最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第401號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院衛生署代 表 人 乙○○訴訟代理人 林辰彥律師上列當事人間有關醫政事務事件，上訴人對於中華民國97年6月26日臺北高等行政法院96年度訴字第3882號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人於民國87年8月10日，與前臺灣省政府衛生處簽訂臺灣省地方醫護人員養成計畫公費生契約（下稱系爭契約），約定由前臺灣省政府培育上訴人，並於上訴人畢業取得專門執業資格後，將依藥師職分配上訴人至被上訴人所屬之山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務。嗣上訴人於87年入學後，前臺灣省政府於87年10月間，依臺灣省政府功能業務與組織調整暫行條例進行功能業務及組織調整，公費生分配業務經移轉於被上訴人。其後上訴人於91年9月25日取得藥師證書後，屢次向被上訴人請求分配，均無結果，遂提起本件行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張略以：依系爭契約，約定「臺灣省地方醫護人員養成計畫」、「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」均為該契約之一部分。而上開要點第2條第2項第2款、第4條既規定，依上述養成計畫之畢業生未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺；山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師等缺額，每年自7月1日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補，則上訴人自得依約請求被上訴人凍結職缺，不得遴補，字意明確，其效力應受憲法與法律保護；被上訴人且應依行政程序法第8條與論理法則執行。詎被上訴人於精省後，承接臺灣省政府衛生處上開業務，竟未與上訴人協調，即片面修改上開管理要點規定，將原要點上述凍結職缺之給付全部刪除，於增訂之第6條第2項第3款且規定，藥學系畢業生取得醫事人員證書後，自行覓妥服務機構，並於前往服務之前，向被上訴人申請分發，而未履行上訴人訴之聲明第1、2項之給付。又被上訴人可用補助與協調地方政府之方式，達成凍結衛生機關職缺之給付，此給付並未違法；被上訴人所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除上訴人於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，上訴人自可依系爭契約，據系爭管理要點第2條第2項第2款、系爭公費生契約第5點與行政程序法第8條規定，請求被上訴人應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」條款，而非請求修改行政命令。爰請判決被上訴人應在上訴人未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺；被上訴人應自每年7月1日起上訴人分配服務前凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補；被上訴人所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整；被上訴人應自95年1月起每月給付上訴人薪資損失新臺幣（下同）45,265元，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整等語。
三、被上訴人則略以：臺灣省地方醫護人員養成計畫目的，在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障居住於山地、離島地區人民之就業權。系爭契約係藉由公費生領取公部門公費補助，以減輕經濟壓力；公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民為服務之指派權利。故分發與否係被上訴人權利，上訴人僅有依約為服從分發義務。而上訴人於94年間擔任澎湖醫院約用藥師，且被上訴人已因上訴人之申請，將上訴人改至澎湖縣馬公市澎南區鎖港里合珍健保藥局服務，上開服務年資均得採計為地方養成公費藥師應服務6年之年資內，待上訴人服務滿6年後，即可以一定方式取得公務人員資格。上訴人要求分發至醫療衛生機關，已非被上訴人義務及能力所及，上訴人所主張被上訴人應聘用上訴人、凍結職缺及缺額，且不得遴補等，要非上訴人之權利，所訴自非合法，其合併請求薪資損失部分，亦失所附麗等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，略以：㈠、依系爭契約記載，參酌臺灣省地方醫護人員成計畫畢業生服務管理管理要點第1條及臺灣省地方醫護人員養成第三期計畫規定，系爭公費生契約之訂立，旨在充實山地、離島等地區醫事人力，以加強醫療服務之行政目的，系爭公費之提供與公費生學成後之服務間係具有對待給付之關係，故上訴人藉由領取政府之公費補助，以減輕經濟壓力，並得享受藥師養成教育之各種利益，係負有於畢業取得專門職業資格後，至山地離島或指定地區之醫療衛生機關服務之義務，被上訴人並藉此事先取得公費生受指派至山地、離島地區服務之同意指派權利。