最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第330號上 訴 人 高雄縣鳳山市埤南自辦市地重劃會代 表 人 甲○○訴訟代理人 黃金龍 律師被 上訴 人 高雄縣政府代 表 人 乙○○上列當事人間確認法律關係存在（不存在）事件，上訴人對於中華民國97年6月17日高雄高等行政法院96年度訴字第903號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人為辦理「高雄縣鳳山市埤南自辦市地重劃區」重劃案，須經被上訴人核定其重劃計畫書。因被上訴人受限於經費限制，且考量該埤南自辦市○○○區○○○○○道路系統完善之行政目的，乃要求上訴人以出具切結書方式，同意施作該重劃區範圍外之5-2號15米計畫道路（下稱系爭計畫道路），經上訴人於民國（下同）92年11月5日提出同意施作道路之切結書（下稱系爭切結書），其後被上訴人乃以93年6月4日府地劃字第0930108353號函核定重劃計畫書。嗣上訴人於95年12月21日就本案切結書部分，認執行上發生窒礙難行，向被上訴人提出陳情，經被上訴人於96年1月2日邀集各相關單位，研商系爭計畫道路開闢事宜，惟會議中僅就臺糖公司部分作出決議。上訴人於96年2月8日乃向被上訴人申請廢止切結書，經被上訴人以96年2月27日府地劃字第0960036320號函復上訴人略謂：「．．．有關貴會函請本府廢止前鳳山市埤南自辦市地重劃區籌備會承諾開闢重劃區外鳳山市5-2號15米計畫道路之切結書乙案，請本於誠信原則依該切結書承諾辦理．．．。」等語，上訴人不服，提起訴願，經以上訴人與被上訴人間所訂定之切結書，係屬契約關係，非為行政處分，為訴願不受理，上訴人猶有未服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭計畫道路為被上訴人所屬鳳山市○○○○○道路，非在本件重劃計畫範圍內，故上訴人無開闢之義務，其開闢主體應為被上訴人所屬鳳山市公所，被上訴人挾其行政優勢地位，在無法源基礎下，轉嫁系爭計畫道路開闢義務，要求上訴人出具系爭切結書，承諾開闢系爭計畫道路，始同意核准上訴人之重劃計畫書，顯違反依法行政、法律保留、裁量權正當行使、禁止不當聯結、誠實信用、比例原則等行政法之一般原理原則及行政程序法相關規定，而有無效之原因。且系爭計畫道路之土地為第三人所有，上訴人非公權力機關，對系爭切結書內容之執行無強制力，致發生窒礙難行而有給付不能之問題，上訴人亦無歸責事由。又本○○○區○○○○○道路，且上訴人重劃計畫中亦增設多條聯外道路，即使無系爭計畫道路亦不會影響本件重劃區域之聯外出入。又被上訴人亦應依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第49條之規定，於重劃完成後2年內取得系爭計畫道路土地所有權等語，先位請求確認上訴人於92年11月5日致被上訴人之切結書所形成之公法契約關係不存在；備位請求確認上訴人於92年11月5日致被上訴人之切結書無效。
三、被上訴人則以：因上訴人欲爭取本件市地重劃案，惟被上訴人就本件切結書所示系爭計畫道路因受限於經費限制無預算施作，且為顧及該區域整體發展及道路系統完善之行政目的，便要求上訴人出具切結書同意施作系爭計畫道路後，再同意作成核定上訴人所提出之重劃計畫書之行政處分。嗣上訴人提出切結書後，被上訴人乃核定重劃計畫書。且上訴人於計畫書公告30日後，於93年7月17日召開會員大會正式成立上訴人重劃會。本件上訴人並非辦理重劃區唯一之開發主體，被上訴人亦可依平均地權條例第56條之規定，以公辦為之，係因附加條件要求上訴人開闢系爭計畫道路，始核定由上訴人辦理，故被上訴人有行政裁量權存在，則被上訴人於核定重劃計畫書前，要求上訴人出具之切結書，依法條規定及學者見解自屬行政處分之附款，上訴人起訴主張該切結書係屬行政契約，實有違誤。另被上訴人既已核定重劃計畫書，則上訴人即應依該切結書履行承諾等語置辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）先位之訴部分：⒈參上訴人起訴主張及被上訴人陳稱內容，及兩造當事人間往返之文件，足認上訴人同意就系爭計畫道路負有取得用地與開闢之義務，被上訴人則同意為核定上訴人重劃計畫書之給付，雙方互負給付義務，且雙方意思表示已達成合致，兩造應已締結行政契約，且該行政契約亦具備書面之要件，系爭切結書既為上訴人承諾之意思表示，即構成行政契約之一部分。