最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第391號上 訴 人 甲○○
乙○○丙○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○○癸○○子○○丑○○○卯○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○戌○○亥○○天○○地○共 同訴訟代理人 駱怡雯律師上 訴 人 丁○○（即鄭樹堂之承受訴訟人）
寅○○（即蘇解得之承受訴訟人）共同送達代收人 駱怡雯律師被上訴人 國防部代 表 人 宇○○訴訟代理人 徐克銘 律師
洪大植 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國97年3月27日臺北高等行政法院96年度訴字第28號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人鄭樹堂、蘇解得於提起本件上訴後先後死亡，其配偶丁○○、寅○○具狀聲明承受訴訟；又被上訴人之代表人已由陳肇敏變更為宇○○，宇○○亦具狀聲明承受訴訟，核均無不合，應予准許。
二、緣屏東縣共和新村（下稱共和新村）為國軍老舊眷村，上訴人原係該村原眷戶，被上訴人為辦理該村改建事宜，於民國（下同）92年12月29日依國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例），由所屬總政治作戰局（下稱總政治作戰局）以92年12月17日勁勢字第0920015923號公告（下稱92年公告）訂於92年12月29日舉辦改（遷）建第1階段（認證）說明會及備具屏東縣共和新村改建基地改建第1階段（認證）說明書，說明如原眷戶同意改建，應於說明會後3個月內（即93年3月28日前），填具共和新村改建基地原眷戶改建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位，逾期或限期補正仍未繳交者，視為不同意改建；原眷戶有3/4以上同意改建，並經法院或民間公證人認證者，即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，被上訴人得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證及其權益，收回該房地，並移送管轄之地方法院裁定強制執行。嗣該村原眷戶依說明會規定期限辦理認證後，同意改建之原眷戶合計超過3/4以上，被上訴人為使原眷戶了解規劃草案並蒐整原眷戶意見，以為細部規劃參考，復於94年6月21日舉辦共和新村改建第2階段說明會，說明原眷戶如欲變更其改建需求選項者，應於說明會後30日內（即94年7月21日前），逕至法院變更原認證選項，並向列管單位以書面申請，逾期視為無異議維持原認證選項意願。而列管單位前空軍防砲警衛訓練中心（93年7月1日前為三軍防空砲兵部隊訓練中心，95年1月1日改制為空軍防空砲兵訓練中心）為予不同意改建之眷戶陳述意見之機會，再於94年10月20日寄發存證信函，通知渠等於1個月內澄覆，並於同年11月21日將逾期仍未辦理認證事宜公告在渠等門首。被上訴人即以上訴人係共和新村原眷戶，未於說明書通知認證期限內配合辦理改建申請書認證作業，屬不同意改建之眷戶，依眷改條例第22條規定，以95年5月1日勁勢字第0950006185號函（下稱原處分）註銷上訴人之共和新村眷舍居住憑證及原眷戶輔助購宅權益。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以95年度訴字第28號判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人於原審起訴主張：㈠總政治作戰局92年公告進行之認證程序，並不因被上訴人事後認可而成為符合眷改條例規定之認證程序，上訴人尚無表示同意改建與否之法定義務存在。