最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第390號上 訴 人 臺灣人壽保險股份有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人 乙○○被 上訴 人 行政院公平交易委員會代 表 人 丙○○上列當事人間公平交易法事件，上訴人不服中華民國97年4月24日臺北高等行政法院96年度訴字第3071號判決，提起上訴。本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人為維護金融市場競爭秩序，於民國（下同）95年2月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，經檢視上訴人提供之「車輛動產抵押暨借款契約書」（下稱系爭契約書），審認上訴人於該契約書之其他約定事項第13條第4款不當約定加速條款：「乙方（即借款人）如有左列情形之一時，經通知或催告後，本契約視為全部到期．．．㈣乙方及連帶保證人與甲方（即上訴人）授信往來……或發生其他信用不良客觀情事，致甲方有保全債權之必要時」等文字（下稱系爭約定），為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，乃依同法第41條前段規定，以96年2月16日公處字第096035號處分書（下稱原處分）命上訴人自該處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）1百萬元。上訴人不服，循序提起訴願及行政訴訟，均遭駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠系爭約定不僅在目的性限縮解釋下，文義內涵已具體特定，實非屬抽象、不確定之概括約定。且解釋系爭約定內容時，依法也需通觀文義、適於論理，並合消費者保護法第11條規範，站在客觀全盤立場始能為之，亦非上訴人得以主觀片面恣意妄為。加以系爭約定需符合有保全債權必要之條件，於通知或催告借款人，確定借款人無法補救時，始能適用，借款人仍存有提出說明、解釋或及時救濟之機會與可能，更無權益失衡之虞。況上訴人更不可能隨便對借款人有所謂利用優勢地位片面解釋或適用系爭約定，視同借款全部到期之舉，來造成損失。由此可知，系爭約定內容確無原處分所稱「將使借款人隨時陷於義務不確定狀態」之情形，當未「顯失公平」。被上訴人於判斷時未慮及此，反將系爭約定解為約定文義內涵抽象之概括條款，徒以金融業者相對於借款人具有市場優勢地位，即認上訴人得片面解釋或適用系爭約定，作為認定上訴人違反公平交易法第24條規定之理由，確有違論理法則。而訴願決定未查目的性限縮解釋亦適用於系爭約定內容是否「顯失公平」之判斷上，竟指摘上訴人已混淆民事與行政責任，更非的論。㈡系爭約定既不可能令借款人隨時陷於義務不確定狀態，也未造成權益失衡，確非顯失公平，即便果真如此，依民法第247條之1及消費者保護法第12條第1項等規定，系爭約定亦屬無效，對借款人自始即無任何拘束力可言，又怎可能影響交易秩序？㈢縱認系爭約定有所不當，惟不僅上訴人所承作之汽車擔保放款在市場上占有率低，市場地位不高，影響層面已難謂廣泛，況上訴人也不曾援引系爭約定剝奪任何借款人借款期限利益，可謂實際上根本尚未對市場交易秩序產生任何影響，足見原處分祇需命上訴人停止是項顯失公平行為，即得排除對將來可能造成之影響，而能維護交易秩序與消費者利益，至此顯已達行政之目的，確無再予罰鍰之必要。㈣被上訴人所發布之「公平交易法對金融業經營行為之規範說明」（下稱系爭規範說明）中，相關用語均非肯定，且未直接挑明其所指稱之某些金融業者行為態樣即屬違反公平交易法，仍留有應視個案情節才能判斷之空間，縱非屬行政指導，充其量至多也僅能作為被上訴人自身所屬公務員行使職權時之依據，以及供金融業者參考，非能謂上訴人訂定系爭約定時，即應受其拘束，與之有所不同即屬違法。則被上訴人認系爭約定屬不當約定加速款時，顯未有先予上訴人警示或導正之舉，即行依公平交易法之規定施以併罰，所為處分誠非適切。