最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第326號上 訴 人 經濟部代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳傳岳 律師
陳鵬光 律師王龍寬 律師被 上訴 人 財團法人臺灣武智紀念基金會代 表 人 乙○○訴訟代理人 高瑞錚 律師
陳彥希 律師張德銘 律師上列當事人間有關人民團體事務事件，上訴人對於中華民國97年4月15日臺北高等行政法院96年度訴字第165號、第1473號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人（原名財團法人臺灣糖業協會）前由訴外人臺灣糖業股份有限公司（下稱臺糖公司）於民國（下同，西元除外）44年10月27日以44糖溪秘地字第4435號函、45年2月2日以45糖溪秘地字第950號函檢具捐助章程、財產目錄、董監事名冊等件向上訴人申請設立許可，經上訴人於45年4月4日以發文經臺（45）營字第03146號令許可，被上訴人並於45年5月23日向臺灣臺北地方法院（下稱臺北地方法院）辦理財團法人設立登記完畢，其設立目的初始登記為「以舉辦員工福利事業並協助發展糖業為目的」，93年7月29日經臺北地方法院准許變更法人設立目的為「以發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」。嗣(一)95年間上訴人認近年經濟環境變遷，情事變更，被上訴人關於發展糖業及相關業務、協助舉辦其他與發展糖業業務有關之公益（含福利）事項、舉辦員工福利事業之目的已不能達成，乃依民法第65條規定，以95年5月26日經商字第09502413670號處分書（下稱系爭解散處分）命令被上訴人即日解散，自解散之日起應停止一切會務之運作，所有財產並不得為任何處分或設定負擔。被上訴人不服提起訴願，嗣因訴願機關逾7個月尚未作成決定，乃逕行提起本件行政訴訟；(二)又被上訴人因第5屆董事、監察人任期於95年6月28日屆滿，乃於95年4月7日召開董監會議改選第6屆董監事（任期為95年6月29日至98年6月28日），並將上開董監事改選變更等資料呈報上訴人，申請變更登記（原判決誤為變更章程，下同）許可，經上訴人以95年5月5日經商字第09502062540號函（下稱系爭許可變更登記處分）予以許可，被上訴人遂於95年5月9日執上開許可函向臺北地方法院申辦法人變更登記獲准。其後上訴人因被上訴人業已遭命令解散，乃以其作成前揭許可變更登記處分所據之事實事後發生變更，如不廢止將對公益有所損害，乃依行政程序法第123條第4款規定於95年5月29日以經商字第09502413930號函（下稱系爭廢止處分）將前揭許可處分廢止，並副知臺北地方法院及該院法人登記處。被上訴人不服，提起訴願，經訴願機關合併前揭解散處分案作成駁回訴願之決定，被上訴人猶未甘服，遂提起行政訴訟。經原審合併辯論，並判決「上訴人中華民國95年5月26日經商字第09502413670號處分書、中華民國95年5月29日經商字第09502413930號函及行政院中華民國96年3月2日院臺訴字第0960082475號訴願決定書關於前揭處分部分之訴願決定均撤銷。」上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：(一)本件緣起於日人武智直道於臺灣光復前28年10月間捐助日幣貳拾萬元，根據日本法令成立之武智紀念財團。臺灣光復時，因日人撤退該財團法人無法正常運作，上訴人遂發布經臺（45）營字第03146號令指示臺糖公司以武智紀念財團之財產為本，依我國民法向臺北地方法院申辦被上訴人（法人）登記。嗣為感念原捐助者武智直道，乃於94年2月16日報請上訴人許可更名為「財團法人臺灣武智紀念基金會」。被上訴人歷任董事恪遵成立宗旨照顧臺糖公司員工及其眷屬，行有餘力則旁及糖業或其他公益外，同時善加管理營運資產，數十年來，淨值已成長達數十億元，並無財團之目的不能達到之情形。詎95年5月10日行政院長於院會上責成上訴人回復公產，上訴人乃於95年5月18日命被上訴人於95年5月22日以前召開董監事會，檢討捐助章程第4條及第5條董監事選任之條文，並要求修改原捐助章程有關董監事選任規定應改為由上訴人全權逕行推派，惟按時召開會議未獲董事表決通過。