㈡總政治作戰局依其92年公告進行之認證程序，僅具行政指導性質，被上訴人以上訴人等人未遵循該行政指導提出認證書而作成註銷上訴人等人原眷戶權益之決定，已違反行政程序法第166條規定。㈢總政治作戰局92年公告所形成之法律效果僅存於總政治作戰局與上訴人間，上訴人雖未於法定期限內就總政治作戰局該公告提起行政爭訟，亦僅確認上訴人未遵總政治作戰局之命提出認證書之事實，並不因該確定公告而對被上訴人負有依眷改條例施行細則第20條規定提出認證書之義務。㈣眷村改建說明會之辦理係一事實行為，不具法律效力，上訴人提出認證書之義務係因總政治作戰局92年公告所發生，而非說明會之舉辦。又共和新村原眷戶所提之認證書均記載「此致國防部」，被上訴人自應就認證申請書資料作成具有法律效力之決定，卻就僅做出「准予備查」之通知，所為認定顯有矛盾與違誤。㈤縱認總政治作戰局92年公告為行政處分，惟被上訴人於該公告規定之認證期間內所取得之認證書亦未達原眷戶3/4以上之改建同意要件，且依上訴人所提之「屏東縣『共和新村』改建基地共和新村原眷戶不參加眷村改建聲明書」與被上訴人所提之共和新村認證書加以比對，計有23位原眷戶重複提出，該23位原眷戶之認證書均係於總政治作戰局92年公告所定認證期限經過後始向被上訴人提出，依眷改條例第22條、同法施行細則第20條及總政治作戰局92年公告意旨，該23位眷戶逾期提出之認證書仍應視為不同意改建，不納入改建同意之計算戶數中。㈥上訴人業以「屏東縣『共和新村』改建基地共和新村原眷戶不參加眷村改建聲明書」對於達改建同意法定要件時，表達上訴人之改建意願認證選項，被上訴人逕以上訴人未提出總政治作戰局所頒布之制式化認證書，認定上訴人為不同意改建之原眷戶，違反行政程序法第9條規定。㈦眷改條例第22條規定雖授權被上訴人得對於眷村改建程序中不同意改建之眷戶，依其裁量作成剝奪權益之處分。惟主管機關法定裁量權之行使，依行政程序法第10條、本院96年度裁字第3856號裁定及臺北高等行政法院91年度訴字第344號判決意旨，亦應於眷改條例之立法目的內，就個案情節之違法情節，依比例原則為妥適之裁量。被上訴人卻僅以「不同意改建」為唯一理由作成原處分，顯有怠為裁量之違誤，亦違反比例原則，構成裁量濫用。㈧依本院96年度判字第259號及96年度判字第307號判決意旨，合法裁量處分之理由須表明「行政機關獲致結論之原因」、「對於法律效果行使裁量權時，其斟酌之因素」，始為理由完備。惟查原處分僅認定「94年6月21日本部（即被上訴人）辦理屏東縣『共和新村改建基地』第2階段法定說明會、空軍防砲警衛訓練中心以94年10月19日存證信函及同年11月21日公告通知上訴人等人陳述意見，依『國軍老舊眷村改建條例』第22條規定註銷原眷戶權益」，並無其他論述說明「裁量斟酌之因素」，顯有「行政處分理由不備」之情，有違行政程序法第96條第1項第2款規定。
㈨又行政程序法第102條並無得由主管機關轉授權或得由其他機關代為通知之授權規定，被上訴人既未以主管機關地位以書面通知上訴人陳述意見，致上訴人不知被上訴人是否認定總政治作戰局於92年間進行之認證程序為合法，且被上訴人93年決字第113號訴願決定書亦認空軍防空砲兵訓練中心所為認證程序之公告為非行政處分，則前空軍防砲警衛訓練中心94年10月19日存證信函及同年11月21日公告，自不生行政程序法第102條所定通知之效力。且被上訴人未提出證據證明上訴人等人確有收受該等通知，被上訴人主張其有遵循行政程序法第102條所定通知義務，實屬無據等語，爰求為撤銷訴願決定及原處分。
四、被上訴人則以：㈠共和新村原眷戶計175戶，同意改建者計134戶（占所有原眷戶之76.57%），已超過3/4以上，「共和新村」改（遷）建「共和新村改建基地」原眷戶法院認證基本資料表之備考部份係載明該份資料表上編號第1號至第134號，即自原眷戶夏維濤至鄧樹松計134名原眷戶均係同意改建，並有渠等當初之申請書計134份為證。共和新村之改建計畫確已獲得3/4以上原眷戶之同意。㈡被上訴人於92年12月29日依眷改條例舉辦改建第1階段說明會及備具共和新村改建基地改建第1階段說明書後，因部分眷戶認前揭改建說明書內容未詳述當時眷改條例第20條第1項所定之原眷戶可獲輔助購宅款及應負擔自備款之數額，遂命軍種單位於93年3月19日向眷戶重新公告說明。