最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第355號上 訴 人 財團法人私立中華基金會代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡進良 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 江宜樺上列當事人間土地及建物徵收事件，上訴人對於中華民國97年4月24日臺北高等行政法院96年度訴字第2495號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程，需用上訴人所有坐落臺北市○○區○○段1小段460、461-1、461-2、462-14、462-15、462-16及462-17地號等7筆土地（下稱系爭土地），面積0.1216公頃，經檢附徵收土地計畫書及圖等相關資料，報請被上訴人於95年11月3日以台內地字第0950175848號函（下稱被上訴人95年11月3日函）核准徵收，並一併徵收其建築改良物，臺北市政府遂就土地徵收部分於95年11月13日以府地四字第09505617100號公告（下稱臺北市政府95年11月13日公告），並於同日以府地四字第09505617103號函通知上訴人，訂於同年12月19日辦理發放補償費手續，建築改良物部分則另案處理。上訴人不服，就被上訴人95年11月3日函提起訴願，關於徵收土地部分遭決定駁回，建築改良物部分則遭不予受理。上訴人仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：系爭土地上有上訴人所有鋼筋混凝土建構之地下5層連續壁基樁及地下1層至地下2層之結構體（下稱系爭改良物），前因需用土地人即臺北市政府為興建捷運系統松山線，於都市計畫變更擬議階段（94年8月間）召開協商會議，當時上訴人即提出「擬以每年新臺幣（下同）1元租金出租，租期30年」之提議，惟臺北市政府隨後於94年10月間予以拒絕。嗣臺北市政府於95年7月21日通知上訴人擬於95年8月7日召開徵收前拆遷補償協議會，惟95年8月7日召開之徵收前協議價購會議，並未包含系爭改良物部分。此觀95年8月7日協議會議紀錄十（一）載有「地上物查估、補償等，．．．本府將依『建築改良物徵收補償查估基準』第6點，委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議。．．．」等語即明。另臺北市政府捷運工程局就系爭改良物於95年11月6日召開補償協議會，該次會議記錄八、結論(一)亦載明「本案協議價購不成，．．．」云云，足證被上訴人為本件核准徵收處分前，需用土地人尚未就系爭改良物部分協議價購，且尚未至法定「未能達成協議」之階段，被上訴人未察逕予核准徵收，有違行政程序法之一般程序規範。揆諸司法院釋字第513號、第516號解釋意旨，此項瑕疵有使徵收處分失效之虞，或縱仍有效亦應予撤銷，以資符合土地徵收條例第1條及憲法第15條保障人民財產權規定之意旨。此外，關於系爭土地部分，於協議價購程序中，臺北市政府僅欲以公告土地現值加成補償成數2成價購，與市價相距甚遠，亦使協議價購程序徒流形式。再者，被上訴人雖以95年11月3日函核准臺北市政府系爭土地及系爭改良物一併核准徵收，惟臺北市政府僅針對系爭土地以95年11月13日公告徵收，至今仍遲未對系爭改良物部分公告徵收，違反土地徵收條例第18條「應即公告」之規定，被上訴人核准徵收處分關於系爭改良物部分，應已不生徵收之效力。原處分對於上訴人所有系爭土地強制徵收結果，除使上訴人喪失該土地之所有權外，更使上訴人無法連同原屬上訴人所有毗鄰之同地段之其他5筆土地一併開發建築，以該地段地價及發展前景而論，預期損害將非常鉅大，遠高過土地補償金額5億餘元。惟需用土地人臺北市政府不考慮徵收必要性而執意辦理徵收，且被上訴人審查核准時，亦未考量於徵收前協議程序時，上訴人所提出之租賃或無償設定地上權方案是否可行，及有無其他代替徵收之方法，即遽行核准徵收，原處分就系爭土地及系爭改良物核准徵收，顯違反比例原則、公益原則，為此，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：系爭工程所需用地係臺北市政府依土地徵收條例第3條第2款、第13條、大眾捷運法第6條及都市計畫法第48條等規定檢附徵收土地計畫書圖清冊申請徵收，所附「臺北市政府徵收土地有無妨礙都市計畫證明書」記載略以系爭土地位於臺北市政府94年12月30日府都規字第09427540800號公告之「配合捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」內，因興辦大眾捷運系統工程而申請徵收，「無」妨礙都市計畫，經被上訴人依法定程序核准徵收，並由臺北市政府辦理徵收公告及徵收補償費發價程序，於法並無不合。