上訴人見此，乃於95年5月23日致函被上訴人，略謂：被上訴人有民法第65條規定之情事，應予解散，請被上訴人於95年5月25日中午以前陳述意見。被上訴人依限以陳述意見書表明：上訴人就本件解散法人案命被上訴人於不足2日之時間內陳述意見，程序顯有瑕疵，且被上訴人歷年工作報告及年度預算、決算，均經上訴人准予備查，被上訴人始終大力照顧糖業人員及其子弟，絕無所謂財團之目的不能達到之情形，詎上訴人仍於95年5月26日作成系爭解散處分，該處分有如下違法情事：⑴上訴人通知被上訴人陳述意見之95年5月23日經商字第09502413050號函語焉不詳，該函並未說明究竟有何情事變更之具體事實存在，被上訴人設立目的如何不能達到，二者有何因果關係，且僅給予顯不相當之2日期間，致令被上訴人完全無從針對處分理由陳述意見，其遽為本件解散處分，違反行政程序法第4條、第8條、第102條等規定。其後上訴人雖再於95年6月14日以經商字00000000000號函要求被上訴人於95年6月20日以前針對原解散處分陳述意見，期間仍有不足。⑵實體部分：①被上訴人設立基金（財產）係繼承自武智紀念財團，故二者法人格同一，被上訴人之財產非政府撥用或臺糖公司所捐助。而被上訴人秉承原捐助人武智直道遺願，歷年來照顧臺糖公司員工及其眷屬，未曾中輟，而砂糖雖已開放自由進口，臺糖公司迄仍維持相當規模之自產砂糖；上訴人握有臺糖公司絕對多數之股份，且年年要求臺糖公司撥款補助蔗農，足見協助糖業存續發展，亦為政府施政方向，被上訴人本於章程目的推展工作之效果素著成效，並無因情事變更而不能達到之情形。況臺糖公司迄仍健在，祇須臺糖公司、蔗糖產業存續，被上訴人協助照顧臺糖公司員工福利及協助發展糖業及其相關事業之目的，即得繼續執行，絕無不能達到情形。②被上訴人於93年間經經濟部核准及臺北地方法院裁定准許修改為現行有效章程所定法人目的，擴大服務社會之公益範圍。縱使我國自91年起加入世界貿易組織造成國內糖業之發展逐漸式微，被上訴人亦早已預見，並依法修正章程因應之。被上訴人從事投資、出租、出售不動產等行為，及協助發展糖業以外公益服務，不影響其存續之必要。③上訴人於作成本件解散處分前數日猶致函要求被上訴人依其建議修改章程第4條、第5條關於董監事選任之規定，足見被上訴人章程所定目的確有必要，且就上訴人所為上開二次行政指導內容，顯見採用手段較輕微之變更財團目的（擴大業務範圍）或變更必要組織（董、監事產生方式），即足達成使財團法人目的能繼續達到之行政目的，系爭解散處分未考量變更目的、變更組織及逕予解散等處分間，何者較能達成上揭行政目的，且未斟酌解散處分之嚴重後果與所欲達成之行政目的間是否輕重失衡，顯有裁量怠惰或濫用裁量權情形，違反比例原則。④被上訴人設立基金係繼承自財團法人武智紀念財團為私人捐助之獨立法人，無論依45年章程、歷年變更之章程乃至現行有效章程之法人目的，均與臺糖公司之製糖作業、其產品之產銷以及該公司員工福利，實無直接依存關係；系爭解散處分無視於憲法對人民財產權之保障及依法行政原則，且與民法第65條規定之解散要件毫無關聯。(二)被上訴人呈報第6屆董監事改組等事項無須上訴人表示核可，系爭許可變更登記處分縱認其為行政處分，亦屬無效之行政處分。又系爭許可變更登記處分既未授予被上訴人利益，且無任何法律依據，不生法規事後發生變更之情形，況被上訴人雖經上訴人處分解散，惟第6屆董監事變更登記（任期自95年6月29日起至98年6月28日止），未上任即遭解散，而無行使董監事職權之餘地，自不發生不予以廢止將對公益有危害之情形，上訴人自不得事後廢止之，系爭廢止處分顯然違法等語，求為判決系爭解散處分(即上訴人95年5月26日經商字第09502413670號函)、系爭廢止處分(即上訴人95年5月29日經商字第09502413930號函)及訴願決定關於上開處分之決定均撤銷。