㈤原處分不僅未記載裁罰金額考量之具體理由何在，就上訴人提起訴願後被上訴人所為答辯以及訴願決定所照抄之內容可知，被上訴人於事後所稱對裁罰金額數額之決定方式，又未妥適依公平交易法施行細則第36條規定行使裁量權，而有失偏頗，處分時更及未注意有利於上訴人之情形，確有違平等與比例原則，倘如繼續維持原處分及訴願決定之效力，顯非公平與適法等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人返還上訴人於96年3月5日所繳納之罰鍰計100萬元，暨自繳納罰鍰之翌日即96年3月6日起至發還之日止，按臺灣銀行活期存款牌告利率為年息0.325%計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠按公平交易法第24條所謂「欺罔」係指對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式，從事交易之行為；所謂「顯失公平」係指「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易」，其常見具體內涵之
一：具有相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為，本條強調事業與交易相對人間之相對地位不對等，至於事業市場占有率之絕對高低，尚非該條之構成要件。所謂「交易秩序」，則係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序，而在判斷足以影響交易秩序時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項），或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用，此亦經本院94年度判字第543號判決肯認。㈡現今交易型態，小如日常生活之用電、用水之繼續性供應契約，乃至金融服務等衍生之各式契約，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程，針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會。且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由。考量金融業對於一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序。上開涉有顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋求私權救濟，然被上訴人基於法規職掌，亦得以公權力進行查處，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的，二者原則上並無互斥或互依之關聯。至於上訴人稱系爭規範說明第3點第4項第2款第1目規定「其他保全處分」為加速條款事由亦屬概括條款乙節，按所謂「保全處分」，實務上係指法院作成終局裁定前，對於當事人所為暫時權利保護之程序，須依相關法律規定，符合一定之法律要件與程序方得為之，並無上訴人所稱概括約定之虞。㈢據原處分卷附調查事證查悉上訴人無論舊版或新版之車貸契約其他約定事項第13條第4款，均有系爭約定。鑒於加速條款之約定攸關借款人期限利益，倘金融業者於定型化契約約定概括條款作為債信不足事由，因其文義內涵抽象，且金融業者對於借款人具有市場相對優勢地位，縱以個別議定或事前通知方式為之，金融業者透過片面解釋或適用系爭概括約款，仍將使交易相對人隨時陷於義務不明確之狀態，締約雙方權益顯有失衡。又上訴人截至95年8月系爭契約書件數共19,144件，足見其非僅為單一個別非經常性之交易，而為足以影響交易秩序之顯失公平行為，核已違反公平交易法第24條規定。上訴人雖主張其從未行使系爭條款，然因契約條款乃借貸雙方權利義務之行使依據，不論有無行使，對借款人已具拘束力，上訴人尚不得藉此卸責。㈣系爭規範說明係依行政程序法規定發布之解釋性行政規則，而非行政指導，此有臺北高等行政法院93年度訴字第621號判決、司法院釋字第407號解釋可參。蓋系爭規範說明乃被上訴人基於中央主管機關之職權，針對金融機構可能涉及公平交易法之行為態樣予以規範，其中有關公平交易法第24條規定部分，乃屬對於公平交易法第24條所為之補充解釋，而與行政指導係行政機關為實現一定行政目的，以輔導、建議等方法，促使特定人為一定行為，於該特定人拒絕指導時，不得據為不利處置之性質不同。又行政主管機關就行政法規所為之解釋性行政規則，係闡明法規原意，其效力附屬於法規，應自法規生效之日起有其適用，司法院釋字第287號解釋闡釋甚明。是以，系爭契約書既簽訂於公平交易法生效日後，自有系爭規範說明之適用。