最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第381號上 訴 人 宜蘭普門醫療財團法人（原名財團法人佛教普門醫
院）代 表 人 甲○○訴訟代理人 柯士斌律師被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 乙○○上列當事人間行政契約事件，上訴人對於中華民國97年5月8日臺北高等行政法院96年度訴字第2350號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國85年間為興建慢性病院分院，依據84年12月28日行政院衛生署衛署醫字第84079014號公告修正之「85年度行政院衛生署醫療發展基金申請作業要點」（下稱申請作業要點）向被上訴人申請補助興建分院之貸款利息，申經獲准後，並就前揭利息補助事項於85年5月簽訂有「行政院衛生署醫療發展基金獎勵建院計畫合約書（適用財團法人醫院）」（下稱系爭合約書）。依系爭合約書第1條之約定，被上訴人核定之獎勵事項有（一）獎勵床數：慢性病1百床，精神科病床120床；（二）獎勵面積：9,925平方公尺；（三）獎勵貸款金額上限：1億7千8百萬元（承貸銀行實際貸款金額小於此金額，依該金額核貸）；（四）獎勵新、擴建（購）或整修建地點：宜蘭次區域，屬82年度第二優先獎勵區，新、擴建（購）或整修建貸款利息補助成數為六成。上訴人遂依系爭合約書第3條之約定，向彰化銀行貸款新臺幣（下同）1億2千5百萬元，經被上訴人核貸，並自85年4月30日起為貸款利息補助；上訴人復依系爭合約書第4條之約定，於91年1月29日變更貸款銀行為合作金庫銀行，並增加貸款金額至1億7千8百萬元，此亦經被上訴人如數核貸，並為貸款利息之補助。惟被上訴人於92年12月25日至該分院實地訪查，發現「該分院3樓有部分空間（計802.53平方公尺）於89年11月6日設置護理之家並開放使用，而慢性病床及精神病床使用之樓板面積（計8,780.18平方公尺）僅達系爭合約書第1條約定獎勵面積9,925平方公尺之88.5%」，因而認上訴人建院完成後有違反系爭合約書第6條第5款約定「總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十」之情事，乃於93年3月4日通知上訴人獎勵貸款金額上限比例核減為1億5,746萬元（即原核貸金額上限1億7千8百萬元之88.5%），並依此數額減少貸款利息之補助。上訴人不服，乃提起本件行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：（一）上訴人並無違反系爭合約書第6條第5款之約定：1.按系爭合約書第6條第5款約定：「有下列情事之一者，本署補助利息之貸款金額上限應相對核核減：
1.總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十者。2.實際設置之床數少於原核定獎勵之床數，致每床樓地板面積大於合理面積上限者。」本款所定「獎勵面積」乃是依據申請人建院計畫內預計興建之總樓地板面積加以核定，預計興建之醫院愈大（樓地板面積愈多）則建院所需資金及貸款金額通常愈高，而「利息補助之核貸金額上限」也因而愈高。惟為免實際興建完成之醫院規模（樓地板面積）較當初建院計畫所預計興建之規模（樓地板面積）相差過大，致申請人因而獲得與實際所需不相當之利息補助，方有本款之核減約定。2.查上訴人興建完成之慢性病院分院實際建築面積為9,58
2.71平方公尺，附屬建物面積為147.01平方公尺，總樓地板面積為9,729.72平方公尺，此業經宜蘭縣地政事務所測量確認在案（詳該分院建物謄本及測量成果圖及土地建物謄本），因此本案已達原核定獎勵面積9,925平方公尺之98.03%，並無「總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十者」之情。此外，該分院自86年建院完工後，無論是精神病床數或是一般慢性病床數亦皆符合系爭合約書第1條所定之獎勵床數（慢性病1百床，精神科病床120床），且依目前實際設置並已開放使用之床數（慢性病1百床，精神科病床170床），實已優於被上訴人原核定之獎勵床數。3.按設置護理之家雖非系爭合約範圍所約定核定獎勵之事項，惟若自行政院衛生署為鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，藉以提昇當地之醫療水準，故設置醫療發展基金補助醫療機構為醫療投資貸款利息之目的觀之，上訴人慢性病院分院建院完成後，為有效利用院內空間，並服務偏遠地區民眾開辦護理之家服務，亦無違醫療發展基金補助醫療機構為醫療投資之設置本旨，此觀前揭申請作業要點第3條第1項第2款將「為附設護理之家機構而新、擴建（購）院舍或修建舊院之醫院」亦列為基金之適用對象，亦可得知。