三、上訴人則以：(一)上訴人作成系爭解散處分前已於95年5月23日以經商字第09502413050號函揭明處分之要件事實等，給予被上訴人陳述意見機會之時間實已相當，被上訴人亦已充分陳述意見，原處分並無違反行政程序法第4條、第8條、第102條規定情事。況上訴人因被上訴人就此爭執，已再次發函賦予被上訴人陳述意見之機會，被上訴人回覆表示其於訴願書已表示意見，別無陳述意見之必要，故本件實無被上訴人指摘其無陳述意見機會之情形。(二)臺灣光復後，武智紀念財團未依法於6個月內重新辦理審核及登記，其法人格已歸於消滅。被上訴人則係45年4月4日由臺糖公司檢具原始捐助章程報請上訴人許可成立，並於法院登記，乃依我國法設立之新法人，兩者係不同法人格。又日本法人武智紀念財團之財產，於臺灣光復後，已由政府原始取得，並先交由臺糖公司之橋頭糖廠使用，嗣為求接管武智紀念財團之財產，以維護臺糖公司之員工及其眷屬之福利，臺糖公司始於44年間捐助設立被上訴人，故被上訴人其財產來自國有公產。(三)⑴本件被上訴人設立之時，製糖產業為我國重要民生工業，而被上訴人原始捐助章程與現行章程皆以發展糖業及相關業務為目的，雖於臺灣光復初期，當時臺灣地區之製糖產業屬於重要之民生工業，以財團法人公益之目的協助發展糖業，有助臺灣地區經濟實力之提升，惟近年來因經濟環境變遷，臺糖公司經營糖業已不具經濟效益，造成該公司之砂糖事業虧損嚴重，另我國於91年1月1日加入世界貿易組織後，砂糖已逐步開放自由進口，並於94年2月7日糖業自由化，砂糖全面開放自由進口，以最主要之製糖業者臺糖公司為例，其砂糖事業部虧損嚴重，已大幅縮減自產規模，自再無受被上訴人協助之必要。復依行政院核定之「糖業經營策略」，臺糖公司已大幅縮減砂糖事業規模，亦即目前國內砂糖產業已迥異於被上訴人成立時之情形，被上訴人對發展糖業及相關業務之目的顯已不能達成。另臺糖公司訂立之原始捐助章程中關於員工福利事業之舉辦，於臺灣光復初期或有其必要性，惟多年來，政府對於國營事業員工待遇、福利之照顧，已大幅改善，早年被上訴人照顧臺糖公司員工之目的至今亦已喪失必要及實益。又被上訴人提出之91年至95年度之預算書及其董事會紀錄，可知被上訴人近年來不僅有諸多行為係與其目前章程所定發展糖業相關業務之公益活動完全無關，其中被上訴人更有相當比例係在從事不動產及動產之投資、買賣、出租等營利性、投資性及射倖性活動，比例更逐年增高，是被上訴人確已因情事變更，致其存續目的不能達到，被上訴人發展糖業之目的既不能達成，其協助舉辦其他與業務即發展糖業有關之公益及福利之目的即失所附麗，亦無從達成。上訴人經徵詢捐助人即臺糖公司之意思，咸認被上訴人目前已無存在之必要及實益，且捐助人對於解散被上訴人並無不同意見，故本件無從變更被上訴人之目的及變更其必要之組織，上訴人本於立法者於民法第65條授權裁量權（該規定並未規定為以選擇變更目的及其必要組織為優先），作成系爭解散處分並未違反比例原則。⑵財團是否因情事變更致其存續目的不能達到、應否解散或變更其目的及必要組織、如何處分可達成國內公益之最大實現等事項，主管機關知之甚詳，依法享有裁量權，上訴人審酌臺灣及國際之經濟情勢變遷等，認定情事變更致被上訴人已無存續之實益及必要，其目的不能達到，而依民法第65條規定作成系爭解散處分，參照本院92年度判字第729號判決及94年度判字第1067號判決意旨，上訴人行使裁量權及作成系爭解散處分，並無違法失當之情。(四)系爭許可變更登記處分核予許可被上訴人之第6屆董監事改組，乃屬授益性行政處分，上訴人依行政程序法第123條第4款規定廢止系爭許可變更登記處分，於法有據。又上訴人許可被上訴人改組第6屆董監事，其事實基礎為被上訴人之法人格存續，且未來持續有經營業務之必要。惟被上訴人既經上訴人命令解散，其法人格因而消滅，且不得再經營業務，事實發生變更，是上訴人廢止系爭許可變更章程處分自屬合法有據等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)關於被上訴人設立人（捐助人）為何及被上訴人與武智紀念財團之法人人格是否同一部分：查武智紀念財團係依日本法設立一節，為兩造所不爭執，該財團於臺灣光復後，未依我國法向上訴人申請設立財團法人之許可及辦理法人登記，復未依原武智紀念財團章程規定辦理改組或更名，迄今未於我國取得法律上之人格。被上訴人係臺糖公司於44年、45年間依民法第59條規定，訂定捐助章程及羅列捐助之財產執向上訴人申請設立獲准，則臺糖公司為被上訴人設立（捐助）行為之行為人亦足認定，故被上訴人為依我國法設立之財團法人，與不具我國法律人格之日本武智紀念財團有別，其不具人格同一性。又財團法人之捐助人因其設立行為之意思表示而生權利移轉或負擔債務，捐助之財產非必以提供現有物權之財產為限，其提供確實之債權的財產亦無不可，是被上訴人捐助人臺糖公司45年間向臺北地方法院辦理法人登記時於聲請書上固記載該法人「六、財產總額：肆拾貳萬捌仟零貳拾參元捌角貳分整。