最 高 行 政 法 院 判 決
99年度判字第466號上 訴 人 甲○○被 上訴 人 行政院衛生署中央健康保險局
（原中央健康保險局）代 表 人 乙○○訴訟代理人 吳榮昌律師上列當事人間全民健康保險事件，上訴人對於中華民國98年7月14日臺北高等行政法院98年度訴字第522號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、訴外人游章平、許婉蓉、游章煌、葉寶昌、許育智、林本培、林雲南、朱文堂、鄭約田、鐘連在、鐘郭純梅、鐘文隆、吳勝智、楊豐裕、楊耀仁、吳景文、吳國猷等17位合夥人（下稱游章平等17人），於民國（下同）89年7月共同出資創設位於雲林縣斗六市○○路○○○號之「靜萱療養院」（機構代號：0000000000），並委由具有精神科醫師資格之游章平醫師擔任首任負責人並管理院務。嗣於92年9月27日，經游章平等17人同意委任上訴人為靜萱療養院新任負責人並管理院務，上訴人同意後，於92年10月1日由游章平醫師向雲林縣衛生局辦理歇業及註銷開業登記，並由上訴人在同址以「靜萱療養院」負責醫師名義申請開業（機構代號：0000000000），上訴人另於92年11月10日以「靜萱療養院」負責醫師名義，與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約（下稱系爭合約），合約有效期間自92年10月1日起至94年9月30日止，其後上訴人因故遭游章平等17人自93年2月5日解除委任關係，同日聘請蔡秀傑醫師為新任院長兼負責醫師，並報請雲林縣衛生局同意變更，經雲林縣衛生局函復應俟原負責醫師（即上訴人）申請歇業後始得變更院長兼負責醫師。游章平等17人乃對上訴人提起確認委任關係不存在之訴，並於判決確定後，據以向雲林縣衛生局申請註銷上訴人所領開業執照，經雲林縣政府准予辦理，被上訴人所屬南區分局則以97年1月24日健保南醫字第0972000027號函，自97年1月17日起終止與「靜萱療養院」之系爭合約。游章平等17人復委任何政岳醫師於97年1月25日在原址，以原規模向雲林縣衛生局申請設立「信安醫院」（機構代號：0000000000），並於97年2月27日與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約，有效期間自97年1月25日起至99年1月24日止。
嗣游章平等17人於97年3月3日申請將原靜萱療養院自93年5月起至96年12月止之全民健康保險醫療費用（下稱系爭醫療費用）撥付予指定之「信安醫院」帳戶，經被上訴人認游章平等17人即為原靜萱療養院之共同所有權人，信安醫院係承接原靜萱療養院而設立，信安醫院並簽具概括承受同意書，承擔原靜萱療養院之債務，且原靜萱療養院與上訴人訴訟期間，雲林縣衛生局曾多次至靜萱療養院實地訪查，其訪查紀錄均由何政岳醫師核章，遂同意將系爭醫療費用計新臺幣（下同）216,545,307元撥付至概括承受之信安醫院帳戶。上訴人為向被上訴人請求系爭醫療費用，遂提起行政訴訟。
二、上訴人起訴主張：㈠與被上訴人簽訂系爭合約者，係靜萱療養院負責醫師即上訴人，並非游章平等17人，被上訴人草率接受並無系爭醫療費用請求權之游章平等17人之申請，以渠等係靜萱療養院之共同所有權人為由，撥付系爭醫療費用予信安醫院負責醫師何政岳，依民法第309條及第310條規定，不發生清償之效力。又游章平等17人與醫師間縱有成立委任契約，然其既以逃避法律所制定之強行規定，形式上委任有醫師資格者代為申請設立醫院，再以委任關係請求其所委任之醫師交付其執行醫療業務之所得及自被上訴人取得之款項，其法律效果與醫療法本欲禁止者相同，其委任行為已違反公益，應屬無效。㈡又依民法第300條規定，信安醫院負責醫師何政岳僅係承擔上訴人對被上訴人所負之債務，並同意由被上訴人對信安醫院負責醫師何政岳應付之醫療費用扣抵而已，並未概括承受上訴人對被上訴人之任何權利，自不對被上訴人發生債權人由上訴人移轉為信安醫院負責醫師何政岳之效果，被上訴人率將系爭醫療費用撥付予另一權利義務主體信安醫院負責醫師何政岳帳戶，顯非合法。㈢依改制前行政法院78年度判字第2562號判決要旨，上訴人設立之醫療機構與何政岳醫師設立之信安醫院，分屬不同之醫療機構，兩者為不同權利義務主體，何政岳醫師設立之信安醫院並無權利能力，亦無概括承受之法律依據，依該判決要旨，不得主張承受上訴人對於被上訴人之債權，被上訴人對之給付亦無對上訴人清償之效力。