最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第39號上 訴 人 國家通訊傳播委員會代 表 人 甲○被 上訴 人 運豐國際多媒體股份有限公司代 表 人 乙○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人不服中華民國97年1月24日臺北高等行政法院96年度訴字第2062號判決，提起上訴。
本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人經營之「運通財經台」頻道於民國（下同）95年5月16日14時播出之「股市門道」節目，主持人楊少凱於節目中從事證券投資分析，有未經行政院金融監督管理委員會（下稱金管會）核准兼營期貨顧問業務，而從事期貨顧問業務之行為等情事，經金管會認定違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，對託播者宏定旺證券投資顧問股份有限公司（下稱宏定旺公司）處以新臺幣（下同）60萬元罰鍰，並請宏定旺公司自行議處違失人員在案。上訴人乃據以認定被上訴人播出前揭節目違反衛星廣播電視法第17條第1款規定，又被上訴人前因違反相同規定，經核處在案；茲再違規，依同法第37條第1項第1款規定及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目之⑶規定，以96年1月30日通傳播字第09505157380號裁處書（下稱原處分），處被上訴人35萬元罰鍰，並應立即改正，逾期未改正者，將按次連續處罰。被上訴人不服，提起訴願。經上訴人決定駁回；被上訴人不服，提起行政訴訟，經原審法院96年度訴字第2062號判決撤銷訴願決定，上訴人不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人裁處之事實依據即經金管會認定違反之證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定；惟衡酌被上訴人得否合理或預見之，實難審明上開法條與期貨顧問業務之行為之違反，有何關連性暨實害性？況相關主管機關迄今亦未對非專業領域之被上訴人等媒體業者作必要宣導或及時行政指導。因此上訴人所作裁處，有失法律明確性原則。㈡商業言論所提供之訊息，內容為真實無誤導性，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上合理抉擇者，應受憲法言論自由保障。退萬步言，縱被上訴人所播節目有處罰斟酌檢討的餘地，但該節目係為現場錄影即時播出者，雖迭經被上訴人所屬現場人員以善良管理人之注意盡其注意管理，但仍無法防制該節目分析師有一時突兀舉措而發生無法預見之不當行為，故被上訴人已盡注意之能事，實無故意或過失可言。㈢被上訴人於同一期間所為同一事實行為，竟遭致上訴人之7個行政處分，不論由處分日期及行為時間觀之，顯然是就同一行為重複作7次罰鍰，而從發文時間論之，被上訴人毫無合理時間作自我審酌檢討謀思改正，亦喪失期待可能性之餘地；系爭處分顯嚴苛不當，有違比例原則暨正當性要求，亦牴觸法治國家一行為不二罰之原則。㈣末按金管會既已認定宏定旺公司違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資顧問事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，而依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，對宏定旺公司予以60萬元罰鍰處分，並命令宏定旺公司議處違失人員在案，此舉即達具體羈束之效益。然上訴人另以同一事實對無故意或過失之被上訴人再加諸系爭處分，顯有過當而逾越必要範圍，並欠缺公正之衡量等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人則以：㈠現行訴願法第4條有關訴願管轄規定，未就不服獨立通訊傳播監理行政機關未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，考量立法者將原處分機關設計為依法獨立行使職權之獨立機關之性質，及訴願係機關自省之救濟機制，上訴人為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由上訴人機關訴願審議委員會受理不服上訴人所為之行政處分，自無違法與不當。另因不服上訴人所作訴願決定而提起行政訴訟事件，目前均無訴願決定管轄錯誤之指摘，足認上訴人之訴願決定經法院職權調查結果認定無管轄錯誤。㈡查被上訴人為衛星廣播電視事業，其所經營之「運通財經台」頻道於95年5月16日播出之「股市門道」節目，經金管會以前揭節目主持人楊少凱違反證券投資信託及顧問法第4條第4項、證券投資顧問事業設置標準第2條第1項及證券投資事業負責人與業務人員管理規則第18條第1項規定，依證券投資信託及顧問法第111條第1款規定，對託播者宏定旺公司處罰鍰60萬元，並請該公司自行議處違失人員在案；又被上訴人前因違反衛星廣播電視法第17條第1款規定，經行政院新聞局分別核處在案；茲再違規，上訴人依衛星廣播電視法第37條第1項第1款及前揭裁量基準規定核處罰鍰，認事用法並無違誤。㈢被上訴人經營之衛星電視頻道既為專業財經台，對於系爭節目之期貨顧問行為自當知之甚稔，難謂無從依其專業知識對於前揭法規規定之不確定概念加以認定及判斷。㈣又被上訴人經營之該頻道為24小時播出節目，系爭節目於95年5月16日14時播出，縱重複播出同一節目，然系爭節目播出中間，均有其他節目穿插播出。此與司法院釋字第604號解釋所舉之例不同；且觀諸本案，被上訴人在不同日期分別播映違規之同類型節目，本即非同一節目。縱重複播映同一節目，中間已有其他節目相隔，自不可將被上訴人經營之同一頻道播映同類型節目之行為視為同一違法行為。㈤末查，被上訴人係經營衛星廣播電視事業，應遵守衛星廣播電視法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任。