七、出資方法：繼受原財團法人武智紀念財團所有財產。」並於捐助章程第3條記載「本會基金：繼受原財團法人武智紀念財團所有財產。」等語，係為符合民法第61條第1項財團設立登記事項「財產之總額」及第60條第2項捐助章程應訂明「所捐財產」規定，旨在表彰設立人捐助財產之總額及其出資方法，藉「原財團法人武智紀念財團所有財產」之記載特定所捐財產範圍及數量，至於「繼受」一語僅在表明日後設立人捐助之財產將以何方式實現，無關設立行為人之認定。而日本財團法人武智紀念財團於臺灣省所有財產權益，依淪陷區敵國資產處理辦法第1條規定，業已全數接收充公收歸我國所有，而我國政府取得上開財產係基於戰勝國之權力關係，非由於法律行為而來，依民法第758條之反面解釋，縱未經登記亦生取得所有權之效力，故不因系爭土地未經各該接收委員會列冊辦理接收查核彙報及登記為中華民國所有，即謂該土地所有權仍屬武智紀念財團享有。至於敵產處理條例第2條固規定「敵國公有及敵國私有財產均應舉行登記」，惟登記之舉旨在便於我國政府管理及經營，登記、接收手續完成與否，要無礙於我國政府依戰勝國權力關係原始取得敵國公私事業資產及一切權益。臺糖公司捐助設立被上訴人之武智紀念財團財產業經行政院撥歸臺糖公司，由其依設立章程移轉予被上訴人接管所有，則臺糖公司確為被上訴人之設立人（捐助人）要無疑義。被上訴人與武智紀念財團之法人人格並非同一，上訴人於行使民法第65條之行政監督權時，依法徵詢並斟酌臺糖公司之意思，程序上並無違誤。
(二)關於系爭解散處分是否適法部分：
1.被上訴人係由臺糖公司（國營事業）捐助設立之財團法人，而財團法人非由社員組成，而係捐助人為一定之公益目的捐助特定財產而來，為一以財產為組織基礎之法人；惟由於財產無一定之目的，亦無法為一定意思之決定且化為行動，故有權決定該特定財產運用目的之捐助人，須於設立之初將該財團法人設立之目的、組織及財產管理方式，以捐助章程予以揭示。而捐助章程所定之組織不完全、重要之管理方法不具備，或為維持財團之目的或保存其財產時，主管機關、檢察官、捐助人或利害關係人等固得依法聲請法院為必要之處分，惟關於財團法人之目的，一經捐助人於捐助章程訂定，則不得再行變更，僅於發生情事變更致財團目的無法達成時，始得允許主管機關依法變更財團法人之目的及必要之組織，或解散之。從而，主管機關於行使民法第65條規定之監督權時，判斷「財團之目的不能達到」所指之「財團目的」，自係指捐助人於捐助章程制定之章程目的或前經主管機關依民法第65條規定所變更之目的而言。本件被上訴人45年獲准設立時之捐助章程所載之目的為「以舉辦員工福利事業並協助發展糖業為目的」、嗣於93年7月29日經臺北地方法院准許變更後之法人設立目的「以發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」，姑不論被上訴人93年7月29日變更章程目的，於原捐助目的外增加「發展糖業相關業務」並擴大「舉辦員工福利事業」為「協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」是否合法，得否採為上訴人行使民法第65條規定之監督權時之判斷依據，縱認其合法而可得據以審酌判斷，上訴人系爭解散處分於法仍有可議。
2.蓋：我國自91年1月1日加入WTO起，農產品面臨逐步開放之市場壓力，對糖業影響層面頗大，上訴人就此曾依行政院指示會同行政院農業委員會審視糖業整體經營環境，研擬「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」並逐年檢討：90年度：
「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」主要內容為：⑴國內自產糖量規劃逐年減少；⑵臺糖公司經營策略宜配合政府綠色矽島發展政策；⑶臺糖公司現有契約蔗田維持續約及收購之現狀；⑷為加速縮減國內自產糖業規模及提升國內精煉糖工業之政策目標，於砂糖關稅配額制度實施後，額外提供原料糖低關稅配額給臺糖公司，⑸砂糖低關稅配額開放競標，除政府提供低關稅配額量給國內砂糖精煉業者進口粗糖精煉外，不限制進口人資格；91年度：⑴糖業經營策略方面：
