最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第416號上 訴 人 甲○○○訴訟代理人 劉立鳳 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 乙○○上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國97年5月28日臺北高等行政法院96年度訴字第2708號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、位於北投士林科技園區範圍內之臺北市○○區○○段2小段3筆市有土地，前經被上訴人公告列為該市93年度「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地」（下稱93年度土地交換案）之交換標的，受理期間自民國93年10月1日起至93年10月31日17時止，嗣上訴人於93年11月1日申請以其所○○○區○○段○○段19筆土地交換上開3筆公有非公用土地，經被上訴人受理，並公告交換順位，由上訴人取得第1順位資格，且完成土地會勘。嗣被上訴人於94年5月16日會議決議，位於北投士林科技園區範圍內之市有土地予以剔除交換；又於94年11月23日協調會議結論，系爭3筆土地，屬都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法（下稱都市計畫土地交換辦法）第6條第2項第3款所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，不得列入交換土地。惟上訴人對之仍有疑義，嗣被上訴人報經內政部以95年2月9日函釋，謂上開市有土地得認屬都市計畫土地交換辦法所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，不予列入交換等語。被上訴人乃依行政程序法第117條等規定，公告撤銷上開93年度土地交換案部分交換標的（包括系○○○區○○段○○段3筆市有土地），另函知上訴人撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1順位資格已失所附麗等語。上訴人不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張略以：查被上訴人93年9月21日公告記載內容，顯然被上訴人在公告前，已經考量系爭3筆市有土地係位於北投士林科技園區範圍內之情形，而仍因無任何利用計畫用途，土地閒置；且區段徵收公告作業尚未開始辦理，系爭3筆市有土地雖在北投士林科技園區範圍內，但○○○區段徵收範圍內，仍屬未定，始將該3筆市有土地列入93年度土地交換案之交換標的。且都市計畫土地交換辦法所規定之土地交換公告，其性質上應屬民法之要約行為。申請人經定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地者，土地交換（互易）契約即視為已經成立。是以上訴人既經被上訴人定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地，則本件土地交換契約應已成立。詎被上訴人卻於土地交換契約成立後，不依前揭規定於期限內辦理交換土地所有權移轉登記及點交事宜，反而撤銷系爭交換標的，其處分即屬違法。又依臺北市議會94年1月28日函及附件、臺北市議會第9屆第15次臨時大會第5次會議決議但書所載內容，顯見臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例草案尚未經臺北市議會審議通過，北投士林科技園區區徵收公告作業，迄今亦未開始辦理等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人雖經被上訴人94年3月8日公告為第一優先順位申請人，且於會勘完畢後仍願意交換土地，惟會勘紀錄並無載明交換標的可以進行交換，且被上訴人亦未以公函或其他方式通知上訴人同意訂立土地交換契約及辦理土地所有權移轉登記，即當事人雙方尚未互相表示意思一致，其契約自未成立。臺北市議會第9屆第15次臨時大會第5次會議決議但書，雖致北投士林科技園區區徵收受限於議會決議預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。惟被上訴人檢送臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例（草案）送臺北市議會審議，經決議撤銷自治條例及上開第9屆第15次臨時大會第5次會議決議所列但書，被上訴人即積極辦理北投士林科技園區區段徵收相關事項。又依都市計畫土地交換辦法第10條規定，即賦予執行機關於公告交換標的後，查明交換標的有同法第6條第2項各款不予列入交換情形，得公告撤銷或廢止該交換標的之權利等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：按都市計畫法第1條、第43條、第48條、第50條之2第1項規定，可知都市計畫法係為促進公共利益所制訂；公共設施用地的設置，更是以增進市民活動之便利，及確保良好之都市生活環境為目的。而政府取得私有公共設施保留地的方法，無論採取何種方法，均係基於公共利益之目的所為行政行為，而歸屬於公法關係。由都市計畫土地交換辦法條文觀之，其有關交換順位之公告及通知，或駁回交換之申請，均已指明特定相對人，係屬行政處分；至於交換標的公告之相對人雖非特定，但依一般性特徵，仍得確定其範圍，則屬一般處分。從而，被上訴人於事後發現系爭土地係屬都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，不得列入交換標的，乃依行政程序法第117條規定，公告撤銷其先前所為93年度土地交換案部分交換標的，並函知上訴人，自亦屬行政處分無疑。