又系爭處分與金管會對託播業者宏定旺公司所為處分不同；且上訴人係處罰衛星廣播電視事業經營者，與金管會係處罰託播業者宏定旺投顧公司，二者之受罰主體相異，且分別為貫徹不同行政法規之管理目的，故系爭處分並無過當亦無逾越必要範圍之情形，更無違反一事不二罰之法理等語，資為抗辯，爰求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依國家通訊傳播委員會組織法第1條規定，上訴人係立法院為落實憲法保障之言論自由，謹守黨政軍退出媒體之精神，促進通訊傳播健全發展，維護媒體專業自主，有效辦理通訊傳播管理事項，確保通訊傳播市場公平有效競爭，保障消費者及尊重弱勢權益，促進多元文化均衡發展，提升國家競爭力，而立法成立之機關。再依同法第3條規定其職掌之行政事項，其係屬行政機關。另中央行政機關組織基準法第2條：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（下稱機關）。‥‥。行政院為一級機關，其所屬各級機關依層級為二級機關、三級機關、四級機關。」明揭該法規範適用對象為行政院及其所屬各級機關，上訴人既屬該法第3條第2款所定義之獨立機關，自係行政院所屬行政機關（對此上訴人亦不否認）。㈡獨立機關之存在，於行政體系上係屬例外情形，其主要目的僅賦予獨立機關對具體個案之處理上，於法律規定範圍內排除上級機關在層級式行政體制下所為之指揮與監督，使獨立機關有更多不受政治干擾之空間，本於專業而自主決定，但並非因此即謂其得自外於行政體系，此觀諸憲法第53條「行政院為國家最高行政機關」之規定即明，若謂個案職權行使以外之業務亦不受指揮與監督，卻又需行政院本諸最高行政機關之地位對上訴人之行政向立法院負責，即與行政一體之原則相悖。因此，所謂獨立機關依法獨立行使職權，自主運作，應係指針對具體個案於法律規定範圍內，不受政治干擾而本諸專業自主決定者而言（司法院釋字613號解釋意旨參照）。
㈢查依中央行政機關組織基準法第3條第2款對於「獨立機關」之定義，可知「獨立機關」係指「依據法律獨立行使職權，自主運作，『除法律另有規定外』，不受其他機關指揮監督之合議制機關而言」準此，倘另有其他機關指揮監督之法律規定時，獨立機關並非完全不受其他機關依據法律規定而為之指揮與監督。按訴願法第4條及第5條有關訴願管轄之規定，乃獨立機關所為未經聽證程序之行政處分受監督（行政審查）之法律規定。是不服獨立機關所為未經聽證程序之行政處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，仍應依上開訴願法規定，而非依所謂之法理，定其訴願管轄機關。㈣我國憲法除總統外，明定中央採五權分立原則，設立行政、立法、司法、考試、監察5院，各司其責並為各該職掌之最高機關，此外並無核准設立等同5院機關之其他機關之餘地。參諸國家通訊傳播委員會組織法第4條規定，上訴人所屬委員係由行政院院長提名，經立法院同意後任命，主任委員及副主任委員由各委員互選後，再由行政院長任命；另依中央行政機關組織基準法第6條第1項規定，以「委員會」名稱定名之機關，其組織編制地位等同於部會等二級機關；又上訴人人事及預算等事項亦由行政院統籌為之；由此堪認上訴人機關位階屬中央之部會，而非等同訴願法第4條第8款規定之中央各院。經查，除國家通訊傳播委員會組織法第16條第1項，賦予已逾提起訴願期間之受特定不利處分者，有提起覆審之權利而由上訴人管轄外，法律未就上訴人之業務監督另為規定，亦未就上訴人所為未經聽證程序之行政處分另設救濟管道，因之，上訴人所為未經聽證程序之行政處分，其救濟即無訴願法第5條第2項規定之適用，而其既屬中央部會之地位，自應依訴願法第4條第7款規定定其訴願管轄，即應由行政院受理訴願。上訴人主張其得就所為行政處分之救濟自為訴願決定云云，於法未合，委不足採。㈤按訴願法第58條第1項至第3項規定，本件被上訴人不服原處分，而向上訴人提起訴願，上訴人依上開規定應先行重新自我審查，其既未依被上訴人之請求撤銷或變更原行政處分，理應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關，竟未依上開規定為之而自為訴願決定，顯然牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，其所為訴願決定於程序上具有嚴重瑕疵，基於當事人之程序利益，自應加以撤銷，由上訴人檢卷送法定管轄訴願機關（即行政院）重行為適法之審議。而原處分於訴願決定撤銷後，既尚待法定受理訴願機關重行審議，則兩造其餘實體爭執是否有理由、原處分應否撤銷，目前即無從逕行判決等由，僅將訴願決定撤銷。並敘明兩造其餘實體爭執，尚無論究之必要。
五、本院按：原判決認上訴人係中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。故不服上訴人之行政處分者，其他法律無特別規定時，依訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由上訴人向訴願管轄機關行政院提起訴願等情，業於判決理由內詳為論述。次查本院97年12月份第3次庭長法官聯席會議亦已作成決議：「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員會（下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」，是上訴意旨主張：行政院對於上訴人未經聽證程序所為之具體個案決定之行政處分，應無訴願管轄權限，否則，除嚴重違反我國建置獨立行政機關之初衷外，亦與司法院釋字第613號解釋已闡明之獨立行政機關存在目的，即在排除上級機關在層級式行政體制下，所為具體個案決定之指揮與監督之意旨相違。是以，上訴人設置訴願審議委員會，受理自身所為未經聽證程序之具體個案決定行政處分之訴願案，乃合法合憲。原判決仍認定行政院對上訴人所為行政處分具有訴願管轄權限，違反中央行政機關組織基準法第3條第2款意旨，以及不當適用訴願法第4條第7款之規定，顯有適用法規不當之違背法令，且顯與司法院釋字第613號解釋意旨牴觸等語，作為上訴之論據，依本院上開決議，已難認有理。又本件所涉法律之見解本院既已有一致之見解，上訴人聲請本院行言詞辯論，自無必要，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 1 月 21 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 吳 東 都法官 陳 金 圍法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 1 月 22 日
書記官 莊 俊 亨