且眷改條例及其施行細則並未禁止主管機關於第1次書面通知後，於原眷戶對該書面通知內容有所疑慮時，本於同一改（遷）建規劃內容另為說明，並延長認證期限以重新賦予原眷戶充分考慮之期間，且由眷改條例施行細則第20條第1項意旨觀之，被上訴人為避免原眷戶於再度說明後無充分時間考慮是否同意改建，致生權益之損害，自亦得重新賦予認證期限供其重新考慮。又被上訴人既已重新公告，自得延長認證期限，上訴人所指稱未同意認證之23戶原眷戶，於被上訴人命下級機關再度說明後，均已同意改建，且均於延長認證期間內辦理認證同意改建，有渠等之改（遷）建申請書為證，上訴人所訴與事實顯有不符。㈢「共和新村改建基地」所舉辦之第2階段說明會程序，其出席主持及報告程序者均為被上訴人所屬人員，可知認證等相關改建說明係由被上訴人所辦理，且共和新村之原眷戶改（遷）建申請書、違占建戶改（遷）建申請書、國軍老舊眷村原眷戶領取輔助購宅款購置民間市場成屋第1期輔助購宅款申請書等，其最末頁均載明「此致國防部」之文字，益證共和新村之眷村改建事宜係由被上訴人辦理。總政治作戰局雖曾對外公告，亦僅係對外代為佈達被上訴人將召開共和新村說明會之事實，而將改建之訊息以書面告知原眷戶者仍係被上訴人，並未逾越其法定權限，僅係代收代轉之傳達機關。又依眷改條例第22條規定，若原眷戶不同意改建時，主管機關得逕行註銷其原眷戶之資格，則上訴人既經多次書面通知，而仍未於期限內表示同意，則被上訴人註銷渠等之原眷戶資格，乃依據法律規定基於上訴人等不同意改建之事實所為，自無違行政程序法第166條規定。㈣本件係因上訴人不同意改建，故被上訴人依據眷改條例第22條及同法施行細則第20條註銷上訴人之原眷戶資格，核與眷改條例施行細則第13條並無關聯。又因上訴人等不配合共和新村改建，致該案延宕至今，該眷村極大多數眷戶之生活至今未能改善，被上訴人為加速該村改建保障同意改建眷戶之合法權益而註銷上訴人原眷戶資格，俾利於達成國家既定政策，實為妥適之處分，所造成上訴人之損失與所欲達成之行政目的，並無利益顯失均衡情形，手段與目的間亦具有正當合理之關連，且除此處分之外，並無其他損害較小且更為適當之方法得以達成既定政策，並無違反比例原則等語，資為抗辯，爰求為判決駁回上訴人在原審之訴。
五、原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依眷改條例第2條規定，被上訴人為國軍老舊眷村改建之主管機關，而被上訴人已於89年5月19日以祥祉字第05728號令，授權總政治作戰部辦理國軍老舊眷村改建條例內原眷戶法定說明會公告作業（見可閱覽訴願卷第41頁），是92年公告雖係以總政治作戰局之名義所為，對於被上訴人為辦理共和新村改建之主管機關並無影響。㈡又依92年公告所示，原眷戶同意改建者，應於3個月內（即93年3月28日前）填具改建申請書，並經法院或民間公證人認證後，繳交列管單位前三軍防空砲兵部隊訓練中心，參以該中心93年3月19日公告、93年4月9日倫真字第352號公告共和新村之原眷戶改（遷）建申請書、違占建戶改（遷）建申請書及國軍老舊眷村原眷戶領取輔助購宅款購置民間市場成屋第1期輔助購宅款申請書等，其末端均載明「此致國防部」字樣，足見共和新村之眷村改建說明會及通知眷戶以書面表達同意改建意願及核定同意改建人數等項，皆係由被上訴人以主管機關地位辦理，上訴人為共和新村原眷戶，自應於公告限期內表示同意改建與否，以利該計劃之推行。上訴人未配合辦理改建申請書認證作業，被上訴人認彼等屬不同意改建之眷戶，顯非無據。㈢共和新村原眷戶計175戶，同意改建者計134戶，占所有原眷戶之76.57%，已達原眷戶總數3/4以上，是共和新村之改建計畫確已獲得3/4以上原眷戶之同意。且劉利通等23人確已向被上訴人表示同意改建，業據被上訴人於言詞辯論期日提出該23人同意改建申請書，而上訴人未能舉證前開劉利通等23人之不參加眷村改建聲明書已向被上訴人提出，況上訴人甲○○亦自承被上訴人確未收受劉利通等23人之不參加眷村改建聲明書（見原審卷2第48頁），被上訴人自得將該23人計入同意改建之眷戶。