又有關上訴人引據臺北高等行政法院95年度訴字第1048號及第1063號判決乙節，按該2則判決乃在認定被上訴人所為行業警示屬行政指導，與被上訴人對於金融業經營行為之規範說明，二者性質迥異，上訴人以此陳稱系爭規範說明屬行政指導，實屬誤解，顯無可採。㈤被上訴人對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，乃係基於公平交易法第41條前段賦予之裁量權所為，對於同法施行細則第36條規定事項亦均逐一審酌，查上訴人違法期間約2年7個月（93年4月到95年11月）、事業規模（94年度營業額約578億元）及悛悔實據、配合調查態度尚可等均為被上訴人裁量罰鍰金額審酌之相關因素，被上訴人爰依公平交易法第41條規定授權範圍內裁處上訴人100萬元，並經委員會議決議通過，原處分罰鍰金額既未逾越法定範圍，且屬被上訴人基於裁量權限所為之處分，並無上訴人所訴不符比例原則之情事等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠契約自由雖為私法自治之一環，惟其所稱自由實非全無限制，尤以現今之交易型態而言，無論大、小交易，均大量使用定型化契約方式，以降低交易成本並加速交易過程。針對此類締約前預擬之定型化契約條款，因交易相對人喪失事前參與磋商議定的機會，且以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業與一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，倘其契約內容有顯失公平之情事，足以影響整體交易秩序，即該當公平交易法第24條構成要件。㈡查本件上訴人於系爭契約書之其他約定事項第13條第4款，均有系爭約定。其既有利用定型化契約約定加速條款債信不足概括事由，對不特定大眾行使，約定有概括約定事由時，上訴人即得逕行行使加速條款，有使借款人負擔不明確之義務，對於借款人權利之保障顯失公平。復參以系爭約定內容文字觀之，其條文文義概括，倘日後借款人發生該款信用不良情事，上訴人有無保全債權之必要等，已立於須聽憑上訴人片面決定是否符合該款規定而行使，對於借款人權益之保障有失公平。茲以上揭契約條款乃借貸雙方權利義務之規範依據，不論有無行使，對借款人已具法律上之拘束力，上訴人相對於一般借款人而言，乃屬資訊優勢地位，衡諸上揭加速條款內容概括，雙方權益顯屬失衡，上訴人顯係利用交易相對人資訊不對等之弱勢地位，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定，縱上訴人主張其未曾向借款人行使該加速約款，不符合公平交易法第24條所定「顯失公平之行為」構成要件云云，惟不論上訴人有無行使，借款人於簽約後即受契約條款所拘束，依系爭規範說明意旨，並不影響其違法行為之存在，上訴人自不得以其實際上並無行使予以卸責。㈢再參照本院94年度判字第543號判決意旨：「公平交易法第24條之適用並不以產生實害為前提，只要該行為實施後，在客觀上構成顯失公平為已足。」可知公平交易法第24條之規範意旨乃在維護交易秩序、確保自由公平競爭，倘俟實際危害結果產生，始得論以違法，則顯然無法實現其立法目的，為能有效防範損害之發生及警惕事業。上開規定所稱「足以影響交易秩序」之構成要件並不以該行為產生實害為必要，只要該行為在客觀上顯失公平，且足以影響交易秩序之可能性即可。㈣又查上訴人截至95年8月系爭借貸契約件數共19,144件（原處分書誤植19,114件），足見其非僅為單一個別非經常性之交易，為足以影響交易秩序之顯失公平行為。是上訴人利用定型化契約約定加速條款債信不足之概括事由，已構成公平交易法第24條規定所稱足以影響交易秩序之顯失公平行為。㈤至於上訴人嗣縱已修正系爭契約書之系爭約定，因係被上訴人立案調查後所為，尚不影響先前違法事實之認定。上訴人利用市場相對優勢地位，於系爭契約書不當約定行使加速債務期限到期條款，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第24條規定。另上訴人主張系爭規範說明中所稱「其他保全處分」亦屬概括條款云云，惟被上訴人業已陳明所謂保全處分之涵義，須依相關法律規定，符合一定法律要件與程序方得為之，乃無上訴人所稱概括約定之虞等語，核無不合，況此亦與上訴人就系爭約定是否概括條款一節無涉，併此敘明。㈥又按公平交易法第1條規定：「為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，特制定本法；本法未規定者，適用其他有關法律之規定。」