而上述服務管理要點乃係臺灣省政府為管理此公費生之服務細節所頒布之行政規則，要點內容有關該等畢業生未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺或山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師等缺額，自每年7月1日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補等規定，乃係為於執行該公費生應履行之服務義務，應受分配地區醫療衛生機關內部之人事管理指示，該要點規定目的既在公費生應盡服務義務之管理，而非在保障其就業權，則上訴人自無以該要點為系爭契約之一部分，而執為如訴之聲明第1、2項之請求，是其該部分請求，乃不應准許。上訴人主張上開服務要點第2條第2項第2款、第4條規定明確，應受憲法與法律保護，被上訴人應依行政程序法第8條所揭示之誠信原則執行云云，乃係拘泥於要點文句，而未視系爭契約之訂立目的所為片面之解讀，自無可採。㈡、又上訴人既不因上述「臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點」規定，對被上訴人有凍結相當編制職缺，並於其受分配前不得遴補之請求權，則其再執上開管理要點第2條第2項第2款及行政訴訟法第7條規定，於訴之聲明第3、4項分別請求被上訴人於其所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整；被上訴人應自95年1月起每月給付上訴人薪資損失45,265元，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整，亦屬無據，均不應准許。上訴人主張被上訴人所屬醫院職員出缺放寬遴補規定，排除上訴人於山地離島之公立醫院編制職缺的遴補權利，上訴人自可依系爭契約，據系爭管理要點第2條第2項第2款、系爭契約第5點與行政程序法第8條規定，請求被上訴人應於該遴補規定增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」條款，並非請求修改行政命令云云，亦係其個人主觀法律見解，要無足取。綜上所述，上訴人依臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2條第2項第2款及第4條及行政訴訟法第7條等規定，為如訴之聲明所示之請求，俱無理由。因而駁回上訴人之訴。
五、本院經核原判決於法尚無違誤。上訴意旨仍執前詞並主張略以：㈠、上訴人接受服務管理要點作為契約一部分，服務管理要點第2條第2項第2款與第4條明確表示被上訴人須為上訴人凍結職缺，業已經雙方合意為契約必要之點，該要點雖本為於執行公費生應履行之服務義務，應受分配地區醫療衛生機關內部之人事管理指示，但一經雙方合意納入契約，上訴人或被上訴人便受具體內容拘束，而不得曲解服務管理要點之第2條第2項第2款與第4條存在事實，被上訴人若認為該條款純為履行上訴人服務義務，並非上訴人權利，則不應將該點納入契約中，使上訴人產生錯誤信賴，原判決有適用法規不當之情事。㈡、上訴人係於87年9月間與被上訴人簽訂「醫學院醫學系公費學生志願書」時，被上訴人則以當時被上訴人所訂立「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」為辦理分發之依據，不得以被上訴人嗣後於93年7月28日公告「行政院衛生署公費醫師分發服務作業要點」為依據；是上訴人主張被上訴人應以「行政院衛生署公費醫師分發服務原則」為辦理分發之依據，自屬有據。原判決顯有適用法規不當之違誤。㈢、依據司法院釋字第348號解釋之意旨，被上訴人既已概括承受系爭契約之內容，是以上訴人得依據系爭契約第8條、臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點第2條第2項第2款及第4條等規定，請求被上訴人應凍結相關職缺，並不得遴補。原判決卻認定臺灣省地方醫護人員養成計畫畢業生服務管理要點規定目的既在公費生應盡服務義務之管理，而非在保障其就業權，顯與上揭判決及解釋意旨相違背，有不適用法規之違誤。㈣、上訴人依據系爭契約而選擇就讀藥學系，並接受該契約所衍生之權利與義務對待，放棄其餘生涯規劃選擇，已產生客觀信賴事實與信賴要件，自應受行政程序法第8條所保護。況且，系爭要點既為系爭契約之一部分，而「凍結職缺、不得遴補」又為該要點所明定內容，並無雙方不同解讀餘地，若「凍結職缺、不得遴補」非上訴人之權利，則契約何須有此項內容，造成上訴人錯誤之信賴。原判決有不適用行政程序法第8條之規定且違背論理法則，有判決不備理由之情事等語。然查：本件上訴人係依行政訴訟法第8條第1項後段規定，基於其與被上訴人所簽訂之系爭契約，提起給付訴訟，請求被上訴人應在上訴人未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺；並於上訴人分配服務前凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補；被上訴人所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整；被上訴人應自95年1月起每月給付上訴人薪資損失共45,265元，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整。