㈣共和新村改建第1階段92年公告提出改建認證之期限雖為93年3月28日，惟眷改條例及其施行細則均無公告改建說明後，不得更改說明內容及認證期限之規定，本件既因部分眷戶對於輔助購宅款及應負擔自備款數額產生疑義，而就改建申請書放棄承購興建住宅而領取完工後及發包後輔助購宅款選項有增刪部分文字後，公告延展提出認證改建申請書之期間至同年4月19日，原眷戶於該延展期限前提出經認證之改建申請書，自得計入同意改建之數額。況縱有部分同意改建申請書係在限期後提出者，基於貫徹眷改條例立法意旨及共和新村推行改建之目的，被上訴人接受計入同意改建之列，難謂有何違法。㈤上訴人主張其已向被上訴人提出不參加眷村改建聲明書，表達上訴人之改建意願認證選項，惟為被上訴人所否認，上訴人所提93年4月22日收件之掛號收件回執影本3紙（見原審卷2第40頁）不足以證明其係寄送內容，此外復未舉證以實其說，難認其主張實在等由，乃駁回上訴人在原審之訴。
六、上訴意旨除重複其於原審主張外，略以：㈠原判決未適用行政程序法第92條檢驗總政治作戰局92年公告之法律性質，構成判決不適用法規以及判決不備理由之違法。㈡總政治作戰局92年公告為無效之一般處分；原判決未適用行政程序法第15條有關權限委任之規定，作為判斷該一般處分效力之依據，構成判決不適用法規之違法。㈢總政治作戰局92年公告具備行政程序法第111條第6款及第7款所定事由，應歸於無效；原處分則因總政治作戰局92年公告為無效而應屬違法。㈣原處分具有「未為裁量」及違反比例原則之違法，原判決卻未予指摘，亦構成判決未適用法規之違背法令情事。㈤原判決對於：⒈總政治作戰局92年公告之法律性質與適法性，尤其該公告並非由眷改條例所定主管機關（即被上訴人）所為，卻未經合法移轉權限，由其下級機關為之；⒉原處分具有怠於裁量、違反比例原則之違法情事；⒊原處分本身即未依據行政程序法之規定充分說明理由（裁量斟酌因素），未加以審理判斷或未充分說理，構成判決理由不備等語，爰求為判決廢棄原判決，由原審法院另為適法之裁判。
七、本院查：㈠按行為時眷改條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國
防部。」、第20條第3項規定：「原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，於規劃階段，由主管機關以書面向原眷戶說明之。」第22條規定：「規劃改建之眷村，其原眷戶有4分之3以上同意改建者，對不同意改建之眷戶，主管機關得逕行註銷其眷舍居住憑證及原眷戶權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」次按，同條例施行細則第20條第1項規定：「原眷戶依本條例第22條同意改建者，應於主管機關書面通知之日起3個月內以書面為之，並經法院或民間公證人認證。」又，辦理國軍老舊眷村改建注意事項伍之二規定「眷戶逾期未提送眷舍改（遷）建申請書及認證書或擴張、限制、變更其內容者，為不同意改建之眷戶。」核上開施行細則及注意事項規定，均係辦理國軍老舊眷村業務細節性、技術性規定，前者為規範授權範圍事項之行政命令，後者為無悖於法律保留原則之行政規則，行政機關據以行政，應予尊重。
㈡經核原判決於法並無違誤，茲再論斷如下：
1.依前引眷改條例之規定，被上訴人為國軍老舊眷村改建之主管機關，主管機關應於規劃階段，將原眷戶可獲得之輔助購宅款及自備款負擔金額，依各眷村之條件，以書面向原眷戶說明之。查：
⑴被上訴人已於89年5月19日以國防部（89）祥祉字第05
728號令，授權所屬總政治作戰局（按該局係於91年3月1日由「總政治作戰部」改制而來）辦理原眷戶法定說明會，此種上級機關要求下級機關為職務之協助，乃在發揮共同一體之行政機能，按諸行政程序法第第19條第1項之規定，並無不合。又被上訴人尚非將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之（總政治作戰局92年公告非屬行政處分之性質，詳後述），與行政程序法所規範之權限委任有間，上訴意旨主張原判決未適用行政程序法第15條第1項之規定以為判斷，有判決不適用法規之違法，自非可採。
