最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第374號上 訴 人 華棋實業有限公司代 表 人 甲○○被 上訴 人 桃園縣政府代 表 人 乙○○訴訟代理人 鄭華合 律師上列當事人間設置土資場事件，上訴人對於中華民國97年5月29日臺北高等行政法院96年度訴字第3024號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國（下同）89年3月9日向被上訴人申請於桃園縣○○鄉○○段○○○號等23筆土地（面積1.5778公頃）設置營建剩餘土石方資源堆置轉運處理場（下稱土資場），前經被上訴人以89年10月17日89府工建字第160654號函准予設置，並以89年12月14日89府工建字第254107號函同意啟用在案。嗣上訴人於營運期限屆滿前向被上訴人申請展延營運許可，經被上訴人依臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決，認定上訴人申設土資場過程涉及不法，乃以95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷設置與啟用營運許可，並請上訴人於文到1個月內將用地回復原狀。上訴人不服，循序提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）行政程序法第121條所定2年期間起始之計算，係指自被上訴人知有撤銷原因時起算，非以被上訴人收受刑案判決之時起算，被上訴人在收受該案判決前，如有知悉撤銷原因時，即應以知悉時為起算時點。本件於91年4月間經法務部調查局移送臺灣桃園地方法院檢察署偵辦，被上訴人承辦人許松峰即已列為刑事案件被告，檢察署於偵查中並扣押被上訴人相關資料卷證，難認被上訴人對本件情節為不知情，迄至92年8月14日全案偵查終結，並將被上訴人承辦人許松峰以違反貪污治罪條例第4條規定提起公訴，被上訴人復於92年11月19日以許松峰涉嫌貪污，將許松峰停職，顯然被上訴人於92年11月19日處分許松峰時，對該案起訴內容情節已完全知悉。故以92年11月19日計算，被上訴人以95年11月29日府工建字第0950360037號函撤銷上訴人土資場之設置及啟用許可，已逾上開撤銷權可行使之2年期間。再者，被上訴人承辦人許松峰涉嫌違背職務遭起訴之刑事案件，目前在法院審理中，尚未判決確定，被上訴人不應在刑事判決確定前撤銷上訴人土資場之營運許可。（二）申設土資場之23筆土地，雖有部分土地編為都市計畫住宅區，被上訴人已令上訴人切結並經法院認證，保證將來辦理市地重劃時，願無條件配合，已採補救措施，縱此決定與內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋有所違背，亦係經被上訴人主動要求並經其主管核准，如有疏失，應由被上訴人自行負責，與上訴人無關。（三）又上開都市計畫住宅區土地，係於71年公告實施，都市發展25年來迄未達通盤檢討地步，原有計畫均遭繼續擱置，而土資場設置核准起迄時間為6年，至本件被上訴人撤銷時止，週邊土地利用仍未聞已達檢討程度。上訴人響應政府維護環境衛生與公共安全設置之土資場已投入鉅資，被上訴人無法令依據撤銷土資場營運權，剝奪上訴人之營運權利，難謂合法等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）被上訴人係於上訴人申請展延許可過程中，自臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決確知前行政處分違法，而該判決書於95年8月31日（被上訴人誤載為9月1日）始作成，故被上訴人行使撤銷權未逾2年除斥期間。訴外人許松峰因涉嫌貪瀆遭起訴嚴重損害政府聲譽，經被上訴人考績委員會決議依公務人員考績法第12條第3項第5款及第18條但書予以停職，惟其停職理由及要件顯非基於本件前行政處分違法，不能據以認定被上訴人有確知撤銷原因，故被上訴人依刑事判決內容重新審查而確知前行政處分違法，未逾越2年除斥期間。（二）上訴人稱其土資場所在之23筆土地，其中僅8筆土地位於都市計畫住宅區內，被上訴人對此並不爭執，惟依土資場土地清冊及地籍位置圖資料，顯示上訴人上開8筆土地約占全部申請土地面積之半數，且分散於毗連土地之兩側，又上訴人申請時乃以全部土地為申請標的，並有整體營運轉運暫存量92,400立方公尺之規劃，被上訴人確無切割審查之依據與可能，即無法切割作部分核准。