是本件應審酌者，為依系爭契約，上訴人對被上訴人有無上開請求權？茲依系爭契約前言記載：「立契約書人臺灣省（下稱甲方），甲○○（下稱乙方），茲就甲方所實施之臺灣省地方醫謢人員養成計畫，訂立本契約。乙方願接受甲方所擬訂實施之臺灣省地方醫謢人員養成計畫成為公費生，有關在學及服務期間之權利義務，除應以甲方所擬具之『臺灣省地方醫謢人員養成第三期計畫』（下稱第三期計畫），及『臺灣省地方醫謢人員養成計畫畢業生服務管理要點』（下稱管理要點），予以規範外，其他重要事項分訂如後」，是系爭契約之內容，除該公費生契約條款外，尚包括臺灣省地方醫謢人員養成第三期計畫及臺灣省地方醫謢人員養成計畫畢業生服務管理要點，則上訴人有無上開請求權，自應就系爭契約條款、第三期計畫內容，及管理要點之規定整體觀察以判斷之。經查系爭契約第5條規定：「乙方畢業後服務年限，醫師7年、牙醫師6年、藥師6年、醫事檢驗師3年、護理師（護理系5年、5年制護專6年）、放射線技術科6年、2年制護專以帶職帶薪方式進修畢業後應依規定返回原機關繼續服務4年。服務年資，自分配報到之日起算，不包括前項訓練期間，應徵召服役及自行進修期間，服務地區，應以山地、離島或指定地區之醫療衛生機關服務。」第6條規定：「乙方在服務期間，應恪遵以下規定事項：（一）畢業證書、醫事人員考試及格證書及專業證書等繳由甲方保管，至服務期滿後發還。（二）如受撤銷資格處分或因重大疾病或不可抗拒之事故失去工作能力者，得報經甲方解除其服務義務。（三）如應徵召服役，應於服役期滿後返回原服務機構繼續服務，未經甲方核准不得自行延役。（四）服務期間除主管機關應實際需要專案保送進修外，不得自行請求進修或深造或開業。……（六）如因違反法令或規定而受免職處分致無法繼續服務者，應賠償其在學期間所享領之公費及甲方補助養成學校之補助費，並分按畢業時臺灣銀行所定之基本放款利率加計利息，其賠償金額，得對已服務年限按比例遞減之。」第7條規定：「乙方在學及服務期間均不得自動請求繳還公費以規避或縮短服務年限。」；另第三期計畫第2條規定：「臺灣省政府(下稱本府)為養成本省地方醫謢人員，推展衛生業務，加強醫療服務，特訂定本計畫。」第3條規定：「養成方式、訓練與服務：一、養成方式：採單獨招生並給予公費待遇……」第6條規定：「在學期間有關規定事項如左：……四、本計畫學生在學及服務期間，均不得自動請求繳還公費。」第7條規定：「本計畫學生畢業後之服務管理事宜，依照『臺灣省地方醫謢人員養成計畫畢業生管理服務要點』規定辦理。」管理要點第5條規定：「畢業生之分配服務原則如左：（一）限定籍屬公費生，以分配原籍屬為原則……。」則由上開契約條款、第三期計畫內容及管理要點諸規定整體觀之，系爭契約之目標乃在於充實山地、離島地區醫事人力，並非保障上訴人之就業權，經由系爭契約之締結，公費生藉由領取公部門之公費補助，以減輕經濟壓力，公部門亦藉此取得公費生願意受指派至山地、離島地區對該地區人民服務之指派權利，被上訴人之義務，係在提供公費俾上訴人完成醫謢人員養成計畫，上訴人之義務，則在完成養成計畫後，依被上訴人之指派，提供一定期間之醫謢服務。是被上訴人依系爭契約固有提供公費之義務，然並無將上訴人分配至所屬山地、離島或指定地區之醫療衛生機關擔任藥師職務之義務，此乃系爭契約解釋之當然結果。況查上述服務管理要點有關該等畢業生未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並相對凍結相當編制職缺或山地離島地區衛生所醫師、牙醫師、藥師等缺額，自每年7月1日起公費生分配服務前應凍結，不得遴補等規定，乃係為執行公費生應履行之服務義務，應受分配地區醫療衛生機關內部之人事管理指示，該要點規定目的在於公費生應盡服務義務之管理。則上訴人尚無依所簽訂之系爭契約，請求被上訴人應在上訴人未取得公務人員任用資格前，以聘（僱）用人員聘（僱）用，並凍結山地、離島或指定地區之公立醫院與衛生機關編制職缺；並於上訴人分配服務前凍結山地離島地區衛生所藥師缺額、不得遴補之權利。其請求被上訴人於其所屬醫院職員出缺放寬遴補規定應增訂「藥師於山地離島署立醫院可遴補」，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整，及被上訴人應自95年1月起每月給付上訴人薪資損失45,265元，直至出缺或被上訴人依行政程序法第147條辦理契約調整各情，亦屬無據。從而，原判決駁回上訴人之訴，尚無判決不適用法規或適用不當之違法；亦難謂有判決不備理由之違法，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。至於上訴人其餘訴稱各節，乃上訴人以其對法律上見解之歧異，就原審取捨證據、認定事實、法律適用之職權行使，指摘其為不當，均無可採。綜上所述，上訴意旨指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。另上訴人聲請本件併原審法院96年度訴字第541號一案審理乙節，茲查該案經上訴人提起上訴，業經本院於98年9月24日以98年度判字第1125號判決確定在案，併此敘明。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日
最高行政法院第六庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 小 康法官 林 茂 權法官 侯 東 昇法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 23 日
書記官 王 福 瀛