可知公平交易法之立法目的，乃在於維護交易秩序及確保公平競爭此與民法之立法目的係規範人民私法上之權利義務關係顯然不同。次按公平交易法第24條規定係有關事業不得為足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為之論處規範，而消費者保護法第11條及民法第247條之1則僅係針對個別契約條款所為之效力規定，其構成要件及法律效果各不相同。是被上訴人本於職權依法調查認定上訴人前開加速條款約定違反公平交易法第24條規定，並作成原處分，於法並無不合。至系爭契約書之系爭約定是否有違反民法第247條之1等規定而歸無效之情形，則屬具體個案之民事契約爭議問題，非屬被上訴人之職掌所得認定，上訴人援引民法第247條之1規定，率指本件原處分忽視私法自治下契約自由原則之檢視過程云云，顯係混淆公平交易法與民法等不同規範間之構成要件及法律效果，並對不同法規之解釋適用關係有所誤解，核無足採。另消費者保護法規定定型化契約中之條款違反誠實信用原則，對消費者顯失公平者無效，該規定係就契約效力所為之規範，然本案係對於定型化契約內容是否有足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為論處，與消費者保護法並無競合或有互斥之處，上訴人此部分主張亦顯係誤解。復參以金融市場為例，一般消費大眾或中小企業，在面對具有經濟、法律專業優勢與交易資訊優勢的金融業者，多僅存締約與否之自由，而喪失對於契約條款內容決定之自由，考量金融業對於一般消費者或中小企業間具有相對市場優勢地位，且定型化契約適用範圍廣泛，期限利益涉及借款人權益甚鉅，其內容倘有顯失公平之情事，適足以影響整體交易秩序，上開涉有顯失公平之契約條款，個別借款人雖可事後透過民事途徑尋求私權救濟，然被上訴人基於法規職掌，亦得以公權力進行查處，達到消費者利益保障與市場交易秩序維護之雙重目的，二者原則上並無互斥或互依之關聯。上訴人此部分主張顯係混淆民事責任與行政責任，委不足取。㈦被上訴人經審酌上訴人違法期間約2年7個月（93年4月至95年11月）、事業規模（94年度營業額約578億元）及悛悔實據、配合調查態度尚可等均為被上訴人裁量罰鍰金額審酌之相關因素，而依公平交易法第41條規定授權範圍內命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處上訴人罰鍰100萬元，對於罰鍰併處與否及罰鍰金額之決定，均係基於公平交易法第41條前段賦予之裁量權所為，並未逾越或濫用裁量情事，且被上訴人對於公平交易法施行細則第36條規定注意事項亦均逐一審酌，並經委員會議決議通過，難認有怠於裁量或違反比例原則之情事，經核並無不妥。至上訴人主張被上訴人對於遠雄人壽保險公司裁罰僅50萬元，質疑被上訴人就本案罰鍰過重，有違平等原則云云。然查遠雄人壽保險公司與上訴人雖均有違反公平交易法第24條規定情事，惟被上訴人業已陳明上訴人與遠雄人壽保險公司二者之事業規模、經營狀況（上訴人94年營業額約578億元；遠雄人壽保險公司94年營業額約338億元）、市場地位不相同，悛悔實據及配合調查態度亦不同（上訴人尚可；遠雄人壽保險公司良好），且遠雄人壽保險公司違法時間至94年12月止，於95年3月遭被上訴人處分，並經被上訴人發布新聞稿，上訴人對此應有所知悉，惟卻未藉此改正，其違法行為仍持續至95年11月止，違法動機惡性難謂不大等語，可見上訴人與遠雄人壽保險公司實際狀況乃有不同，則被上訴人針對個案裁處罰鍰所考量之具體事由容有不同，予以為裁罰之基準，尚無不合，上訴人尚不得逕予比附援引，主張就違法情節不同之他案所處罰鍰金額，作為本案處罰金額之類比標準，故上訴人尚難僅因罰鍰金額不同即認原處分有違比例原則及差別待遇；次參酌本案確已依公平交易法施行細則第36條規定審酌上訴人各種情狀後，依公平交易法第41條規定處分，上訴人主張被上訴人原處分違反平等原則云云，核屬無據；另被上訴人對於違反公平交易法第24條規定予以裁罰，係強調事業與交易相對人間之相對地位不對等，至於不同事業間市場占有率之高低、經營行為等，尚非該條之構成要件，被上訴人另案就其他事業之違法因素等事項予以考量後，始為裁罰金額之決定，乃針對個案予以處理，其適法性與否，應由個案予以審酌，與本案裁罰之適法性無涉。