最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第328號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 銓敘部代 表 人 乙○○
送達代收人 劉雯婷上列當事人間優惠存款事件，上訴人對於中華民國97年6月12日臺北高等行政法院96年度訴字第1644號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係臺南縣政府技士，經被上訴人以民國93年6月25日部退四字第0932386185號函核定，自同年7月16日退休生效，並支領月退休金，上訴人得辦理公保養老給付優惠存款金額為新臺幣（下同）1,324,600元；嗣因被上訴人推動公務人員退休所得合理化改革方案，增訂退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（下簡稱公保優存要點）第3點之1，並於95年1月17日以部退一字第09525855501號函下達中央暨地方各主管機關人事機構轉知所屬辦理，同時明定自95年2月16日起實施，被上訴人爰據以95年6月8日部退管四字第0952649374號函（下稱原處分），核算上訴人於優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額為801,267元。上訴人不服，向公務人員保障暨培訓委員會提起復審遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：上訴人於93年7月16日退休後，即依規定辦理優惠存款1,324,600元，將該金額存入臺灣銀行股份有限公司臺南科學園區分行(下稱臺灣銀行)，且已獲取該存款之利息，被上訴人於95年2月16日增訂實施公保優存要點，變更續存之最高金額為801,267元，優惠存款遽遭限制並致生利息減少之損害，被上訴人之作為，違反信賴保護原則。又關於公保養老給付金額優惠存款屬涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據，被上訴人僅以「公保給付優存要點」第3點之1之便宜措施以減少得辦理優惠存款之金額，且溯及施行前已退休之教職人員，顯與法律保留原則及禁止溯及既往原則相悖等語，求為判決復審決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：公保優存要點第3點之1有關減少公保養老給付得辦理優惠存款金額之規定，係自95年2月16日修正施行，對於該要點修正生效前，已領取之優惠存款利息並無追繳，對於尚未屆滿契約期限之優惠存款，亦不受新修正規定之限制，僅於契約期滿辦理續存時，始適用新修正之規定，故無違反法律不溯及既往原則之問題。另公保養老給付金額之優惠存款係訂有期限，於契約期限屆滿時，必須提出辦理優惠存款續存之申請。上訴人對尚未續存之優惠存款利息，僅屬其主觀期望，尚無得主張信賴保護原則之適用。又優惠存款制度為政策性福利、補助措施，被上訴人為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，自無須送立法院審查等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
(一)按公保優存要點第3點之1規定：「(第1項)支領月退休金人員之每月退休所得，不得超過依最後在職同等級人員現職待遇計算之退休所得上限百分比；退休所得上限百分比計算如下：核定退休年資25年以下者，以百分之八五為上限；核定退休年資超過25年者，每增1年，上限增加百分之一，最高增至百分之九五。滿6個月以上未滿1年之畸零年資，以1年計。(第2項)前項人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，在依學校教職員退休條例所支領退休給與不作變動之前提下，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比。……(第7項)本點規定實施前已退休之公務人員，於本點規定實施後優惠存款期滿續存時，應依最後退休等級及最後服務機關核實證明最後在職時具有前項第2款之俸給項目；其中除技術或專業加給按前項第2款第1目後段之定額標準計算外，應按本點規定實施時待遇標準及當年度（如當年度尚未訂定，則依前一年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算每月退休所得及最後在職同等級人員現職待遇。……(第8項)前項人員每月退休所得超過依第1項計算之退休所得上限百分比者，減少其養老給付得辦理優惠存款之金額，使不超過退休所得上限百分比……」。