而有關徵收系爭改良物部分雖經被上訴人以95年11月3日函核准徵收，惟需用土地人臺北市政府依法於申請徵收前，已於95年7月21日以府捷權字第09570232400號開會通知單通知上訴人將於95年8月7日召開系爭工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會議，其中土地部分以當年期公告現值加計2成之價格與上訴人協議；系爭改良物部分之協議價購價格依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」所訂查估補償標準計算。由於系爭改良物為上訴人所有已停工並於87年遭廢照之建築構造物，且改良物涉及現場之查估，協議價購當日臺北市政府遂說明將依「建築改良物徵收補償查估基準」第6點規定委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議，嗣臺北市政府業於95年11月6日以訴外人財團法人中國生產力中心查估結果與上訴人協議價購系爭土地改良物，未達成協議價購，然於被上訴人核准徵收系爭改良物之後，臺北市政府都市發展局因對於系爭改良物是否為合法建物尚有疑義迄今仍待確認，故臺北市政府未對系爭土地改良物辦理徵收公告。從而，系爭改良物部分雖有為徵收處分，惟因無公告，依司法院釋字第513號解釋意旨，並未對外生效，難謂對上訴人之權利或利益有損害。又參照上揭臺北市政府94年12月之公告「臺北市都市計畫書-配合捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」捌、三【附錄】本會專案小組之審查意見，可知當初臺北市政府亦曾斟酌考量由上訴人無償提供土地並設定永久地上權，提供興建捷運相關設施之方案，非以強制徵收系爭土地及系爭改良物為唯一之考量手段，故無上訴人所稱原處分違反比例原則之情形等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件需用土地人為臺北市政府，核定徵收機關為被上訴人，而系爭土地及其上之系爭改良物係一併核准徵收，其中系爭土地徵收部分業經依法公告，惟系爭改良物部分尚未經臺北市政府公告徵收等情，乃兩造所不爭之事實。上訴人雖主張系爭土地徵收部分有違比例原則云云，然依土地徵收條例第3條規定，核准徵收與否，端視國家是否因公益而有需要，是否為興辦該條各款事業所必須者而定。經查，本件之徵收係因臺北市政府為辦理臺北都會區大眾捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程所必需，有臺北市政府徵收土地計畫書圖清冊及所附臺北市政府徵收土地有無妨礙都市計畫證明書等影本附於原處分卷可稽，經核系爭土地均為都市計畫交通用地，復符合因公益需要興辦交通事業之要件，是被上訴人予以核准徵收之處分，要無不合，上訴人所稱曾建議以租賃或設定地上權之方式為之等節縱係屬實，仍無礙於被上訴人徵收處分之合法性。況本件當初亦有將無償提供土地並設定永久地上權，提供興建捷運相關設施之方案列入斟酌考量，並非以強制徵收為唯一之考量手段，自無違反比例原則可言，上訴人所稱委無可採。㈡又系爭改良物部分，上訴人雖主張該部分未經協議價格，故系爭土地及系爭改良物之一併核准徵收處分係有瑕疵等語。然查臺北市政府於申請徵收前之95年7月21日以府捷權字第09570232400號開會通知單，通知上訴人將於95年8月7日召開系爭工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會議，此觀臺北市政府95年8月7日「捷運系統松山線市立體育場站（交六、交七）工程用地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會」會議紀錄載明該協議會係依土地徵收條例第11條規定召開等字樣亦明，其中土地部分以當年期公告現值加計2成之價格與上訴人協議，而系爭改良物部分之協議價購價格係依「臺北市舉辦公共工程對合法建築及農作改良物拆遷補償暨違章建築處理辦法」所訂查估補償標準計算，惟因系爭地上物為上訴人所有已停工並於87年間即遭廢止建築執照之建築