又查上訴人是否出具切結書，係由上訴人自為決定，其有選擇之自由，縱上訴人不願出具切結書，被上訴人並無權逕自命上訴人出具系爭切結書，而對系爭計畫道路承擔開闢與取得用地之義務，故本件行政契約所涉相關權利義務，並非被上訴人片面決定，系爭切結書亦非被上訴人附加於行政處分之附款，此觀被上訴人以93年6月4日府地劃字第0930108353號函，核定本件重劃計畫書，並未提及以系爭切結書之內容作為該核定處分之附款亦明，則被上訴人辯稱：系爭切結書係屬行政處分之附款云云，顯有誤解。⒉查本件行政契約係以上訴人同意就系爭計畫道路負有取得用地與開闢之義務，被上訴人始核定上訴人之重劃計畫書，為契約之內容，該兩者之間係立於對待給付之關係，自屬雙務契約之性質，而有行政程序法第137條規定之適用。又依系爭切結書內容，顯見係因系爭計畫道路非屬本件市地重劃範圍內，惟為考量重劃完成後區域整體發展及道路系統之完善，兩造始約定上訴人就系爭計畫道路負有開闢及取得用地之義務。是該切結書已在形式上載明，上訴人開闢系爭計畫道路之特定用途及僅該特定用途使用之意旨，符合行政程序法第137條第3項之規定，上訴人主張：系爭計畫道路，非在本件重劃計畫範圍內，上訴人無開闢之義務云云，尚非可採。⒊次查，被上訴人所屬鳳山市公所曾變更鳳山市都市計畫，將系爭計畫道路納入重劃範圍，但內政部都市計畫委員會認為將該計畫道路納入重劃範圍並不合理，因會增加區內土地所有人公共設施負擔比例，超過法律規定之限制，而未通過，此亦經被上訴人於原審97年6月3日言詞辯論程序中陳述在卷，故系爭計畫道路固須以徵收方式取得，但因被上訴人所屬鳳山市公所財源拮据，無法以徵收方式取得，致系爭計畫道路無法於本件重劃區重劃完成後開闢完畢，使得系爭計畫道路兩○住○區○○鄰○○○道路，無法直接建築使用。被上訴人基於公共利益之立場，要求上訴人於本件重劃案開發時一併履行系爭道路開闢義務，俾使系爭計畫道路兩側位於本件重劃區內○住○區○○○○○道路。是上訴人出具系爭切結書同意就系爭計畫道路負有取得用地及開闢之義務，與被上訴人於法定職權範圍內核可上訴人之重劃計畫書，兩者間係有正當合理之關聯。且系爭計畫道路主要係聯絡鳳山市○○路○○○鄉○○路，以供本件重劃區內之居民使用，若開闢完成亦會促進該重劃區整體建設發展及提高其土地經濟價值，此亦為上訴人申辦本件市地重劃之目的，故上訴人取得用地開闢系爭計畫道路之給付，與被上訴人核可其本件重劃計畫書之給付，二者顯屬相當，亦未違反比例原則。本件行政契約顯已符合行政程序法第137條所定之特別要件而有效成立，被上訴人亦在該條規定要件下，使上訴人負擔契約之對待給付義務，符合法律保留原則。是上訴人主張：被上訴人要求上訴人出具系爭切結書，違反法律保留、禁止不當聯結及比例原則等行政法上原理原則而無效云云，亦非可採。⒋又查，現行法令並無明文禁止被上訴人訂定本件行政契約之規定，此亦為兩造所不爭執。雖獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第49條第2項規定：「自辦市地重劃區之相關地區公共設施，直轄市或縣（市）主管機關應協調有關機關於重劃完成後2年內優先興建。」惟其僅規定直轄市或縣（市）主管機關有協調相關機關優先興建自辦市地重劃區之相關地區公共設施之義務，並未有禁止自辦市地重劃會就相關地區之公共設施，自行取得用地闢建道路之規定。復如上所述，系爭切結書之提出，係由上訴人自為決定，其有選擇之自由，如上訴人認出具系爭切結書不合理，而不願出具，被上訴人亦無權逕自命上訴人出具系爭切結書，而對系爭計畫道路承擔開闢與取得用地之義務，則本件行政契約之締結既係基於上訴人自由意願所為，被上訴人自無違反誠信原則可言。故上訴人主張：依獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第49條之規定，被上訴人應於2年後取得系爭計畫道路土地所有權，被上訴人在無法源基礎下，轉嫁系爭計畫道路開闢義務予上訴人，顯違依法行政原則及誠信原則云云，亦不足取。