採漸進方式縮減蔗農蔗田面積，臺糖公司現有契約蔗田維持續約及收購之現狀。輔導有意願之蔗農休耕轉作，臺糖公司經營策略宜配合政府綠色矽島發展政策；⑵未來砂糖進口制度：加入WTO後砂糖進口實施關稅配額制度，國內糖價由市場機能決定；93年度：「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」方案精神如下：⑴取消砂糖關稅配額制度，推動砂糖進口全面自由化。⑵進一步擴大粗製糖、精製糖關稅稅率差距。⑶縮減國內製糖產業之規模。⑷繼續維護蔗農種蔗權益，⑸臺糖公司為收購蔗農糖，仍須維持適當種蔗及糖量，兼顧促進農村繁榮、抑制二氧化碳排放量、保存糖業歷史文化等項，而上開方案於93年12月23日報行政院後，經經建會94年1月11日及18日審議原則同意，並經行政院於94年2月4日核定。上訴人並認砂糖進口全面自由化後，將可確保充分供應國內砂糖市場、提高用糖業者競爭力、扶植國內精煉糖工業及保障蔗農種蔗權益，同時並能兼顧相關產業之權益及發展，是上訴人所稱我國91年間加入WTO對糖業影響甚大固屬實情，惟行政院為因應此衝擊指示上訴人研擬糖業經營政策為「加速縮減國內自產糖業規模及提升國內精煉糖工業」並以之配合砂糖進口制度運作，而此一政策逐年施行至94年「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」定案並完成糖業自由化政策及系爭解散處分作成時止，並未變更，是我國加入WTO後，國內糖業發展政策雖由自產糖業轉向提升精煉糖業，惟尚非全無糖業發展可言，則無疑義。而被上訴人章程就發展糖業部分，原捐助章程目的為「協助發展糖業」、93年7月29日變更後設立目的為「發展糖業及相關業務」，二者雖有差異，惟關於（協助）發展糖業部分，則向未以國內自產（砂）糖業為限，上訴人忽略行政院核定之糖業經營策略除加速縮減國內自產糖業規模外，尚欲提升國內精煉糖業，逕執行政院核定糖業經營策略之一部（縮減國內自產糖業規模），以臺糖公司已大幅縮減自產砂糖事業規模，砂糖產業迥異於被上訴人成立之時，遽行判斷全體糖業已無由被上訴人協助發展之必要及實益，被上訴人協助舉辦其他與發展糖業業務有關之公益（含福利）事項，因發展糖業之目的已不能達成，亦失所附麗，無從達成，自嫌速斷。
3.又關於原捐助章程目的關於「舉辦員工福利事業」部分，系爭解散處分就此明載「多年來，政府對於國營事業員工待遇福利之照顧，已建立制度，大幅改善，且照顧糖業員工之任務將在本部與勞工主管機關主管監督下由臺糖公司妥為安排改善」等語，依此國營事業員工福利因政府對於國營事業員工待遇福利制度之建立而大幅改善，日後將由勞工主管機關監督臺糖公司安排改善，顯見關於糖業員工福利非無改善空間，另原捐助章程目的記載之員工福利事業並明示以臺糖公司（國營事業）員工為界，福利亦非侷限於薪資待遇；另被上訴人變更後之章程目的中除臺糖公司員工福利事業外，尚有與糖業有關之公益（含福利）事項，凡此是否有情事變更致目的已無達成之可能，或無執行之必要，則未據上訴人予以判斷說明，是其未以現已發生之事實判斷被上訴人有無「財團之目的不能達到」情形，逕以「照顧糖業員工之任務『將』在本部與勞工主管機關主管監督下由臺糖公司妥為安排改善」之將來可能發生之事由，預斷被上訴人就章程目的關於舉辦員工福利事業及業務有關之公益（含福利）事項部分現已無達成之可能；並僅執臺糖公司之員工待遇自61年至94年調整幅度已達11倍有餘員工平均薪資普遍高於一般勞動市場薪資，謂無再由被上訴人協助舉辦糖業員工福利事項之必要云云，亦嫌武斷。
4.另除財團法人原捐助財產喪失殆盡致無達成目的之能力，否則財團法人業務之執行是否妥適合法，上訴人可藉業務監督權之行使，予以導正。是財團法人業務執行之妥適合法與否，如尚未達情事變更致財團目的不能達到之程度，上訴人自無依民法第65條規定解散該財團之權，另系爭解散處分所稱①上訴人於45年奉准將公產作為臺糖公司之捐助財產，今情事變更，政府推動經濟貿易之自由化，被上訴人解散後將資產歸屬於政府，屬合情、合理且合法之措施；②被上訴人財產如由政府妥為規劃與利用，較被上訴人進行投資、轉售等營利活動，更能符合全民之利益，③遭解散後又有自肥等未忠實為清算之情形等項，均屬被上訴人解散後財產歸屬及利用，要與被上訴人是否有「情事變更致財團之目的不能達到」乙事之判斷無關，系爭解散處分以上開無關之考量作成處分，於法自有未合。故上訴人作成系爭解散處分就法律構成要件「因情事變更致財團之目的不能達到」之判斷上，有根據錯誤之事實（含誤認或忽略相關事實）或與事件無關之考量作成決定等情事，於法有違，自應予以撤銷。至於本院92年度判字第729號判決及94年度判字第1067號判決係就裁量權行使之認定與本件有別，尚難比附援引。