又上訴人與信安醫院何政岳醫師間並無債務承擔契約存在，自無發生民法第305條概括承受效力之原因事實。被上訴人與上訴人間確實成立系爭合約關係，且被上訴人自93年5月起停止支付依系爭合約所約定應由被上訴人支付予上訴人之系爭醫療費用，致上訴人受法律利益之損失等語，爰求為判決：⒈確認被上訴人與上訴人間自92年10月1日起成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。⒉確認被上訴人與游章平等17人間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。⒊確認何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師。⒋確認被上訴人於92年10月1日至97年12月5日期間與何政岳間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係。⒌被上訴人應依全民健康保險特約醫事服務機構合約之約定支付醫療費用216,545,307元予上訴人，並自98年3月26日起依年利率5%加計利息。
三、被上訴人則以：㈠私立醫療機構雖受限於醫療法之規定，在民法上無獨立之法人人格，對外須以負責醫師名義代行使權利負擔義務，惟在全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第7條第2項規定下，醫事服務機構得成為與被上訴人訂約之主體，並由負責醫師代表醫事服務機構與被上訴人簽訂特約。故系爭合約係存在於被上訴人與靜萱療養院之間，並非被上訴人與上訴人間。若上訴人對雲林縣政府註銷開業執照之處分不服，應循撤銷訴願及行政訴訟之途徑救濟，而非逕提起確認行政契約存在之訴；且若上訴人之開業執照被註銷之行政處分不撤銷，被上訴人與上訴人間亦無由成立全民健康保險特約醫事服務機構合約，即上訴人無法透過本件確認訴訟排除其法律地位可能受侵害之危險，無即受判決之確認利益，故上訴人提起確認訴訟於法不合。㈡醫療法僅規定私立醫院應以負責醫師1人申請設立登記，並未限制負責醫師設立私立醫院之資金來源得由其他不具醫師資格之個人合夥出資，故本件上訴人是受訴外人游章平等17人委任，以負責醫師名義申請設立靜萱療養院，並由游章平等17人提供設立靜萱療養院所需之資金、土地、建物、設備等，有關上訴人與訴外人游章平等17人之委任私權糾紛，業經臺灣雲林地方法院93年度訴字第186號判決、臺灣高等法院臺南分院93年度重上字第60號判決、最高法院95年度台上字第1076號判決發回更審、臺灣高等法院臺南分院95年度重上更一字第18號判決、最高法院96年度台上字第2808號裁定確定在案，確認游章平等17人為靜萱療養院之實際出資人，上訴人僅是受委任為登記負責醫師，於委任契約終止後，上訴人有向雲林縣衛生局申請歇業、註銷開業登記之義務，以利新任負責醫師重新於原址、原人員、原設備申請開業，此過程即為實務醫療行政運作上所稱之「負責人變更」，不影響該私立醫院持續存在之認定。㈢信安醫院與被上訴人簽立特約時，已出具同意書，聲明概括承受原靜萱療養院負責醫師積欠之債務，與當時靜萱療養院負責醫師甲○○（即上訴人）概括承受靜萱療養院負責醫師游章平之債務相同，故應可認為靜萱療養院負責醫師即上訴人與信安醫院負責醫師何政岳在實質上是延續存在之主體。故上訴人請求確認被上訴人與游章平等17人間不成立行政契約關係，無法有效排除其法律地位可能受侵害之危險，且無即受判決之法律上利益。㈣上訴人於93年5月至96年12月31日間，並未實際在靜萱療養院執行業務，亦非由其申報醫療費用，應無權利以上訴人個人名義向被上訴人請求系爭醫療費用之給付。上訴人明知靜萱療養院為游章平等17人共同出資，上訴人僅是受委任擔任負責醫師，卻意圖利用醫療法之相關規定將靜萱療養院據為己有，業經臺灣雲林地方法院96年度易字第43號、臺灣高等法院臺南分院97年度上易字第279號刑事判決確定觸犯使公務員登載不實罪及背信罪。在民事及刑事判決皆認定上訴人並非靜萱療養院之實質權利人之情況下，上訴人又利用行政訴訟程序欲推翻民事及刑事判決之認定，其一再耗費司法資源之行為，實不足取。