（三）末者，不問承辦人員有無疏失，被上訴人原核准申設土資場之行政處分既與法規不合，被上訴人得依行政程序法第117條規定，依職權撤銷前違法行政處分等語，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）按行政程序法第117條、第121條第1項分別規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」、「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」次按，行為時都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款分別規定：「住宅區為保護居住環境而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙居住之寧靜、安全及衛生。」、「住宅區為保護居住環境而劃定，不得為左列建築物及土地之使用：．．七、破舊油桶、各種廢料或建築材料之堆棧或堆置場。．．」又，內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋示：「．．有關臺灣省轄都市計畫住宅區得否申請設置營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場乙節：按．．分為都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款所明定；復按『營建廢棄土處理方案』之規定，營建工程廢棄土之性質，係指營建工程產生之剩餘土方、磚塊、混凝土塊，可供回收處理再生利用者。準此，營建工程廢棄土在回收後未經處理者，其性質應屬『各種廢料』，經處理加工者應屬可供再生利用之『建築材料』，其堆棧或堆置場之設置，對住宅區居住環境之寧靜，安全及衛生將產生不良之衝擊，應不得於都市計畫住宅區申請設置。」係參酌該部86年1月18日台（86）內營字第8601218號函實施之「營建廢棄土處理方案」，針對當時公（發）布實施之都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款之意旨所為之解釋性行政規則，核與相關法令規定無違，自得予以援用。（二）依行政程序法第117條前段及第121條第1項規定可知，原處分機關就其所為之違法行政處分，雖已經過法定救濟期間，依法仍得自為撤銷，僅是此撤銷權之行使，其期間受有應自原處分機關知有撤銷原因時起2年內為之之限制。所稱撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因；而所謂知悉，則指確知撤銷原因而言。查檢察署扣押被上訴人相關資料卷證，係就犯罪行為實施偵查，尚不及於被上訴人前核准上訴人申設土資場之行政處分是否違法之判斷及認定；至訴外人許松峰因涉嫌貪瀆遭起訴而嚴重損害被上訴人聲譽，經被上訴人考績委員會決議依公務人員考績法第12條第3項第5款及第18條但書規定予以免職，於免職處分確定前先行停職，其免（停）職之理由及要件，顯非基於被上訴人前核准申設土資場之行政處分違法；自均不能據此認定被上訴人有確知前核准申設土資場之行政處分違法而應予撤銷之原因。況刑事案件起訴僅有犯罪嫌疑，與刑事判決經過詳細調查審理及程序保障，有所不同，且如上訴人於訴願補充理由所述臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決與檢察署起訴書所認部分犯罪事實有異，自當以刑事判決經過詳細調查審理及程序保障所認定之事實為可採，故被上訴人於上訴人申請展延土資場營運許可之過程中，自臺灣桃園地方法院95年8月31日92年度訴字第1337號刑事判決確知前核准申設土資場之行政處分違法，乃撤銷土資場之設置與啟用營運許可，則其行使撤銷權自未逾2年除斥期間。（三）上訴人復稱被上訴人不應於刑事判決確定前撤銷土資場設置與啟用營運許可云云。查刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，行政法院不受刑事判決認定之事實及其所持法律上見解之拘束，應本於調查所得，自為認定及裁判（本院44年判字第48號及75年判字第309號判例意旨參照）。是以被上訴人於收受臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決（嗣經臺灣高等法院96年度上訴字第354號刑事判決在案）後，細繹該判決書內容，就被上訴人89年10月17日89府工建字第160654號函（准予設置）及89年12月14日89府工建字第254107號函（同意啟用）之作成是否有違法情事，重新審查後，認當初上訴人土資場之設置及啟用違背法令，乃據以撤銷上訴人土資場之設置與啟用營運許可，自無不合，而其處分之作成亦不以刑事判決是否確定為據等語，資為其判斷之論據。