(三)系爭廢止處分是否適法部分：按財團法人除其捐助章程所定之組織不完全，或重要之管理方法不具備，或為維持財團之目的，保存其財產，而必須變更章程者，應先依民法第62條、第63條之規定聲請法院裁定許可外，其餘關於章程變更，依民法第59條規定則須取得事業主管機關之許可始得為之。本件被上訴人於95年4月7日改選第6屆董監事後，為辦理變更登記事，於95年4月20日檢附改組有關資料，報請上訴人察核驗證，上訴人審查後於以系爭許可變更登記處分核予許可乙節，業據被上訴人於95年4月20日智行發字第95037號函記載「主旨：本會第5屆董事、監察人任期即將屆滿……業經依照捐助章程暨相關規定，於95年4月7日舉行改選；茲為辦理變更登記，檢附第6屆改組有關資料如說明，報請上訴人察核驗證。……」、上訴人系爭許可變更登記處分記載：「主旨：貴會所報第6屆董監事會改組資料一案，核予許可，並請依說明二辦理……說明、……二、檢還業經本部核驗之貴會第6屆董監事會改組資料……請即持向所在地法院辦理董監事會改組變更登記，並將登記換發後之法人證書影本2份……送部備查。」等語明確，是系爭許可變更登記處分係就被上訴人95年4月20日申請變更登記許可案，依民法第59條規定所為之核定，對外直接發生法律效果，自屬行政處分。被上訴人就此主張伊95年4月20日智行發字第95037號函僅係將95年4月7日第5屆第19次董監聯席會有關改選第6屆董監事人選之會議紀錄報上訴人備查，而上訴人系爭許可變更登記處分僅係就被上訴人所報事項表示知悉，非就具體事件作成處分，故無效之行政處分，上訴人無從加以廢止云云，自無可取。至於上訴人辯稱：行政機關所為授益行政處分所依據之事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者依行政程序法第123條之規定予以廢止云云，固屬有據，然上訴人廢止系爭許可變更登記之處分（許可被上訴人董監事改組變更之處分），係以被上訴人業經上訴人命令解散，法人格消滅不得再經營業務為據，惟系爭解散處分既於法有違，業經原審判決撤銷如前，是系爭廢止處分之所依據之事實既不復存在，則系爭廢止處分於法即有未合，應併予撤銷。
(四)綜上所述，本件上訴人所為系爭解散處分（95年5月26日經商字第09502413670號處分書）、廢止處分（95年5月29日經商字第09502413930號函）於法尚有未合，訴願決定疏未注意及此逕予維持亦有未洽，被上訴人據以指摘求為撤銷上開解散及廢止處分及訴願決定書關於前揭處分部分之決定，洵屬有據，應予准許。
五、本院查：
(一)按民法第65條規定：「因情事變更，致財團之目的不能達到時，主管機關得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之。」蓋財團法人之設立，依捐助章程固有其一定之目的，財團目的有時或因情事變更致不能達成，此時如不許變更財團之目的，則財團即應解散歸於消滅，是為維護公益，並適應捐助人之意思，法律乃特別規定主管機關得予以裁量變更財團法人之目的及其必要之組織，或解散之。本條適用之要件有二：(1)須因情事變更，致財團之目的不能達到：(2)主管機關須斟酌捐助人之意思；至該要件構成後，主管機關究變更財團之目的？抑變更其必要之組織？甚或解散該財團？乃屬主管機關之裁量權。所謂「因情事變更致財團之目的不能達到」，係指因客觀事實發生變動，致財團法人喪失達成目的之能力，或原定目的已失實益之謂。財團法人於設立後，有無「因情事變更致財團之目的不能達到」之情事，乃屬事實問題，行政機關應本諸證據法則認定之。至行政機關認有情事變更致令財團目的不能達成之情事後，究作成變更財團法人目的及其必要之組織，抑或作成解散之處分，固屬行政機關之裁量權責，惟依行政訴訟法第201條規定：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，故如行政機關之裁量有逾越權限或濫用權力者，行政法院即得予撤銷。