況被上訴人92年12月25日實地訪查該分院時，其3樓設置護理之家面積僅有648.89平方公尺（詳92年12月25日該分院3樓護理之家使用空間平面圖），慢性一般病床及精神病床部分使用之樓地板面積計8,933.82平方公尺，若單就慢性一般病床及精神病床部之實際使用面積而論，亦達獎勵面積9,925平方公尺之90.01%，並無違系爭合約書第6條第5款「總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十」之約定。4.被上訴人將系爭合約第6條第5款「總樓地板面積」曲解為「慢性一般病床及精神病床之實際使用面積」，並據此自93年3月起片面核減貸款金額上限及利息補助，非但違反誠信，亦與系爭合約之約定意旨相違。5.退步言，縱有被上訴人所指「總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十者，應相對核核減貸款金額上限及輔助利息」之情事，惟查上訴人自貸款後均按期繳款攤還本息，即使自89年1月6日設置護理之家開放使用之時起，上訴人之實際貸款金額（經按期清償本息後所餘之本金餘額）亦未逾被上訴人核減後之上限1億5,746萬元。是以，被上訴人亦應依系爭合約第1條第4款之約定，依上訴人實際貸款金額輔助上訴人六成利息，要無再將此六成之利息數額亦比例核減之理。（二）被上訴人自93年3月起即片面減少應依約給付上訴人之補助利息，顯已違反兩造約定並應歸責予被上訴人，依行政程序法第149條準用民法第227條不完全給付之規定，上訴人得依民法關於給付遲延之規定行使權利。爰起訴請求被上訴人履行契約，訴請判命被上訴人應給付上訴人迄96年6月28日止短少補助金額款項計127萬6,861元及遲延利息11萬3,060元，共計138萬9,921元等語，求為判決被上訴人應給付上訴人138萬9,921元並自96年6月29日起按月給付上訴人於91年1月29日向合作金庫銀行所為貸款之每月應攤還利息百分之六十之金額。
三、被上訴人則以：上訴人之實際總樓板面積明顯少於獎勵面積，被上訴人將補助利息之貸款金額之上限為相對核減，並依此數額減少貸款利息之補助，並無違誤：1.查被上訴人於92年12月25日至上訴人興建之慢性病院分院實地訪查後發現，該分院3樓有部分空間（計802.53平方公尺）於89年11日設置護理之家並開放使用，而慢性病床及精神病床使用之樓板面積（計8,780.18平方公尺）僅達獎勵面積9,925平方公尺之88.5%。是以，上訴人之實際總樓板面積明顯少於獎勵面積，而除了依原合約之約定，被上訴人得依約核減貸款利息補助之外；另依前揭申請作業要點第9條規定，被上訴人就上訴人建院完成後其總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十乙事，將補助利息之貸款金額之上限為相對核減，故被上訴人乃依法將上訴人之補助貸款利息核減為1億5,746萬元（亦即原核貸金額上限1億7千8百萬元之88.5%），並依此數額減少貸款利息之補助。2.上訴人護理之家使用面積為
802.53平方公尺部分，確屬無訛：⑴查上訴人訴稱「該分院3樓設置護理之家面積僅有648.89平方公尺，慢性病床及精神病床部分使用之樓地板面積計8,933.82平方公尺，亦達獎勵面積」，惟上訴人所提「92年12月25日該分院3樓護理之家使用空間平面圖」為其自行繪製，並不具公信力，被上訴人否認其形式證據力。⑵查上訴人為使被上訴人同意該補助案，曾於93年7月8日以普董醫字第930043號申復函文表示：
「．．．說明：一、．．．原提報3樓部分空間護理之家使用面積為802.53平方公尺，敬祈惠予同意。．．．三、．．
．但醫療環境丕變，經營非常困難，尤以慢性病醫院為甚．．．。」職是，有關上訴人護理之家使用面積為802.53平方公尺部分，確屬無訛，上訴人不願設置慢性病床之因，恐為求營利，免生虧損實為主因。⑶上訴人針對其將慢性病床部分變更為護理之家使用部分，於93年3月及同年5月均有提出申復，觀其申復理由，均未反駁上開護理之家使用面積為80