五、本院按：原判決依行為時都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款規定；以及內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋示，認定原核准處分違反上開規定為違法，而合於行政程序法第117條所定撤銷違法行政處分之要件，固非無見。惟查依前引行政程序法第121條第1項規定：「第117條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起2年內為之。」所稱撤銷原因，係指行政機關因認定事實或適用法規之瑕疵，導致行政處分違法而應予撤銷之原因；而所謂知悉，則指確知撤銷原因而言。查此乃除斥期間之規定，在於使法律關係早日確定，以維法律事實安定性。本件原核准處分撤銷原因為土資場部分設於都市計畫編定之住宅區，違背行為時都市計畫法第34條及同法臺灣省施行細則第16條第1項第7款規定；以及內政部營建署89年9月19日89營署都字第36194號函釋示，為原判決所認定。查被上訴人承辦人許松峰違反上開法令，違法隱匿資料而未核實簽報其長官，致違法作成原核准處分，許松峰並收受不法之賄賂等情，業經臺灣桃園地方法院檢察署92年8月14日以91年度偵字第686號、第19525號、92年度偵字第2119號、第2120號起訴書，對許松峰以貪污罪嫌提起公訴，其起訴書已詳述被上訴人承辦人許松峰明知都市計畫住宅區不得設立土資場，以及其中一筆土地即164之7係屬國有土地，未經使用人桃園農田水利會同意，許松峰違背職務為核准申請土資場之處分等情，並將該起訴書送達於被上訴人，被上訴人依據該起訴書所載於92年11月19日以許松峰涉嫌貪污，將許松峰記2大過免職，並先行停職，此等事實有上述起訴書及被上訴人92年11月19日府人二字第0920266840號人事令在原審卷可稽。按上述起訴書既已詳載原核准處分違法事實，被上訴人復據以懲處其所屬許松峰，足認被上訴人至遲於92年11月19日懲處許松峰時，對本件原處分撤銷原因已達確知之程度，故被上訴人遲至95年11月29日始以府工建字第0950360037號函撤銷設置與啟用營運許可，並請上訴人於文到1個月內將用地回復原狀，已逾2年之除斥其間，足以認定。原判決以訴外人許松峰因涉嫌貪瀆遭起訴而嚴重損害被上訴人聲譽，經被上訴人考績委員會決議依公務人員考績法第12條第3項第5款及第18條但書規定予以免職，於免職處分確定前先行停職，其免（停）職之理由及要件，顯非基於被上訴人前核准申設土資場之行政處分違法；自均不能據此認定被上訴人有確知前核准申設土資場之行政處分違法而應予撤銷之原因。況刑事案件起訴僅有犯罪嫌疑，與刑事判決經過詳細調查審理及程序保障，有所不同，且如上訴人於訴願補充理由所述臺灣桃園地方法院92年度訴字第1337號刑事判決與檢察署起訴書所認部分犯罪事實有異，自當以刑事判決經過詳細調查審理及程序保障所認定之事實為可採，故被上訴人於上訴人申請展延土資場營運許可之過程中，自臺灣桃園地方法院95年8月31日92年度訴字第1337號刑事判決確知前核准申設土資場之行政處分違法，乃撤銷土資場之設置與啟用營運許可，則其行使撤銷權自未逾2年除斥期間等由，未能詳予審酌上述起訴書之記載內容及被上訴人懲處其所屬許松峰之事由，遽予認定被上訴人至第一審刑事判決後始為確實知悉原核准處分具有撤銷原因，尚嫌速斷而屬可議。上訴意旨據以指摘原判決求為廢棄，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並撤銷訴願決定及原處分。至原核准處分既屬違法處分，如被上訴人認為原核准處分繼續存在，將影響公益情節重大，因原核准處分本定有存續期間，於期間期滿後應經被上訴人核准展延後始得繼續生效，被上訴人自得以原核准處分違法而否准其展延原核准處分之申請，使該原核准處分失其效力。附此敘明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
最高行政法院第七庭
審判長法官 藍 獻 林
法官 侯 東 昇法官 鄭 小 康法官 廖 宏 明法官 張 瓊 文以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 彭 秀 玲