⒌又按「行政處分之作成，行政機關無裁量權時，代替該行政處分之行政契約所約定之人民給付，以依第93條第1項規定得為附款者為限。」「行政機關作成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限，始得為之。」行政程序法第137條第2項及第93條第1項分別定有明文。另按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．。」「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。．．。」「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」亦分別為平均地權條例第56條第1項、第58條第1項及第3項所明定。足見市地重劃可依主辦單位之不同，分為公辦市地重劃及自辦市地重劃，且自辦市地重劃除由重劃區內私有土地所有權人半數以上，並其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，尚須經主管機關核准後始得實施。是上訴人申請辦理本件市地重劃案，被上訴人具有核准實施之裁量權，自不適用上揭行政程序法第137條第2項及第93條第1項之規定。且本件行政契約之締結，係基於上訴人自由意願所為，亦符合行政程序法第137條所定雙務契約之特別要件，而無違反行政法一般原理原則，亦如前述。則上訴人僅以被上訴人要求其承諾施作系爭計畫道路，始裁量核可本件重劃計畫書，主張被上訴人行政裁量權顯有濫用云云，亦不足採。至上訴人事後對系爭切結書內容之執行，是否發生窒礙難行而有給付不能之情事，係屬另一問題，尚與本件確認公法上法律關係存在（不存在）無涉，併予敘明。綜上所述，上訴人之主張均不足取，上訴人請求確認其於92年11月5日致被上訴人之切結書所形成之公法契約關係不存在，為無理由，應予駁回。（二）備位之訴部分：上訴人雖主張，原審法院如認系爭切結書之性質為行政處分之附款，該附款亦違反依法行政、法律保留、禁止不當聯結及比例原則等行政法之一般原理原則，應屬無效云云。惟查，系爭切結書並非行政處分之附款，而係構成兩造締結行政契約之一部分，且被上訴人要求上訴人出具切結書，亦未違反依法行政、法律保留、禁止不當聯結、誠實信用及比例原則等一般法律原則，已如前述，是上訴人依行政訴訟法第6條第1項、第2項規定，請求確認上訴人於92年11月5日致被上訴人之切結書無效，於法自屬無據等由，據以駁回上訴人之訴。
五、本院查：（一）按「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」行政程序法第135條定有明文。查現行法令並無明文禁止被上訴人訂定本件行政契約之規定，此亦為兩造所不爭執。雖獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第49條第2項規定：「自辦市地重劃區之相關地區公共設施，直轄市或縣（市）主管機關應協調有關機關於重劃完成後2年內優先興建。」惟其僅規定直轄市或縣（市）主管機關有協調相關機關優先興建自辦市地重劃區之相關地區公共設施之義務，並未有禁止自辦市地重劃會就相關地區之公共設施，自行取得用地闢建道路之規定。又依本件行政契約內容觀之，並無不得締約之性質，故系爭行政契約並無違反法律優位原則。（二）次按「行政機關與人民締結行政契約，互負給付義務者，應符合下列各款之規定︰一、契約中應約定人民給付之特定用途。
二、人民之給付有助於行政機關執行其職務。三、人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯。」「第1項契約應載明人民給付之特定用途及僅供該特定用途使用之意旨。」為行政程序法第137條第1項及第3項所定。本件行政契約係以上訴人同意就系爭計畫道路負有取得用地與開闢之義務，被上訴人始核定上訴人之重劃計畫書，為契約之內容，該兩者之間係立於對待給付之關係，自屬雙務契約之性質，而有行政程序法第137條規定之適用。又依系爭切結書內容，顯見係因系爭計畫道路非屬本件市地重劃範圍內，惟為考量重劃完成後區域整體發展及道路系統之完善，兩造始約定上訴人就系爭計畫道路負有開闢及取得用地之義務。