是上訴人主張其市場占有率低於其他金融業，經營行為、客戶人數及放款金額與其他金融業者不同，被上訴人裁罰顯有疏失云云，顯對公平交易法規有所誤解，亦不足取等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠原判決徒觀文字用語即稱系爭約定文義概括，未交代上訴人所提出在目的性限縮解釋下文義已具體特定之主張，何以不可採之理由，竟稱上訴人混淆民事與行政責任，先是以根本係出於目的性限縮之解釋概念，來審視系爭規範中「『其他』保全處分」記載，支持被上訴人謂文義非屬概括之說詞，後又表示依行政責任認定，系爭約定文義概括顯失公平，已違反公平交易法，與私法自治、契約自由原則下如何解釋系爭約定、是否可能無效無涉，認事論理方式前後不一，要難謂無公平交易法規適用不當、判決不備理由、理由矛盾及認事不合論理法則等當然違背法令之處。㈡縱借款人發生其他信用不良客觀情事，仍需於通知或催告借款人後，俟確定其無法補救時，始能適用系爭約定來視同借款全部到期，足見借款人仍存有提出說明、解釋或及時救濟之機會與可能，顯已兼顧借款人之權益。則何以有此條件，系爭約定仍會造成權益失衡，非但未見原判決有所置喙，竟還謂一有概括約定事由，即處於上訴人得片面決定是否逕行行使加速條款之狀態，徒以上訴人相對於借款人具有市場優勢地位，旋認對借款人有失公平，稱此有違公平交易法第24條規定，更已違背論理法則，以致適用法規不當，誠有判決違背法令及不備理由等違法而應廢棄之處。㈢上訴人在車貸市場占有率低，不具相當份量，自無影響交易秩序之虞，即便系爭約定顯失公平，由於在民法及消費者保護法等規定下，也形成了交易秩序不會受系爭約定而影響之事實狀態，系爭約定更無違反公平交易法第24條規定之可能。原判決徒以承作貸款數量，即稱已足影響交易秩序，非但未交代何以系爭約定顯失公平，即會生足以影響交易秩序之因果關係，也未說明到底交易秩序受到何種影響，甚至誤將是否影響交易秩序之事實認定問題，當成了不同法律判斷之結果，竟稱此為對不同法規之解釋適用關係有所誤解，混淆公平交易法與民法等不同規範間之構成要件及效果所致，認無足採云云，核屬判決不備理由，並已背於論理法則。㈣縱系爭約定有所不當，違反公平交易法，祇需命停止是項顯失公平行為，即已達行政之目的，確無再予罰鍰之必要，詎被上訴人卻併處罰鍰，又未說明其必要性何在，所為處分不合比例原則與行政程序法規定，而存有違法瑕疵，原判決非但未適用法規加以糾正，竟還倒果為因，反錯解公平交易法有「得以」而非「應以」併處罰鍰之規定，作為被上訴人即能決定併罰之唯一理由，稱此屬法律所賦予之正當裁量權，實已違反論理法則，適用法規也有不當，更視上訴人此一足以影響判決結果之主張於無物，又未說明究竟何以不可採，確有諸多判決違背法令之嫌。㈤觀被上訴人所制定之系爭規範說明，相關用語均非肯定，且未直接挑明其所指稱之某些金融業者行為態樣即屬違反公平交易法，仍留有應視個案情節才能判斷之空間，根本不同於解釋性行政規則，就算不是行政指導，充其量至多也僅能作為被上訴人自身所屬公務員行使職權時之依據，而不生對外之法規範效力，原判決竟謂上訴人訂定系爭約定時即有系爭規範說明之適用，顯已牴觸行政程序法第159條規定。則被上訴人認系爭約定屬不當約定加速款時，未先予警示或導正，即行依公平交易法之規定施以併罰，所為處分當非適切，原判決未予撤銷，自屬不當，適用法規容有錯誤。㈥原判決在判斷違法情節不同他案時，以裁處罰鍰所考量之具體事由不同，稱罰鍰金額不能比附援引，卻未以相同標準看待僅雖違法情節一樣，但罰鍰所考量之具體事由亦有不同，竟同遭裁處罰鍰100萬元之案件，徒以個案適法性應由個案判斷之說詞撇清責任，稱上訴人誤解公平交易法，論理說詞與判決理由顯已矛盾，實非的論。而被上訴人未妥適行使裁量權，未及注意有利於上訴人包含違法期間、事業規模（即貸款市占率、客戶人數、放款金額等）、悛悔實據、配合調查態度等情形，有失公允，非合比例、平等及禁止裁量逾越等原則，原判決未予糾正，反以罰鍰金額業經委員會議決議通過，即認未違反比例原則，亦有判決不適用法規之違法等語，爰求為判決廢棄原判決，並撤銷訴願決定及原處分。
六、本院查：㈠按公平交易法第24條規定：「除本法另有規定者外，事業亦
不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」第41條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣5萬元以上2千5百萬元以下罰鍰」。
㈡按司法院釋字第548號解釋：「主管機關基於職權因執行特
