足相當之補償費云云。惟查：參加人固通知發放時間為79年6月8日，該期間僅屬訓示期間，非謂受補償人以該日到場領取為限，受補償人於該期間經過後始到場領取者，亦非法所不許，故衡情當非所有受補償人均於該日到場領取補償費；本件總補償費為116,445,722元，參加人既已將117,000,000元存入銀行，其中雖有1,000萬元為支票存款，然既有107,000,000元現金，已足支應當日所需，縱因銀行作業，或有可能稍晚數十分鐘完成發款手續，要不能以此認補償費尚未備足。上訴意旨指摘原判決認定本件徵收補償費已備足，有違反經驗法則及理由矛盾之違法云云，亦無可採。
(六)至其餘上訴意旨略以：(1)上訴人刪除系爭土地切結之記載，其原因有多端，並非一定是上訴人已知悉系爭土地已遭徵收之訊息；(2)參加人並無合法異議，其扣發補償費，於法未合；(3)本件徵收補償費未依法提存，有違憲法平等原則云云。惟查，原判決業已明確論述其調查證據、辯論後得心證之理由，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或判決理由不備及矛盾等之違背法令情事；又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形，上訴人對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，並執其個人主觀之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，要難謂為原判決有違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 3 月 25 日
書記官 彭 秀 玲