⑵又參以卷附資料時間為92年12月29日之「屏東縣『共和
新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」，其中「肆、改（遷）建意願：一、辦理認證：本說明會3個月內，各眷村之原眷戶及違占建戶同意改（遷）建者，應填具『共和新村改建基地原眷戶（違占建戶）改（遷）建申請書』……一式5份……並經法院（或民間公證人）認證；……逾期視為不同意改建。……二、效力：㈠各眷村原眷戶有4分之3以上同意改（遷）建，並經法院（或民間公證人）認證者：該村即按改建計畫及相關程序辦理改建，對不同意改建者，本部得逕行註銷原眷戶眷舍居住憑證（含公文書）及其權益，收回該房地，並得移送管轄之地方法院裁定強制執行。……」，所稱本部當係指被上訴人，故被上訴人已依眷改條例施行細則第20條第1項之規定為書面通知，應無疑義，上訴意旨猶主張系爭通知及認證程序非由主管機關被上訴人所為，亦非可採。
2.又按行政程序法92條規定：「（第1項）本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。（第2項）前項決定或措施之相對人雖非特定，而依一般性特徵可得確定其範圍者，為一般處分，適用本法有關行政處分之規定。有關公物之設定、變更、廢止或其一般使用者，亦同。」查依總政治作戰局所為系爭92年公告之記載，其依據為前引眷改條例第20條暨國軍老舊眷村改（遷）建說明會作業規定辦理，其公告事項為說明會之時間及前段所述被上訴人所製作之「屏東縣『共和新村改建基地』改（遷）建第一階段（認證）說明書」之部分內容，難謂發生任何規制之效果，自與行政程序法第92條第1、2項所稱之行政處分或一般處分有間，上訴意旨主張原判決未依上開規定檢驗該公告之法律性質有判決不適用法規及判決不備理由之違法云云，顯非可採；又系爭92年公告既非行政處分或一般處分，則上訴人引據行政程序法第111條行政處分無效之規定所為之主張，更無可採。
3.再按「加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶及中低收入戶，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀」，為眷改條例第1條揭示之立法目的。因此，行為時眷改條例第22條規定，即有助於「加速更新國軍老舊眷村」、「提高土地使用經濟效益」立法目的之達成。蓋在規劃改建之眷村原眷戶有4分之3以上同意改建時，改建已為該眷村絕大多數人之共識，為避免少數人之反對或不配合，使眷村改建作業無法推動或有所延滯，損及大多數人之權益，造成土地使用無法達成最佳經濟效益，立法設計於此時得將不同意改建眷戶之居住憑證及原眷戶權益註銷，此一手段應有助於上開立法目的之達成，該規定並無悖於比例原則，亦未逾越立法權形成自由之範圍，與憲法並無牴觸。況按原處分說明二已詳述其延展認證期間之經過，且在作成原處分前猶寄發存證信函通知上訴人等，為原判決所確認之事實，且原判決已說明並無違法之理由，核無裁量怠惰、違反比例原則之情事，上訴意旨猶指摘原處分及原判決為違法，殊非可採。
㈢綜上，原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及
原處分均予維持，駁回上訴人之訴，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴人其餘所訴各節，無非就原判決業已論駁之理由以及就原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 高 啟 燦
法官 廖 宏 明法官 黃 秋 鴻法官 黃 合 文法官 王 碧 芳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 23 日
書記官 莊 俊 亨