最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第353號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 臺北市士林地政事務所代 表 人 乙○○
參 加 人 丙○○○上列當事人間地上權登記事件，上訴人對於中華民國97年4月10日臺北高等行政法院96年度訴字第2038號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人提出身分證影本、四鄰證明及證明人戶籍謄本、印鑑證明及他項權利位置圖等相關文件，以被上訴人收件民國95年10月24日北投字第25023號登記申請書，就臺北市○○區○○段1小段179地號土地申請時效取得地上權登記。嗣於被上訴人審查期間，參加人（即系爭土地所有權人）以95年10月25日異議函，向被上訴人提出異議。被上訴人遂認本件涉私權爭執，乃依土地登記規則第57條第1項第3款、時效取得地上權登記審查要點第13點第2項規定，以95年10月27日北駁字第25023號土地登記案件駁回通知書駁回上訴人之申請。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂循序提起本件訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：㈠、在時效取得地上權登記審查要點修正增訂第16點後，改制前行政法院81年判字第1796號判例實已無適用之餘地，本件申請案既與私權爭執無涉，則被上訴人援引時效取得地上權登記審查要點第13點第2項之規定，駁回上訴人之申請，原處分顯非適法。㈡、內政部訂頒之時效取得地上權登記審查要點第3點㈢、㈣款規定，並無法律之依據或明確直接授權，其在無法律明確直接授權下，徒憑行政機關之命令即恣意增加民法及土地登記規則所無之限制，顯已違反法律保留原則。㈢、上訴人確實過去30餘年於系爭土地上依民法第940條規定而實際占有系爭土地；且依民法第832條規定占有、使用、收益。被上訴人與參加人已怠惰行使其權利、義務與責任長達30餘年。在此30餘年間並無任何行政機關或第三人對於上訴人進行任何違法使用土地之行政處分或私權爭執訴訟，此可認定上訴人30餘年來於系爭土地上占有、地上權使用與土地使用之法定樣態與權利之間接證據。㈣、揆諸民法第769條、第770條、第772條及土地登記規則第118條第1項條文規定，若符合上開條文所示之情，即得申請時效取得地上權之登記，綜觀我國法律別無其他明文限制。再細察內政部93年8月20日內授中辦地字第0930725800號令頒布修正「時效取得地上權登記審查要點」第3點㈢、㈣款之規定，此行政法規命令規範內容已明顯超越母法法律條文之授權範圍且並無母法法律條文之明確直接授權。所以原行政處分已違反「明確性原則」與「依法行政原則」等行政法一般原則與行政程序法和中央法規標準法之規定，此項行政處分與所依據法規命令因「欠缺法律之明確授權」與「違反法律保留原則」而發生合法性問題。㈤、被上訴人即使得引用內政部93年8月20日內授中辦地字第0930725800號令頒布修正時效取得地上權登記審查要點第3點㈢款規定之違憲違法內容認定本件為「使用違反土地使用管制法令」，仍必須明確舉證上訴人係於58年至今期間使用違反土地使用管制法令致時效中斷而未達20年，不得以現今係屬土地之暫時狀況臆斷上訴人於58年至今期間皆係使用違反土地使用管制法令。被上訴人之原行政處分未盡詳查舉證責任顯已違法。爰請撤銷訴願決定及原處分等語。
三、被上訴人則略以：㈠、參加人於系爭時效取得地上權登記審查期間，即以95年10月25日異議函主張系爭土地係屬農業發展條例第3條第11款所稱之耕地，且上訴人於系爭土地大部分為其堆置土木建築所需之模板、汽油桶、貨櫃，非但未全部為農耕之目的使用，與臺北市政府於88年7月5日頒布之「臺北市土地使用分區管制規則簡要表」之農業區內得為興辦項目不符，又其使用土地之狀況亦與地上權之要件不符，依時效取得地上權登記審查要點第3點第3款、第4款之規定，不得申請時效取得地上權登記等事由，向被上訴人提出異議。經核該異議函所述內容無非對上訴人合法使用系爭土地之權利加以否認，其既對上訴人得否取得系爭土地之地上權權利有所質疑且出面爭執，被上訴人爰依上開判例意旨，認其地上權登記事項已涉及私法上權利存否之爭議，應無違誤。又上開判例並未經最高行政法院庭長法官聯席會議決議嗣後不再援用，仍為現行有效之判例，要無疑義，上訴人稱在「時效取得地上權登記審查要點」修正增訂第16點後改制前行政法院81年判字第1796號判例實已無適用之餘地，並無依據。㈡、時效取得地上權登記審查要點第16點之規定，係指土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，始有適用。惟本件參加人之95年10月25日異議函，並非以已向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議，上訴人認被上訴人應依上開之規定續予審查或依職權調處，顯有誤解。