蓋行政裁量，係法律許可行政機關行使職權時，得為之自由判斷，但裁量並非完全放任，行政機關行使裁量權限仍須遵守法律原則，所為之個別判斷，亦應避免違背誠信原則、平等原則、比例原則等一般法的規範，如裁量係基於法律條款之授權時，更不得違反授權之目的或超越授權之範圍，凡此均屬裁量時應遵守之義務。裁量與上述義務有悖者，構成裁量瑕疵，其裁量處分即欠缺合法性，行政法院自得予以審查。又所謂裁量逾越或裁量濫用，包括：①行政機關所為之判斷，出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。②法律概念涉及事實關係時，其涵攝有明顯錯誤。③對法律概念之解釋有明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。④行政機關之判斷，違反一般公認之價值判斷標準。⑤行政機關之判斷，出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑥行政機關之判斷，違反法定之正當程序。⑦作成判斷之行政機關，其組織不合法或無判斷之權限。⑧行政機關之判斷，違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等(司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由參照)。
(二)本件被上訴人45年獲准設立時之捐助章程所載之目的為「以舉辦員工福利事業並協助發展糖業為目的」，嗣於93年7月29日經臺北地方法院准許變更後之法人設立目的「以發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」，則認定被上訴人之「財團之目的是否不能達到」，自應以經臺北地方法院准許，合法變更後之法人設立目的為準。亦即被上訴人「發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」之目的，是否確實已不能達到？茍國內糖業或其相關業務尚屬存在，或與糖業有關之公益（含員工及其他福利）事項，尚有須被上訴人協助之可能，即難謂被上訴人財團之目的不能達到。本件被上訴人並無「因情事變更，致財團之目的不能達到」之情形，上訴人以被上訴人有該情形而作成解散之處分，於法不合等情，業據原判決詳述其理由，經核與證據法則無違。上訴意旨雖稱：精煉糖業亦屬於砂糖事業，90年度之國營會年報雖載有「為達成加速縮減國內自產糖量規模、提升國內精煉糖工業之政策目標」等語，惟91年之國營會年報即僅記載「基於國內自產糖不符合經濟效益，亟待加速縮減砂糖事業規模」，而無「提升國內精煉糖工業」之記載，足見政府糖業政策確已縮減砂糖事業云云。惟查：依上訴人奉行政院指示會同行政院農業委員會審視糖業整體經營環境，研擬「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」並逐年檢討：90年度：「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」主要內容為：⑴國內自產糖量規劃逐年減少；⑵臺糖公司經營策略宜配合政府綠色矽島發展政策；⑶臺糖公司現有契約蔗田維持續約及收購之現狀；⑷為加速縮減國自產糖業規模及提升國內精煉糖工業之政策目標，於砂糖關稅配額制度實施後，額外提供原料糖低關稅配額給臺糖公司，⑸砂糖低關稅配額開放競標，除政府提供低關稅配額量給國內砂糖精煉業者進口粗糖精煉外，不限制進口人資格；91年度：⑴糖業經營策略方面：採漸進方式縮減蔗農蔗田面積，臺糖公司現有契約蔗田維持續約及收購之現狀。輔導有意願之蔗農休耕轉作，臺糖公司經營策略宜配合政府綠色矽島發展政策；⑵未來砂糖進口制度：加入WTO後砂糖進口實施關稅配額制度，國內糖價由市場機能決定；93年度：「糖業經營策略及未來砂糖進口制度」方案精神如下：⑴取消砂糖關稅配額制度，推動砂糖進口全面自由化。⑵進一步擴大粗製糖、精製糖關稅稅率差距。⑶縮減國內製糖產業之規模。⑷繼續維護蔗農種蔗權益，⑸臺糖公司為收購蔗農糖，仍須維持適當種蔗及糖量，兼顧促進農村繁榮、抑制二氧化碳排放量、保存糖業歷史文化等項，而上開方案於93年12月23日報行政院後，經經建會94年1月11日及18日審議原則同意，並經行政院於94年2月4日核定。