2.53平方公尺，僅要求縮小護理之家床之使用面積，意欲符合獎勵標準，惟由於縮小面積提議，業已違反護理機構設置標準有關每床應有16平方公尺以上之規定，被上訴人未便予以同意。準此，有關上訴人護理之家使用面積為802.53平方公尺部分，應屬無疑。3.上訴人訴稱「被上訴人曲解有關總樓地板面積」，顯有誤會。按醫療機構設置標準第4條之規定，有關慢性醫院設置標準，如其附表二明示，所謂總樓地板面積係以「床」為計算單位，且明文排除醫院宿舍、車庫面積；加以被上訴人於83年以函文補充規定，除不含醫院宿舍、車庫面積外，法定騎樓及依法設置之防空避難設備面積亦排除在外。是以，有關總樓地板面積之計算基準，原則上應以病床數為基準，而不含與病床及醫療無關之設施；此亦可從前揭申請作業要點之附表，有關醫院面積其所補助之計算單位原則上均以「病床」為計算單位，並不及其他可知。因被上訴人業務範圍為為提升醫療水準，保護人民健康及就醫權利等，被上訴人所關心者為醫療設施及人員之數目及良窳，故有關總樓地板面積之計算，自然排除與醫療設施之數目無關的其他建物設備；況由於本件性質在於被上訴人基於鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，提昇醫療水準。職是，有關系爭合約書之總樓地板面積本應以慢性病床及精神病床之實際使用面積為準，不宜計入與提昇醫療水準等合約精神無關之建築物地板面積，此為被上訴人向來之「行政慣例」，並沒有任何例外；否則，倘上訴人興建停車場、花園及宿舍等實與契約精神不符，甚或上訴人興建具有營利性質之美食廣場等，仍要求被上訴人補助，實與情理不符。被上訴人並無如上訴人所稱有違反行政程序法第149條準用民法第227條不完全給付得依民法關於給付遲延之規定等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件被上訴人於92年12月25日至上訴人興建之慢性病院分院訪查係「．．．二、該院實際開放床數：目前開放慢性一般病床49床，精神病床170床。慢性病床已設置於三樓，未完全開放使用，另三樓部分空間作為護理之家使用。三、該院實際建院面積：建院總樓地板面積9582.71平方公尺，為獎勵面積9,925平方公尺之96.55%。三樓部分，802.53平方公尺設置為護理之家使用。．．．」等語，有92年12月5日被上訴人92年度醫療發展基金核定獎勵案件紀錄表一紙在卷足憑，且為上訴人所不爭執，洵堪認定。查依系爭合約書第1條第（二）約定獎勵面積為9,925平方公尺，而慢性病床及精神病床使用之樓板面積為（9,582.71平方公尺－802.53平方公尺＝8,780.18平方公尺），僅達獎勵面積9,925平方公尺之88.5%。是以，上訴人之實際總樓板面積明顯少於獎勵面積，而除了依原合約之約定，被上訴人得依約核減貸款利息補助之外；另依前揭申請作業要點第9條規定，被上訴人就上訴人建院完成後其總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十，得將補助利息之貸款金額之上限為相對核減；從而，被上訴人將上訴人之補助貸款利息核減為1億5,746萬元，並依此數額減少貸款利息之補助，依規定自無不合。（二）至上訴人主張被上訴人將系爭合約第6條第5款「總樓地板面積」曲解為「慢性一般病床及精神病床之實際使用面積」與系爭合約之約定意旨相違乙節；惟依醫療機構設置標準第4條之規定「慢性醫院設置標準，如附表（二）。」而該附表明示，所謂總樓地板面積，係以「床」為計算單位，且不含醫院宿舍、車庫面積；揆諸兩造所簽訂上開獎勵建院計畫合約書，其開宗前言即謂「行政院衛生署為鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，提升醫療水準」等語，足認被上訴人為提升醫療水準，保護人民健康及就醫權利等才同意補助民間貸款；故有關總樓地板面積之計算，自然排除與醫療設施無關的其他建物設備；從而，有關系爭合約書之總樓地板面積，自應以慢性病床及精神病床之實際使用面積為準，不宜計入與提昇醫療水準等合約精神無關之建築物地板面積；是上訴人上開主張，容有誤解，自不足採。因而駁回上訴人之訴。
五、本院按：（一）上訴人原名財團法人佛教普門醫院，提起本件行政訴訟，經原審判決後，提起上訴，於上訴程序中變更法人名稱為宜蘭普門醫療財團法人，經被上訴人許可後，向臺灣宜蘭地方法院辦理法人變更登記完竣，有被上訴人98年4月2日衛署醫字第0980201468號函、臺灣宜蘭地方法院法人登記證書附卷可稽，並具狀向本院陳報，核無不合，先予敘明。（二）行為時即75年11月24日制定公布之醫療法第66條規定：「省（市）衛生主管機關依醫療網實施計畫，在醫療資源缺乏地區，得採取左列措施，獎勵民間設立醫療機構：