至上訴人其他主張無非屬法律上見解之歧異，上訴人對之縱有爭執，要難謂為適用法規錯誤，且不足以影響上開事實認定，從而，被上訴人依土地登記規則第57條第1項第3款、時效取得地上權審查要點第13點第2項規定及前揭判例意旨，以95年10月27日北駁字第25023號土地登記案件駁回上訴人之申請，並無不合等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、上訴人所稱「93年8月20日內授中辦地字第0930725800號令所頒布修正之時效取得地上權登記審查要點增訂第16點」，實際上是因土地登記規則業經內政部92年7月29日內授中辦地字第0920083817號令刪除第76條條文，為配合土地登記規則第76條之刪除，內政部92年10月17日內授中辦地字第0920084456號令修正「時效取得地上權登記審查要點」第16點。㈡、刪除前土地登記規則第76條之規定為「（第1項）登記機關調處土地權利爭執事件，應依下列規定辦理：一、訂期以書面通知當事人舉行調處。二、調處時，應向當事人說明審查結果及准予公告之法令依據，並協調當事人試行協議。三、協議成立者，以其協議為調處結果，並作成書面紀錄，經當場朗讀後，由當事人及調處人員簽名或蓋章，登記機關應即依調處結果辦理，並通知當事人。四、未達成協議或當事人任何一方經二次通知不到場者，登記機關應依登記申請案所附證明文件及當事人陳述意見，予以裁處。五、依前款規定所為之裁處，應作成調處結果通知書通知當事人，當事人不服調處結果，應於接到通知書後15日內，以相對人為被告，訴請司法機關裁判，並於起訴之日起3日內將司法機關收文證明及訴狀繕本送登記機關，逾期不起訴者，依調處結果辦理之。六、當事人於前款規定期間內起訴者，登記機關應將登記申請案駁回並通知異議人。（第2項）前項調處紀錄及調處結果通知書之格式，由中央地政機關定之。」，而當時「時效取得地上權登記審查要點」第16點規定：「土地所有權人或管理者在公告期間內有異議，應附具文件，向該管縣市登記機關以書面提出。因異議而生土地權利爭執時，依土地法第59條第2項處理。」。實際上該第16點之規定與土地登記規則第75條「土地權利關係人於公告期間內提出異議，而生權利爭執事件者，登記機關應於公告期滿後，依土地法第59條第2項規定調處。」之規範意旨並無差異。㈢、土地登記規則第76條之就土地權利爭執事件，規範調處作業，如果達成協議者，以其協議為調處結果；未達成協議登記機關應予以裁處，並將裁處結果通知當事人，當事人不服調處結果，應於期限內訴請裁判，否則依裁處結果辦理之，當事人於期間內起訴者，登記機關應將申請案駁回。屬於行政機關介入當事人私權之爭執，源之於土地法之相關規定：該法第54條「（時效取得土地之所有權登記）和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，得請求登記為所有人者，應於登記期限內，經土地四鄰證明，聲請為土地所有權之登記。」、第55條「（公告）直轄市或縣（市）地政機關接受聲請或囑託登記之件，經審查證明無誤，應即公告之，其依第53條逕為登記者亦同。前項聲請或囑託登記，如應補繳證明文件者，該管直轄市或縣（市）地政機關應限期令其補繳。」、第58條「（公告期間)依第55條所為公告，不得少於15日。依第57條所為公告，不得少於30日。」，而第59條「（第1項）土地權利關係人，在前條公告期間內，如有異議，得向該管直轄市或縣（市）地政機關以書面提出，並應附具證明文件。（第2項）因前項異議而生土地權利爭執時，應由該管直轄市或縣（市）地政機關予以調處，不服調處者，應於接到調處通知後15日內，向司法機關訴請處理，逾期不起訴者，依原調處結果辦理之。」，所以在土地法第59條第2項異議調處之規範下，配合土地登記規則第75條「土地權利關係人於公告期間內提出異議，而生權利爭執事件者，登記機關應於公告期滿後，依土地法第59條第2項規定調處。
」，土地登記規則第76條僅為細項程序之說明即無規範之必要。㈣、但加以刪除後，因原「時效取得地上權登記審查要點」第16點之規定與土地登記規則第75條之規範意旨並無差異，所以加以修正。而時效取得地上權登記案件，因地上權經登記而取得之規定，就承認「地上權登記請求權」之爭議，最高法院69年度第5次民事庭會議決議稱「因時效而取得地上權登記請求權者，不過有此請求權而已，在未依法登記為地上權人以前，仍不得據以對抗土地所有人而認其並非無權占有。」似乎未完成登記以前無法有效對抗土地所有人所主張之無權占有，則時效取得地上權登記案件似乎難有實現之空間。隨後最高法院改變見解，於80年度第2次民事庭會議決議：「占有人因時效而取得地上權登記請求權者，以已具備時效取得地上權之要件，向該管地政機關請求為地上權登記，如經地政機關受理，則受訴法院即應就占有人是否具備時效取得地上權之要件，為實體上裁判。本院69年度第5次民事庭會議決議應予補充。」