(二)上訴人係於93年7月16日自臺南縣政府退休且支領月退休金之公務人員，並於同日依當時退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點規定，以其按退撫新制施行前年資核給之公保養老給付金額1,324,600元存入臺灣銀行，至95年7月16日期滿。上訴人經被上訴人核定退休年資為32年11個月，經被上訴人依據增訂之公保優存要點第3點之1第1項第1款、第6項第1款第1目及第2款第3目、第7項及第8項規定，核計其退休所得上限為93%，其每月退休所得之最高金額為63,993元，扣除月退休金47,566元及1/12之年終慰問金4,408元，其每月得領取之優惠存款利息為12,019元，再以優惠利率年息18%計算，上訴人得辦理優惠存款最高金額為801,267元，是以上訴人原得優惠存款金額高於得續存優惠存款之最高金額，被上訴人遂以原處分通知上訴人於上開公保優存要點修正施行後，續存時應按該得續存優惠存款最高金額801,267元辦理，核與公保優存要點第3點之1規定，並無不合。
(三)按支領一次退休金人員，係以其退休生效日當時之在職同等級人員之本俸加1倍或月俸額，計算其得支領之一次退休金後發給之，並無如支領月退休金人員得隨時依現職公務人員之待遇水準調整其退休金。因此對於早期退休並支領一次退休金人員，本即因當時退休所得偏低而僅支領微薄之退休所得，有無法維持退休生活之疑慮，致有憑藉辦理優惠存款，領取適當利息收入以維持生活所需之必要。準此，為繼續照護是類退休所得微薄人員之退休生活，本次公保優存要點修正之規定，未將支領一次退休金人員納入適用範圍，以符合優存制度建制之目的。次依公務人員退休撫卹基金管理委員會第2次正式精算結果顯示，公務人員月退休金之支付成本為一次退休金之2.4倍，亦即公務人員支領月退休金較為有利。因此，如將支領一次退休金之公務人員亦納入退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第3點之1規定之適用範圍，對其顯更為不利，且有影響退休生活之疑慮。且隨舊制年資逐年遞減、新制年資逐年增加，公務人員得辦理優惠儲存之本金亦將隨之減少。因此，支領一次退休金人員之退休所得替代率係呈逐年遞減之趨勢。是以，基於上述理由，公保優存要點之修正未將支領一次退休金之公務人員納入適用範圍，尚無不合。故上訴人主張：退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點之修正只選擇刪減領取月退休金人員之退休所得，並未刪減領取一次退休金人員之退休所得，有差別待遇云云，即不可採。
(四)上訴人復主張：不應將新制施行後繳付退撫基金之年資所核給之月退休金，計列為改革方案之退休所得內涵云云。惟查：公保優存要點第3點之1，僅係針對支領月退休金人員每月退休所得超過退休所得上限百分比者，調整其養老給付得辦理優惠存款之金額；故上訴人依公務人員退休法所支領退休給與及公教人員保險法所支領之公保養老給付金額，實際並未減少。換言之，本次改革方案雖將退休法施行後（新制）年資所得計入現職所得之計算內涵中，惟上訴人實際支領之月退休金並未減少（上訴人依公務人員退休法應支領之退休所得權益，並未受影響）。公務人員退休時所領屬於退撫新制年資計得之退休金，由於係屬「由政府負最後支付保證責任之確定給付」之給與，故其中雖有極少數係個人在職時逐月提撥之金額，但絕大多數仍屬由政府籌款支付者，加以本次改革並未將公務人員退休時所領之公保養老給付之母金列為退休所得，亦不計列政府未扣之退休所得稅額，故將屬於退撫新制年資所計得之退休金計列為退休所得，確屬合理正當。上訴人上開主張，亦非可採。
(五)上訴人又主張：公保優存要點第3點之1未經立法院通過，不應繼續實施云云。按中央法規標準法第3條規定：「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」依中央法規標準法第7條、立法院職權行使法第60條第1項規定，須送立法院查照者，係指以中央法規標準法第3條所定7種名稱定名之授權命令或職權命令。
公保優存要點第1點規定：「退休公務人員公保養老給付金額辦理優惠存款，依本要點行之。」是以，該要點並非由法律授權訂定。又以其名稱係使用「要點」而非中央法規標準法第3條所定7種名稱之一。公保優存要點所規範之內容，依本院93年度判字第78號判決意旨，優惠存款制度係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，故其為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責，加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。準此，優惠存款制度既為政策性福利、補助措施，被上訴人為規範公務人員辦理公保養老給付優惠存款事項，所訂頒之業務處理之一般抽象性規定，其性質應屬行政程序法第159條第2項第1款，關於機關業務處理方式所為之一般性「行政規則」，與同條項第2款，關於統一解釋法令、認定事實及行使裁量權而訂頒之解釋性、裁量性基準，二者於性質上有所不同。故公保優存要點第3點之1為現行有效存在之規定，被上訴人依該規定辦理退休公務人員之公保養老給付金額優惠存款事宜，難謂不合。上訴人上開主張，亦非可採。