一、補助醫療設備費用。二、為興建醫院費用，洽供貸款或補助利息。」第67條規定：「中央及省（市）衛生主管機關，得設置或籌募醫療發展基金，供前條所定獎勵之用。」行為時即80年6月28日訂定發布之醫療發展基金收支保管及運用辦法係依上開醫療法第67條及預算法第19條授權訂定，其第8條規定：「醫療機構向本基金申請貸款、貼補利息差額及補助，其作業要點由本署另定。」行為時即84年12月28日行政院衛生署衛署醫字第84079014號公告修正之前揭申請作業要點，其第1條明定授權依據為醫療法第67條及上開醫療發展基金收支保管及運用辦法第8條規定。行為時申請作業要點係為鼓勵民間於醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，提昇醫療水準，提供依行為時醫療法第67條規定設置之醫療發展基金，補助醫療機構為醫療投資貸款之利息而訂定。依行為時申請作業要點第9條第4款、第6款分別規定：「本署為審查由本基金補助利息之申貸案件及了解申貸醫療機構新、擴建（購）或整修建計畫之執行情形及財務狀況，必要時得會同有關機關派員實地勘察或查核。」「建院完成後有左列情事之一者，本署補助利息之貸款金額上限應相對核減：1.實際興建之總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十；2.實際設置之床數少於原核定之床數，致每床樓地板面積大於合理面積上限者。」準此，享有機構為醫療投資貸款之利息補助者，其貸款資金必須是用於醫療機構新、擴建（購）或整修建，且執行結果應與「有益醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，而值得獎勵」之醫療機構新、擴建（購）或整修建計畫規模相符合。執行結果未達計畫規模者，即無按原核定貸款金額上限給予利息補助之獎勵正當性，而應按執行結果相對核減。尤以一個投資醫療機構新、擴建（購）或整修建計畫之貸款金額甚鉅，但於計畫完成時，若其成果少於計畫規模，如：實際興建之總樓地板面積少於原核定獎勵面積、實際設置之床數少於原核定之床數，致貸款金額與實際運用於「有益醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施，而值得獎勵」之計畫金額不符者，易造成貸款金額被挪用為不在獎勵範圍內之建築甚或其他活動之可能。又為免審查計畫執行情形要求百分之百失之過嚴，允許計畫執行結果於合理範圍之些微落差（即上開申請作業要點第9條第6款之2目），仍依原核定貸款金額上限比例給予利息補助。（三）上訴人於85年間為興建慢性病院分院，依據前揭申請作業要點向被上訴人申請補助興建分院之貸款利息，申經獲准後，並就前揭利息補助事項於85年5月簽訂有系爭合約書。被上訴人依系爭合約書核貸1億7千8百萬元，並為貸款利息之補助。該分院係86年建院完工，被上訴人於92年12月25日至該分院實地訪查，發現「該分院3樓有部分空間（計802.53平方公尺）於89年11月6日設置護理之家並開放使用，而慢性病床及精神病床使用之樓板面積（計8,780.18平方公尺）僅達系爭合約書第1條約定獎勵面積9,925平方公尺之88.5%」，製有上訴人所不爭執之92年12月5日被上訴人92年度醫療發展基金核定獎勵案件紀錄表可稽，上訴人之實際總樓板面積明顯少於獎勵面積，被上訴人依系爭合約書第6條第5款之約定及前揭申請作業要點第9條第6款規定（此二條文字內容相同），就上訴人建院完成後其總樓地板面積少於原核定獎勵面積之百分之九十，將補助利息之貸款金額之上限為相對核減，即將其獎勵貸款金額上限相對核減為1億5,746萬元，並依此比例減少貸款利息之補助，於法並無不合等情，業據原判決依調查證據之辯論結果，敘明其得心證之理由，核無違誤，並無上訴人所稱原判決依據慢性醫院設置標準而未依上開申請作業要點、系爭合約書而為解釋情事，上訴意旨以此指摘原判決不適用法規及適用法規不當，並無可採。又依醫療機構設置標準第4條規定「慢性醫院設置標準，如附表㈡。」而依該附表所示，所謂總樓地板面積，係以平均每床應符合面積暨以總病床數計為計算基準，且不含醫院宿舍、車庫面積，可知有關總樓地板面積之計算排除與醫療設施無關的其他建物設備，核與母法為有益醫療資源缺乏地區設立醫療機構或改善服務設施而予獎勵之規範意旨無違。故有關系爭合約書之總樓地板面積，被上訴人以慢性病床及精神病床之實際使用面積為準，不計入與提昇醫療資源缺乏地區醫療水準等合約精神無關之建築物地板面積，於法亦無不合，原判決並就上訴人所主張系爭合約書第6條第5款「總樓地板面積」曲解為「慢性一般病床及精神病床之實際使用面積」與系爭合約之約定意旨相違等云，如何不足採，予以指駁甚明，並無理由不備之違法。從而，原判決以上訴人請求被上訴人應給付上訴人138萬9,921元並自96年6月29日起按月給付上訴人於91年1月29日向合作金庫銀行所為貸款之每月應攤還利息百分之六十之金額，為無理由，予以駁回，洵屬有據。此外，上訴人其餘所訴各節，無非係對原審取捨證據認定事實之職權行使，加以爭執，尚難謂原判決有違背法令之情事。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 鄭 淑 貞
法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 楊 惠 欽法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
書記官 郭 育 玎