，換言之經地政機關受理因時效而取得地上權登記事件，即使地上權未經登記，土地所有人即不得再主張係未經登記而為無權占有，受訴法院即應就占有人是否具備時效取得地上權之要件，為實體上裁判。所以「占有人因時效而取得地上權登記請求權」應審酌者為時效取得土地之所有權登記之要件，是否和平繼續占有之土地，依民法第769條或第770條之規定，請求登記為所有人者，而民法第767條排除侵害或拆屋還地訴訟所審理者是否為主張權利者為所有權人，而占有者為無權占有，二者審查之要件不同，尤其在最高法院80年度第2次民事庭會議決議意旨之範圍內，應與適當之調整。所以「時效取得地上權登記審查要點」第16點修正為「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能做為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處；土地所有權人提出足以認定申請案有不合時效取得要件之文件聲明異議時，應以依法不應登記為由駁回其登記申請案件或作為調處結果。」其重心為最高法院80年度第2次民事庭會議決議之意旨，如有該情事仍應依法續予審查或依職權調處，但不是說時效取得地上權之私權爭議就不能主張。故被上訴人審查期間，參加人以95年10月25日異議函，向被上訴人提出異議，是表明因時效取得地上權申請登記之場合，對申請人取得地上權權利正當有所質疑，出面爭執，即屬申請案件涉及私權爭執，本院81年判字第1796號判例，在「時效取得地上權登記審查要點」第16點修正後，仍得適用應無疑義。㈤、就此，被上訴人認本件涉私權爭執，乃駁回上訴人之申請，應屬於法有據。因而將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決固非無見。惟按「判決不適用法規或適用不當者，為違背法令。有左列各款情形之一者，其判決當然違背法令：……六、判決不備理由或理由矛盾者。」、「申請時效取得地上權登記案件於登記機關審查中或公告期間，土地所有權人提出已對申請人之占有向法院提起拆屋還地訴訟或確定判決文件聲明異議時，因該訴訟非涉地上權登記請求權有無之私權爭執，不能做為該時效取得地上權登記申請案件准駁之依據，仍應依有關法令規定續予審查或依職權調處。」行政訴訟法第243條、時效取得地上權登記審查要點第16點前段分別定有明文。雖「（第1項）有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由及法令依據，駁回登記之申請：一、不屬受理登記機關管轄者。二、依法不應登記者。三、登記之權利人、義務人或其與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者。四、逾期未補正或未照補正事項完全補正者。（第2項）申請人不服前項之駁回者，得依訴願法規定提起訴願。（第3項）依第1項第3款駁回者，申請人並得訴請司法機關裁判。」為土地登記規則第57條所明定。且「土地登記規則第49條第1項第3款（現行土地登記規則第57條第1項第3款）所謂『涉及私權爭執』範圍甚廣，舉凡與登記事項有關而涉及私法上權利存否之爭議者均包括在內，故在申請所有權登記之場合，有人出面爭執申請人之權利，固屬涉及私權爭執，即在因時效取得地上權申請登記之場合，苟有人對申請人取得地上權權利正當有所質疑，出面爭執，亦屬申請案件涉及私權爭執。」本院亦著有81年判字第1796號判例可參。是行政法院於登記機關以涉及私權爭執為由駁回時效取得地上權申請之事件，應就所爭執者是否為地上權登記請求權之存否予以認定並詳敘其認定之理由。惟原判決對於被上訴人審查期間，參加人以95年10月25日異議函，向被上訴人提出異議，其異議內容如何並未予認定；該異議之內容，是否屬於系爭時效取得地上權登記申請案件涉及地上權登記請求權有無之私權爭執各節，未敘明其得心證之理由，即逕認參加人之異議函是表明因時效取得地上權申請登記之場合，對申請人取得地上權權利正當有所質疑，出面爭執，屬於申請案件涉及私權爭執，即將亦僅以審查結果涉有私權爭執而否准系爭地上權登記申請之原處分予以維持，顯有判決理由不備之違法。又其違法又與判決結果有影響，故上訴意旨求予廢棄，尚非無理由。惟因本件尚有由原審法院再為調查及闡明之必要，本院尚無從自為判決，故將原判決廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。又上訴人於本件上訴程序追加臺北市政府、內政部為被上訴人部分，本院另以裁定駁回，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 8 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中法官 黃 秋 鴻以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 9 日
書記官 王 福 瀛