即上訴人於本院所提出之「94年國營事業委員會年報」，亦明載：「我國砂糖進口全面自由化後，將可確保充分供應國內砂糖市場、提高用糖業者競爭力、扶植國內精煉糖工業及保障蔗農種蔗權益，同時並能兼顧相關產業之權益及發展」，是縱如上訴意旨所稱：精煉糖業亦屬於砂糖事業，90年度之國營會年報雖載有「為達成加速縮減國內自產糖量規模、提升國內精煉糖工業之政策目標」等語，惟91年之國營會年報即僅記載「基於國內自產糖不符合經濟效益，亟待加速縮減砂糖事業規模」，而無「提升國內精煉糖工業」之記載屬實，上訴人於其「94年國營事業委員會年報」，既已明載：「提高用糖業者競爭力、扶植國內精煉糖工業及保障蔗農種蔗權益」，顯見我國現階段並非毫無糖業存在，上訴人僅因行政院核定糖業經營策略之一部（縮減國內自產糖業規模），及以臺糖公司已大幅縮減自產砂糖事業規模，遽行認定全體糖業已無由被上訴人協助發展之必要及實益，被上訴人「發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」之財團目的已不能達成，即有未合。原判決因將上訴人所為解散處分撤銷，於法即無違誤。
(三)至於被上訴人捐助章程所載之目的關於「協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」部分，上訴意旨雖稱：現有糖業發展情形已有改變，無需被上訴人協助發展，且糖業員工福利已佳，亦無需被上訴人造福云云；然現有糖業發展情形固有改變，惟我國現階段糖業仍屬存在，已如前述，則與糖業相關之福利事項，即非無受被上訴人協助之可能，況「員工福利」之範圍極大，包括救恤、退職輔導，員工亦有繼續要求更好福利之權利，且未來糖業發展仍有其他可能性，縱臺糖公司無庸被上訴人「協助發展糖業」，被上訴人章程所定「發展糖業及相關業務並協助舉辦其他與業務有關之公益（含福利）事項」之目的仍非不能達成。故上訴人上開主張，亦不足採。
(四)又財團法人業務之執行是否妥適合法，與財團法人是否已「因情事變更，致目的不能達到」，係屬二事。前者情形，主管機關可藉業務監督權之行使，予以導正，不能因財團法人業務之執行欠缺妥適合法，即認有情事變更致財團目的不能達到。上訴人以被上訴人有相當比例係在從事不動產及動產之投資、買賣、出租等營利性、投資性及射倖性活動，認被上訴人確已因情事變更，致其存續目的不能達到，作為解散處分理由之一，原審因認系爭解散處分係以無關之考量作成，於法亦無不合。上訴意旨猶稱：縱如原判決所言，被上訴人該等不當之行為，非不得由上訴人透過業務監督權之行使予以導正，但此監督權之行使僅係消極地阻止被上訴人不為該等行為，而無法積極促使被上訴人從事與其捐助目的相關之行為，換言之，即因被上訴人之目的已因情事變更而不能達到，故其業務始無法與其捐助目的相互配合，此更足以證明被上訴人目的不達，是上訴人自得解散被上訴人云云，亦無足採。
(五)復按依民法第65條規定，財團因情事變更，致目的不能達到時，主管機關仍得斟酌捐助人之意思，變更其目的及其必要之組織，或解散之，亦即非必以解散為唯一途徑。本件縱因行政院核定糖業經營策略之一部（縮減國內自產糖業規模），及臺糖公司已大幅縮減自產砂糖事業規模，可認全體糖業已無由被上訴人協助發展之必要及實益，被上訴人之財團目的已不能達成，惟何以不能變更其目的及其必要之組織以改善之？而須以解散被上訴人為必要？上訴人就此部分並未說明理由，原判決因將系爭解散處分撤銷，於法亦無不合。
(六)上訴人廢止系爭許可變更章程之處分（即許可被上訴人董監事改組變更之處分），係以被上訴人業經上訴人命令解散，法人格消滅不得再經營業務為據，惟系爭解散處分既於法有違，則系爭廢止處分所據之事實即不復存在，原判決因將系爭廢止處分應一併撤銷，於法亦無不合。
(七)綜上所述，經核原判決並無違背法令情形。上訴論旨，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 31 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 文 舟法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
書記官 彭 秀 玲