構造物，且改良物涉及現場之查估，故臺北市政府乃向上訴人說明系爭改良物之構造及情形特殊，將依「建築改良物徵收補償查估基準」第6點規定委託具有公信力之專業機構查估後再另行辦理協議（嗣臺北市政府於95年11月6日以財團法人中國生產力中心查估結果與上訴人協議價購未果），有上開會議紀錄影本可資參照，足見當次會議就系爭改良物部分價購之數額雖尚未達成協議，然並非始終未就系爭土地之地上物部分召開拆遷補償協議會議，核與土地徵收條例第11條「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」之規定無違，是上訴人所稱本件需用土地人臺北市政府在報請本案徵收前，並未就系爭改良物部分依法先行協議價購程序云云，顯與事實不符，自無足取。故被上訴人就臺北市政府所為徵收系爭土地及一併徵收其上之改良物之申請，所為核准徵收之處分於法要無不合。至徵收系爭改良物部分尚未公告一節，經查因系爭改良物在徵收當時僅為施作至地下連續壁、地下與地上1樓板之結構體工程之地上物，其建築執照早於87年8月13日即遭廢止，有臺北市政府工務局91年1月7日北市工建字第09152047400號函影本1份在卷可佐，是被上訴人所稱臺北市政府建管單位即都市發展局對系爭改良物是否為合法建物尚有疑義，迄今仍待確認中，且因涉及系爭改良物現場之查估，故臺北市政府針對土地及系爭改良物可能係採分開公告、分開發價之方式，系爭改良物部分之徵收既未經公告，自尚未對外發生效力等語，即非無據。第以本件核准徵收之職掌機關為被上訴人，而執行公告核准徵收案之機關則為臺北市政府，故被上訴人以系爭改良物部分雖經與系爭土地部分一併為核准徵收之處分，惟因臺北市政府尚未公告，依司法院釋字第513號解釋意旨，並未對外生效，難謂對上訴人之權利或利益有損害，上訴人自不得對之提起訴願及行政訴訟，即非無憑。原處分依首揭法條規定及上開說明，並無違誤，訴願決定就系爭土地徵收部分予以維持，就系爭改良物部分予以決定不受理，亦均無不合等由，駁回上訴人原審之訴。
五、上訴意旨復執前詞，並主張：㈠原審判決認原處分「符合因公益需要興辦交通事業之要件」，與土地徵收條例第3條規定要無不合，惟此敘述僅係涉及土地徵收必須能達成或追求公共事業之所需之目的，屬於比例原則中之適當性原則問題，並不能因此即認該處分合乎比例原則（參照司法院釋字第409號解釋）。又無償設定永久地上權取得用地方式，同樣可以達成興建捷運車站出入口交通事業之公益目的、需要，且較強制徵收之方法，對上訴人之權益侵害較小，則依行政程序法第7條第2款規定及其揭示之「必要性原則」，即應採此方法而避免強制徵收，始為適法。另原審非針對被上訴人為原處分時是否考量以其他方式代替徵收之可能性，而係論斷需用土地人臺北市政府曾將上訴人所提方案列入斟酌考量，惟原審據此推理原處分並無違反必要性原則，有違論理法則，且對土地徵收應遵守比例原則之法律要件有所誤判。㈡需用土地人於協議價購時，必須設法使土地所有權人能獲得優於法定徵收補償數額或其他利益之對價，以利土地之取得，否則徵收前之協議價購程序將徒具形式，而無實質意義，尚難謂已依土地徵收條例第11條踐行申請徵收前之協議價購之正當法律程序。然原審就上訴人此原處分關於土地徵收部分，未經實質協議價購程序乙節之主張，未予置論，復未與理由欄內說明何以不採之心證理由，顯違反行政訴訟法第189條規定，而有判決不備理由之違法。㈢原判決就原處分關於系爭改良物徵收部分，認定需用土地人於95年8月7日及95年11月6日之協議過程，就系爭改良物部分價購之數額雖尚未達成協議，然並非始終未就系爭土地之地上物部分召開拆遷補償協議會議，核與土地徵收條例第11條規定無違，惟若依原判決上開見解，只要需用土地人對於系爭改良物表示補償之意思，不問也不必提出其金額，即可算是經過協議價購程序，如此有違私法上買賣契約之法理，抑且使土地徵收條例第11條失去規範意義。㈣「公共設施用地應儘先利用適當之公有土地」為都市計畫法第42條第2項明定，又捷運系統因工程上必要，得穿越公私有土地及其改良物上空或地下，但應擇期對其所有人、占有人、使用人損害最少之方式為之（大眾捷運法第19條第1項規定參照）。惟經上訴人調取相關捷運用地之統計資料顯示，所有位於臺北市之各捷運車站出入口，除與私人聯合開發方式外，多數使用包括人行道在內之公有土地，甚至部分需用私有土地時，也有以設定地上權之方式取得，如同松山線「南京東路站」出入口E1，揆諸上揭規定及說明，需用土地人為興建本件松山線市立體育場出入口，並非必要需用上訴人所有系爭土地不可，縱有需要，亦非必以強制徵收方式為之，設定地上權、協議價購（大眾捷運法第7條第4項參照）等方式亦可達成目的，被上訴人核准徵收之處分，已然違反比例原則，原審未察，自有違誤云云。