定法律之規定，得為必要之釋示，以供本機關或下級機關所屬公務員行使職權時之依據，業經本院釋字第407號解釋在案，此項釋示亦屬行政程序法第159條明定之行政規則之一種。公平交易法乃規範事業市場競爭行為之經濟法規，由於社會及經濟之變化演進，各式交易行為及限制競爭、妨礙公平競爭行為態樣亦隨之日新月異，勢難針對各類行為態樣一一規範。因此，立法者即在法律中以不確定之法律概念加以規定，而主管機關基於執行法律之職權，就此等概念，自得訂定必要之解釋性行政規則，以為行使職權、認定事實、適用法律之準據。」㈢又按被上訴人鑒於公平交易法第24條為一概括性規定，為使
其適用具體化明確化，特訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第24條案件之處理原則」，並定位公平交易法第24條與同法其他條文適用之區隔，應只有「補充原則」關係之適用，即本條僅能適用於公平交易法其他條文規定所未涵蓋之行為（處理原則第1條、第2條第2項參照），於第3條規定：「本條對事業之規範，常與其他法律有競合之疑義，應考量左列事項判斷之：……㈡消費者權益之保護固為公平交易法第1條所明定之立法目的，惟為區別兩者之保護法益重點，本條對於消費者權益之介入，應以合致『足以影響交易秩序』之要件且具有公共利益性質之行為為限，如廠商之於消費者具相對市場優勢地位，或屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴或無選擇餘地而權益受損之情形。」第5條規定：「（第1項）本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。（第2項）判斷『足以影響交易秩序』時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」第7條規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『「以顯失公平之方法從事競爭或商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為三種類型：……㈢濫用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相對弱勢地位，從事不公平交易之行為。……」經核所謂「相對市場力量」或「相對市場優勢地位」，係相對照於具有一般性、普遍性、絕對性市場力量之獨占事業，其特色在於此等事業在絕對之規模上小於獨占事業，其市場力量或優勢地位來自於交易相對人對其之「依賴」，故表現在垂直之交易關係，而非水平之競爭關係上，其市場力量之有無，所謂之「相對性」，原則上須視具體個案中與其特定交易相對人之相互關係如何而定；被上訴人為公平交易法之主管機關，其將公平交易法第24條之規範功能定位為補充限制競爭與不公平競爭規定且可以適用足以影響交易秩序之消費者保護案件的概括條款，則其對於具有相對市場力量或優勢地位者，而有濫用其市場力量或優勢地位，使交易相對人無從作合理選擇而不得不接受對其不公平合理的交易條件，以市場力量或優勢地位之監控的觀點加以規範，此係其依職權對法律條文之不確定概念所作之合理詮釋，應值尊重。
㈣承上說明，被上訴人基於「金融業係屬資金中介機構，其交
易相對人包括公司行號及不特定消費大眾，尤以借貸業務之經營對事業信用之授受、資金之取得、市場競爭能力之強弱以及整體產業經濟之發展，具關鍵性影響，倘金融業者均能秉持資訊透明、公平、合理之理念，從事各項經營行為與交易活動，將能消弭交易糾紛於無形，而有益於整體金融市場之發展。惟金融業者倘憑恃其優勢地位或利用資訊不對稱之特性，促使交易相對人為錯誤之決定或迫使交易相對人進行交易，從事限制競爭或不公平競爭行為，例如聯合議定存放款利率或相關手續費等商品價格或服務報酬、隱匿申請信用卡或特定貸款專案之條件、未揭露重大交易資訊、不當限制房屋貸款借款人提前清償、不當行使債權保全措施等，均具有限制競爭或不公平競爭本質，除將侵害以品質、價格、服務等效能競爭本質為中心之公平競爭，或具有商業競爭倫理非難性外，亦將危害相關金融市場之正常發展。鑑於公平交易法之立法目的係維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟安定與繁榮，同時冀期金融業者均能瞭解公平交易法相關規範，本會爰於現行法令架構下，配合行政程序法之公布施行，……」，乃訂定「行政院公平交易委員會對於金融業經營行為之規範說明」（規範說明第1點參照）。