依北投士林科技園區細部計畫於93年2月19日經被上訴人所屬都市計畫委員會審議通過之內容，足見系爭3筆市有土地於被上訴人以93年9月21日公告列為該市93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地之交換標的時，早已有準備以區段徵收方式一併處分及利用等計畫用途，自屬都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，本不得列入交換土地。另臺北市議會第9屆第15次臨時大會第5次會議附帶決議之但書，導致該區段徵收案受限於議會決議，預算不得動支，亦無法進行後續之區段徵收公告。惟被上訴人依臺北市議會決議，檢送臺北市區徵收拆遷補償處理及安置自治條例（草案）送市議會審議後，經臺北市議會第10屆第5次臨時大會第5次會議議決結果，雖未通過該自治條例，但已將先前附帶決議所加但書予以撤銷，被上訴人無須等相關拆遷補償自治條例通過，即可動支預算，辦理區段徵收。因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院查：按都市計畫法第50條之2規定：「私有公共設施保留地得申請與公有非公用土地辦理交換，不受土地法、國有財產法及各級政府財產管理法令相關規定之限制；劃設逾二十五年未經政府取得者，得優先辦理交換。前項土地交換之範圍、優先順序、換算方式、作業方法、辦理程序及應備書件等事項之辦法，由內政部會商財政部定之。本條之施行日期，由行政院定之。」行政院乃以院臺內字第0930006376號令發布該第50條之2定自93年3月1日施行。內政部旋依上開都市計畫法第50條之2第2項之授權訂定「都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換辦法」全文15條，亦定自93年3月1日施行，依該辦法第4條、第6條第2項第3款分別規定「私有公共設施保留地有下列情形之一者，不得與公有非公用土地辦理交換：…」、「公有非公用土地有下列情形之一者，不予列入交換：一、…三、已有處分或利用等計畫用途。…」。經查(一)本件93年度土地交換案，其公告受理土地交換期間固為93年10月1日起至93年10月31日止，惟因截止日適逢星期例假，而被上訴人所屬都市發展局同意順延1日至93年11月1日止，此有臺北市政府都市發展局93年10月27日北市都綜字第09334294400號函附原審卷第20頁可稽，從而上訴人於93年11月1日申請仍在申請期限內，合先敘明。(二)再查「北投士林科技園區」細部計畫於93年2月19日經被上訴人所屬都市計畫委員會審議通過之內容，早已載明：「本計畫案…雙溪以北、磺溪以西之地區區徵收方式辦理整體開發」，而系爭3筆市有土地正好位於「北投士林科技園區」之雙溪以北、磺溪以西地區；另內政部都市計畫委員會93年5月25日審議被上訴人所提「變更臺北市基隆河以東、雙溪南北兩側地區主要計畫為北投士林科技園區案」時，並決議請被上訴人依土地徵收條例第4條規定，就擬以區段徵收方式辦理開發部分，先行辦理區段徵收，於被上訴人所屬都市計畫委員會審定細部計畫及完成區段徵收補償作業後，再檢具變更主要計畫書、圖報請內政部逕予核定後實施（見原審卷第333至336頁會議紀錄），嗣該北投士林科技園區區段徵收範圍復經內政部以94年12月20日內授中辦地字第09400561034號函同意照准（附原審卷第305頁），且被上訴人曾編列94年、95年度預算準備加以執行。足見系爭3筆市有土地於被上訴人以93年9月21日府都綜字第09319105100號公告列為該市93年度土地交換案之交換標的時，早已有準備以區段徵收方式一併處分及利用等計畫用途，自屬都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款所稱「已有處分或利用等計畫用途」之土地，本不得列入交換土地。從而，被上訴人以公告將系爭3筆市有土地列為該市93年度土地交換案之交換標的，再以94年3月8日府都綜字第09405770700號公告交換順位，由上訴人取得第1順位資格等行政處分，均有違誤。被上訴人乃依行政程序法第117條及都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款規定，依職權以公告撤銷「93年度都市計畫私有公共設施保留地與公有非公用土地交換案」部分交換標的（包括系爭3筆市有土地），另通知上訴人撤銷系爭交換標的，其取得系爭標的之交換第1順位資格已失所附麗，揆諸首揭法令規定，並無不合。上訴意旨主張原判決未審究被上訴人任意擴張解釋都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款規定，有不適用法規之違法，顯不足採。(三)復查原判決業已敘明由都市計畫土地交換辦法條文觀之其有關交換順位之公告及通知，或駁回交換之申請，均已指明特定相對人，係屬行政處分；至於交換標的公告之相對人雖非特定，但依一般性特徵，仍得確定其範圍，則屬一般處分。從而，被上訴人於事後發現系爭土地係屬都市計畫土地交換辦法第6條第2項第3款所稱已有處分或利用等計畫用途之土地，不得列入交換標的，乃依行政程序法第117條規定，公告撤銷其先前所為93年度土地交換案部分交換標的，並函知上訴人，自亦屬行政處分無疑。自亦無上訴意旨所稱被上訴人依都市計畫土地交換辦法所為土地交換公告，其性質上應屬民法之要約行為，上訴人經定為第一優先順位，且於會勘土地後仍願意交換土地者，土地交換（互易）契約即視為已經成立之情形。(四)綜上，上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 4 月 29 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 鍾 耀 光
法官 張 瓊 文法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 4 月 29 日
書記官 黃 淑 櫻