六、本院按：㈠「徵收土地時，其改良物應一併徵收．．．。前項應徵收之土地其改良物，得視其興辦事業計畫之需要，於土地徵收後，徵收之。但土地改良物所有權人於需用土地人報請徵收土地前，請求同時一併徵收其改良物時，需用土地人應同時辦理一併徵收。」土地徵收條例第5條第1項前段、第2項定有明文。足見徵收土地時，其改良物固應一併徵收，惟既得於徵收土地後再徵收土地之改良物，則徵收土地部分及一併徵收土地改良物部分，即無不可分割之關係。又徵收處分因執行徵收機關直轄市或縣（市）主管機關之公告而對外發生效力（土地法第227條、土地徵收條例第18條參照），而以同一徵收處分徵收土地及其改良物，因該二者並無不可分割之關係，自可因其各別公告而分別對外生效。㈡經查，被上訴人95年11月3日函核准徵收系爭土地，並一併徵收其上建築改良物，而臺北市政府95年11月13日公告僅針對系爭土地為之，至於其上建築改良物部分則表明另案處理而未一併公告等情，為原審所確定之事實，並有被上訴人95年11月3日函及臺北市政府95年11月13日公告影本為憑，系爭土地上之建築改良物部分雖經被上訴人於同一徵收處分予以徵收，然既未經執行徵收機關臺北市政府公告，則依首揭說明，僅被上訴人所為就系爭建築改良物之一併徵收不生徵收之效力，上訴人主張系爭建築改良物之一併徵收未經公告，應認徵收處分全部不生效力云云，尚不足採。原判決就此部分雖漏未說明，然因未影響判決結果，自難據以認定原判決違背法令。上訴人又爭執需用土地人雖對系爭改良物表示補償，然未提出補償之金額，不能認已經協議價購程序，否則將使土地徵收條例第11條失去規範意義云云。然查，被上訴人就系爭建築改良物之一併徵收既不生徵收之效力，則系爭改良物之徵收是否未經協議價購程序，即對上訴人之權益無何任何損害，從而，上訴人就此部分之訴訟，即無訴之利益。㈢土地徵收是國家取得土地所有權最後不得已之手段，因而土地徵收僅在無其他方法可資利用時始可，若得以其他較輕微侵害財產權人權利之方式達成時，例如以公有土地互易可取得土地之利用，或以物之負擔或行政契約、聯合開發捐贈方式可代替土地徵收等，則土地徵收有違比例原則而為法所不許，此觀之土地徵收條例第11條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，除國防、交通、水利、公共衛生或環境保護事業，因公共安全急需使用土地未及與土地所有權人協議者外，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」即明。惟若需用土地人已盡最大之努力仍不可得時，則為達公行政任務，徵收土地即屬最後不得已之手段，自與比例原則無違。經查，臺北市政府於報請被上訴人徵收系爭土地前，曾於95年8月7日與上訴人進行徵收前價購協議會，因上訴人95年8月4日國長字第200608041號函對於價購之價格提出異議，致未能於會中達成協議，此有95年8月7日系爭土地徵收前價購及地上物拆遷補償協議會會議紀錄及上訴人上揭函文為憑。另上訴人曾提議以租賃方式取代徵收，復經臺北市政府捷運工程局94年10月13日北市捷規字第09432657000號函復上訴人，略以：「若採租賃契約方式辦理，將與現行相關法令相牴觸，且不符捷運設施使用需求，並難以對公有財產週全之保障，有鑑於現行法令並無規定以『租賃』取代徵收或價購方式，今若僅取得租賃權，尚不足以推行實施公行政任務，據此評析結果無法採行租賃契約方式辦理。」又參照上揭臺北市政府94年12月公告之「臺北市都市計畫書-配合捷運系統松山線工程變更沿線土地為交通用地（G19車站部分）計畫案」之【附錄】內政部都市計畫委員會專案小組之審查意見二，略以：「．．．建議於95年4月底前，該基金會如能無償提供土地並設定永久地上權供興建捷運相關設施，或願意參與捷運聯合開發者，請臺北市政府另案依都市計畫法定程序．．．。」惟因上訴人並未如期無償提供土地，致未以設定永久地上權辦理，可知當初臺北市政府亦曾斟酌考量多種方式使用系爭土地，並非以徵收為唯一手段，上訴人主張被上訴人核准徵收之處分，違反比例原則云云，仍不足採。㈣綜上所述，被上訴人核准系爭土地之徵收，於法尚無違誤，上訴人訴請撤銷，即無理由，原判決因而駁回上訴人之訴，洵無不合。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 9 日
書記官 伍 榮 陞