是該切結書已在形式上載明，上訴人開闢系爭計畫道路之特定用途及僅該特定用途使用之意旨，符合行政程序法第137條第3項之規定，上訴人主張：系爭計畫道路，非在本件重劃計畫範圍內，上訴人無開闢之義務云云，尚非可採。次查系爭計畫道路固須以徵收方式取得，但因被上訴人所屬鳳山市公所財源拮据，無法以徵收方式取得，致系爭計畫道路無法於本件重劃區重劃完成後開闢完畢，使得系爭計畫道路兩○住○區○○鄰○○○道路，無法直接建築使用。被上訴人基於公共利益之立場，要求上訴人於本件重劃案開發時一併履行系爭道路開闢義務，俾使系爭計畫道路兩側位於本件重劃區內○住○區○○○○○道路。是上訴人出具系爭切結書同意就系爭計畫道路負有取得用地及開闢之義務，與被上訴人於法定職權範圍內核可上訴人之重劃計畫書，兩者間係有正當合理之關聯。且系爭計畫道路主要係聯絡鳳山市○○路○○○鄉○○路，以供本件重劃區內之居民使用，若開闢完成亦會促進該重劃區整體建設發展及提高其土地經濟價值，此亦為上訴人申辦本件市地重劃之目的，故上訴人取得用地開闢系爭計畫道路之給付，與被上訴人核可其本件重劃計畫書之給付，二者顯屬相當，亦未違反比例原則。本件行政契約顯已符合行政程序法第137條所定之特別要件而有效成立，被上訴人亦在該條規定要件下，使上訴人負擔契約之對待給付義務，符合法律保留原則等由，業經原審詳述其得心證之理由，核無不合。是上訴意旨猶執原詞以：被上訴人在為本件重劃計畫之核定過程，要求上訴人籌備會出具切結書同意施作系爭道路後，再同意作成核定上訴人籌備會所提出之重劃計畫書之行政處分，乃增加法律所無之限制，明顯違反法律保留原則，原判決對此，並未適用憲法第15條人民財產權保障及同法第23條、中央法規標準法第5條第2款規定所揭示法律保留原則之意旨，予以糾正，顯有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法云云，依上開說明，尚無足取。（三）另按「各級主管機關得就左列地區，報經上級主管機關核准後，辦理市地重劃：．．．。」「為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。．．。」「重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」亦分別為平均地權條例第56條第1項、第58條第1項及第3項所明定。足見市地重劃可依主辦單位之不同，分為公辦市地重劃及自辦市地重劃，且自辦市地重劃除由重劃區內私有土地所有權人半數以上，並其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，尚須經主管機關核准後始得實施。是上訴人申請辦理本件市地重劃案，被上訴人具有核准實施之裁量權，自不適用行政程序法第137條第2項及第93條第1項之規定。且本件行政契約之締結，係基於上訴人籌備會自由意願所為，亦符合行政程序法第137條所定雙務契約之特別要件，而無違反行政法一般原理原則，已如前述。則上訴人僅以被上訴人要求其承諾施作系爭計畫道路，始裁量核可本件重劃計畫書，主張被上訴人行政裁量權顯有濫用云云，亦不足採。至上訴人事後對系爭切結書內容之執行，是否發生窒礙難行而有給付不能之情事，係屬另一問題，尚與本件確認公法上法律關係存在（不存在）無涉等由，亦經原審剖析甚詳，並對上訴人主張何以不可採，詳予指駁在案，故上訴意旨猶以：上訴人申辦本件重劃案過程，被上訴人以其行政機關享有公權力處於優勢地位，及利用人民的緊急狀態而迫使人民締結行政契約，負擔法律所未規定之義務，顯然違反誠信原則及恣意濫權禁止原則等情，業據上訴人於原審具體指摘，原審竟僅以切結書是上訴人選擇簽立，忽略在切結書上述形成過程，未於理由中交代上訴人原審前開有利主張，何以不採之理由，亦顯有判決不備理由之違法等語，經核尚嫌無據而無可採。（四）綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以上訴人先位之訴及預備之訴均無理由，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 楊 惠 欽法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 1 日
書記官 彭 秀 玲