(六)又退休所得合理化之措施，係基於現時之社會經濟狀況、財政收支情形及社會公平，調整政府日後之給付範圍，此一給付，並未影響已辦理退休人員既已取得之優惠存款孳息，換言之，新規定係直接適用於規定變更生效後繼續發生之事實。又對於已退休公務人員於方案實施前已領取之優惠存款利息，無庸繳回；且方案實施時，其原存單未到期者，仍得適用原規定，俟期滿換約時，始適用修正之規定，並未溯及於該要點變更生效日之前而為適用，僅往後生效一體適用，自無悖於法律不溯及既往之原則。
(七)再按「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止（行政程序法第119條、第120條及第126條參照），即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。至經廢止或變更之法規有重大明顯違反上位規範情形，或法規（如解釋性、裁量性之行政規則）係因主張權益受害者以不正當方法或提供不正確資料而發布者，其信賴即不值得保護；又純屬願望、期待而未有表現其已生信賴之事實者，則欠缺信賴要件，不在保護範圍。……」司法院釋字第525號解釋甚明。是以，行政法規之廢止或變更，亦有信賴保護原則之適用，亦即法規之廢止變更應兼顧規範對象信賴利益之保護。又信賴保護之構成要件須符合⑴信賴基礎：即行政機關表現在外具有法效性之決策；⑵信賴表現：即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為乃屬「信賴表現」；⑶信賴在客觀上值得保護等要件。上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云；惟按司法院釋字第280號解釋揭櫫「……優惠存款每月所生利息，如不能維持退休人員之基本生活（例如低於編制內委任一職等一級公務員月俸額），其優惠存款自不應一律停止」，準此，在保障一定生活條件之前提下，優惠存款應可取消或減少金額。司法院釋字第485號解釋亦指明「鑒於國家資源有限，有關社會政策之立法，必須考量國家之經濟及財政狀況……亦應力求與受益人之基本生活需求相當，不得超過達成目的所需必要限度……」可知社會福利措施（即使是經「立法」之法律保留），也以「（維持）基本生活相當（所需）為限」。又任何法規皆非永久不能改變，法規未來可能修改或廢止，受規範者並非毫無預見，而公保優存要點自施行以來歷經多次修正，上訴人與臺灣銀行間亦是每兩年或一年簽訂優存契約，上訴人謂因上揭優惠存款要點之修正，致受有優惠存款利息差額之損失，違反信賴保護原則云云，尚難謂係屬基於法效性決策宣示所形成之信賴，而實際開始規劃其生活或財產之變動，並付諸實施之「信賴表現」行為，容僅係「純屬願望、期待」，而未有表現其已生信賴之事實，核與信賴保護原則之適用要件未合。上訴人此部分主張，亦非可採等詞，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：
(一)按退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係立法院法制委員會於48年7月15日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被上訴人邀請有關機關研商。被上訴人爰與財政部於49年11月2日會銜訂定發布「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被上訴人於63年12月17日訂定「退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點」。可知公保養老給付優惠存款利息，係對早期退休人員退休所得偏低，由政府給予之一種特別補助，並非退休金之一部分，已屬甚明。