行為時規範說明第5點規定：「公平交易法第24條規定……其係不公平競爭行為之概括規定，凡具有不公平競爭本質之行為，如無法依公平交易法其他條文規定加以規範者，則可檢視有無公平交易法第24條之適用。而公平交易法第24條所規範者即為建立『市場競爭之秩序』，而對於『足以影響交易秩序』之『欺罔行為』或『顯失公平行為』加以管制，因此強調個案中，交易之一方是否對於交易相對人，以積極欺瞞或消極隱匿重要交易資訊致引人錯誤之方式從事交易，或以顯失公平之方法從事競爭或商業交易。金融業者足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平行為態樣：……㈡未於借貸契約明定行使加速條款事由：金融業者於借款人發生債信不足情形，而有加速債務期限到期等確保債權之必要者，應事先與借款人議定債信不足之事由。如：1.任何一宗債務不依約清償本金時；2.依破產法聲請和解、聲請宣告破產、聲請公司重整、經票據交換所通知拒絕往來、停止營業，清理債務時；3.依約定原負有提供擔保之義務而不提供時；4.因死亡而其繼承人聲明為限定繼承或拋棄繼承時；5.因刑事而受沒收主要財產之宣告時；6.任何一宗債務不依約付息時；7.擔保物被查封或擔保物滅失、價值減少或不敷擔保債權時；8.立約人對金融業者所負債務，其實際資金用途與該業者核定用途不符時；9.受強制執行或假扣押、假處分或其他保全處分，致金融業者有不能受償之虞者。依第6目至第9目事由行使加速條款，並應事先以合理期間通知或催告立約人。另，除前9目行使加速條款之事由外，業者倘確有保全債權之必要，得個別議定加列他種事由，並應於契約中以粗體字或不同顏色之醒目方式記載之，同時明示發生加速期限到期（經通知或無須通知）之效果。金融業者未依本款規定為資訊揭露，且足以影響交易秩序者，將有違反公平交易法第24條規定之虞。」核此亦係其依職權對法律條文之不確定概念所作之合理詮釋，亦值尊重。
㈤經核原判決對於身為金融業者之上訴人，對於車輛動產抵押
貸款之交易相對人，居於市場相對優勢地位，而濫用其市場相對優勢地位，要求簽訂內容不明確有概括性質之系爭約定，致消費者權益受損，且已足以影響交易秩序等要件，又本件原處分就其所為罰鍰之裁量並無違法等情論述綦詳，依上開之說明，均無違誤，茲再就上訴意旨補充論斷如下：
1.按所謂相對市場力量或相對市場優勢地位，表現在垂直之交易關係，而非水平之競爭關係上，且其市場力量或優勢地位來自於交易相對人對其之「依賴」，已如前所述，上訴意旨主張其市場占有率不高，此正是被上訴人未以其為獨占事業或相當市場力量管制之原因，惟上訴人既有上開濫用其市場地位之情事，被上訴人予以管制，於法自屬有據。
2.又按判斷「足以影響交易秩序」時，應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，亦如前所述，查被上訴人於95年2月20日主動立案調查經營全國性貸款業務之銀行及保險業者有無透過定型化契約不當約定加速條款之情事，查獲有多家業者有違法情事，此觀諸上訴人於原審提出之被上訴人發布之新聞稿及處分書多件即明，是此一濫用市場地位之情事，已屬該行業之普遍現象，致消費者高度依賴且幾無選擇餘地而權益受損，是原處分及原判決均認本件合致足以影響交易秩序，非屬無據。
3.上訴意旨主張系爭約定在目的性限縮解釋下文義已具體特定，非屬概括約定云云，惟查上訴人既未說明其所謂目的性限縮解釋之具體特定涵義究為如何，況既有具體特定涵義，何以仍使用概括條款之方式來作為交易條件，此非出於上訴人居於相對市場優勢地位，復濫用其市場地位，何能如此？
4.末按「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」公平交易法施行細則第36條定有明文。本件情形有管制之必要，已如前述，至主管機關即被上訴人採取如何之措施，始能有效維護交易秩序與消費者利益，此則由被上訴人為合義務性裁量。核原處分固未直接說明本件何以併處罰鍰，惟自原處分對於其有關罰鍰裁量之說明以觀，其已依上開規定就相關情狀加以審酌，故裁量結果認應併處罰鍰，且其金額為100萬元，核於法並無不合。
㈥綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及
原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 廖 宏 明法官 黃 秋 鴻法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 23 日
書記官 莊 俊 亨