(二)復按「何種事項應以法律直接規範或委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。又關於給付行政措施，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。」司法院釋字第443號解釋理由可資參照；依上揭釋字第443號解釋理由之層級化法律保留原則體系，就關於給付行政措施，應屬低密度法律保留，是以給付行政措施應對何一群體、何種事項為給付，給付之種類，項目為何，應由行政機關基於其行政之積極性、公益性，酌量當時之社會經濟狀況，財政收支情形，除非涉及公共利益之重大事項，應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，自應有行政機關整體性考量之自由形成空間；優惠存款制度之形成及沿革已如前述，實乃一項政策性之補助措施，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，在政府補助性支出之資源有限情況下，主管機關自得本其權責就適用之對象與範圍，為必要及限定性之分配，以期有限之資源發揮最大之效益。被上訴人早期為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員，訂定發布公保優存要點，此係屬給付行政措施，且僅適用於特定群體，依上說明，其受法律規範之密度，應較限制人民權益者寬鬆。惟經十餘年後，被上訴人考慮社會經濟狀況、財政收支情形與整體公益衡平原則，審酌得適用之對象、範圍及辦理優惠存款之額度，依權限修正該要點，以符合正當性與公平性，自無違反法律保留原則。又修正要點係直接適用於要點變更生效後繼續發生之事實，對於已退休教職人員於修正要點前已領取之優惠存款利息，毋庸繳回。且修正要點實施時，其原存單未到期者，仍得適用原要點，俟期滿與臺銀公司換約時，始適用修正要點，故修正要點係往後生效並無溯及既往，尚無違反不溯及既往原則等由，均經原判決剖析甚詳，核無不合。
(三)公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤銷或廢止，即行政法規之廢止或變更亦有其適用。行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護，固為司法院釋字第525號解釋在案；惟信賴保護之構成要件須符合(1)信賴基礎、(2)信賴表現、(3)信賴在客觀上值得保護等要件，上訴人主張長期以來信賴包含優惠存款在內之退撫制度，在公保優存要點第3點之1修正後，使上訴人客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害云云，惟查上訴人因新舊公保優存要點變更所受利息差額損害，並非當然屬於基於信賴而實際開始規劃其生活或財產之變動所受之損失，上訴人並未進一步證明其因信賴原公保優存要點規劃經濟活動而受有何損失，亦即未證明其有信賴表現，遽以新舊公保優存要點計算之利息差額作為信賴表現之損失，自屬無據。
(四)至上訴意旨另稱：上訴人每月自退撫基金所領得之退休金15,166元當中，有部分為上訴人歷年自薪資所得自行繳付之儲金及孳息，此部分為上訴人之私有財產，非政府機關所給付之錢財，不得視為退休所得；又優惠存款之利率為18%，其中臺灣銀行2年期固定存款利率為2.65%，政府實際僅負擔15.35%，上訴人原存1,324,600元每月有2,925元係上訴人向臺銀所領得之基本利息，非向政府領得，亦不得視為退休所得，被上訴人竟將之列入每月退休所得，以計算優惠存款期滿後得辦理續存之最高金額，顯有違誤云云。惟查：
1.依上開公保優存要點第3點之1第6項規定，所謂每月退休所得，指下列各目合計之金額：(1)、按退休生效時待遇標準計算之月退休金。(2)、公保養老給付每月優惠存款利息。
(3)、按退休生效時本（年功）俸（薪）額及退休核定年資，依退休生效日當年度（如當年度尚未訂定，則依前1年度）軍公教人員年終工作獎金（慰問金）發給注意事項計算之全年年終慰問金十二分之一之金額。則被上訴人核定上訴人退休年資為32年11個月，其退休所得上限為93%，其每月退休所得之最高金額為63,993元，扣除月退休金47,566元及1/12之年終慰問金4,408元，其每月得領取之優惠存款利息為12,019元，再以優惠利率年息18%計算，上訴人得辦理優惠存款最高金額為801,267元，於法並無違誤。
2.至上訴人主張所謂退撫基金自行繳付部分，僅係退休金來源之1部分，與優惠存款之計算無關；又本次改革方案之主要目的係為改善退休所得替代率（退休人員在退休後所領退休給與占退休前薪資所得之比率）偏高之不合理現象，因此以退休所得替代率作為改革之準據。有關改革方案之計算公式，被上訴人本於主管機關之職權，自得審酌整體財政收支情形、社會經濟狀況及衡平原則，並兼顧退休人員生活維持等因素加以訂定。公保優存要點第3點之1第6項既規定每月退休所得包括每月優惠存款利息，即係指優惠利率年息18%之全部存款利息，並未減除臺灣銀行2年期的固定存款利率2.65%，是上訴人上開主張，洵屬對法規之誤解，亦不足採。
(五)綜上所述，原判決經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 3 月 31 日
最高行政法院第五庭
審判長法官 黃 璽 君
法官 林 文 舟法官 鄭 忠 仁法官 吳 東 都法官 陳 金 圍以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
書記官 彭 秀 玲