故縱認系爭合約是存在被上訴人與上訴人個人之間，上訴人在93年5月至96年12月31日間亦未實際在靜萱療養院執行負責醫師之業務，上開醫療費用亦非以負責醫師即上訴人名義申報，由上訴人個人受領醫療費用216,545,307元，有不當得利之嫌，亦顯失公平等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按行政法院對於撤銷訴訟或給付訴訟之判決效力，遠較對確認訴訟之判決具有實際效果，蓋確認判決所生者，無非精神上之既判力效果。因此，相較於撤銷訴訟或給付訴訟，確認判決僅具有「補充性」。亦即，當事人得提起撤銷訴訟或給付訴訟者，即不得提起確認訴訟，俾免因訴訟類型之選定不夠精準而徒生訴訟資源之浪費。又行政訴訟法第6條規定之確認訴訟之訴訟類型，包括確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，所謂公法上法律關係，係指特定生活事實之存在，因法規之規範效果，在兩個以上之權利主體間所產生之公法上權利義務關係，或產生人對權利客體間之公法上利用關係。經查，本件上訴人訴之聲明第1項至第4項之確認訴訟，其所確認之目的皆在營造其聲明第5項給付訴訟得為請求之有利條件，此觀上訴人於原審法院審理時所為之陳述即明。因此，基於首揭說明，本件上訴人既已提起訴之聲明第5項之給付訴訟，請求「被上訴人應依全民健康保險特約醫事服務機構合約之約定支付醫療費用216,545,307元予上訴人，並自98年3月26日起依年利率5%加計利息。」，則其在此之外，復請求確認「被上訴人與上訴人間自92年10月1日起成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係」、「被上訴人與游章平等17人間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係」、「何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師」、「被上訴人於92年10月1日至97年12月5日期間與何政岳間不成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係」等，顯屬多餘，並不具有實際效果，應認其此部分起訴為法所不許。況且，上訴人訴之聲明第3項「確認何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師」，對於被上訴人而言，僅是事不關己之「事實」而已，被上訴人對於靜萱療養院之負責醫師究為何人，並無任何決定權利，亦與之無因法規之規範效果，使產生公法上權利義務關係或公法上利用關係可言。上訴人就此部分提起確認之訴，亦與法不合。㈡次查，本件上訴人固於92年9月27日經游章平等17人同意委任擔任靜萱療養院之負責醫師，並管理院務，但嗣後已因故遭游章平等17人無異議通過自93年2月5日解除委任關係；惟因上訴人遲遲不願配合辦理變更登記，游章平等17人乃對上訴人提起確認委任關係不存在之訴，迭經臺灣雲林地方法院93年度訴字第186號、臺灣高等法院臺南分院93年度重上字第60號、最高法院95年度台上字第1076號、臺灣高等法院臺南分院95年度重上更一字第18號案件分別審理在案，最終經臺灣高等法院臺南分院95年度重上更一字第18號判決上訴人敗訴，上訴人提起上訴，經最高法院以96年度台上字第2808號裁定駁回而告確定；游章平等17人乃據以向雲林縣衛生局申請註銷上訴人所領之開業執照（雲府衛醫字第1539011072號），經雲林縣政府97年1月17日府衛醫字第0970000581號函准予辦理，被上訴人所屬南區分局則以97年1月24日健保南醫字第0972000027號函自97年1月17日終止與上訴人之全民健康保險特約醫事服務機構合約等情，為前開所確認之事實。顯見上訴人自97年1月17日起，即非靜萱療養院之負責醫師，而靜萱療養院亦自該時起即與被上訴人所屬南區分局終止全民健康保險之特約關係。上訴人既不具靜萱療養院之負責醫師身分，自不得本於全民健康保險特約醫事服務機構合約關係有所主張，是上訴人為本件訴之聲明第5項，請求「被上訴人應依全民健康保險特約醫事服務機構合約之約定支付醫療費用216,545,307元予上訴人，並自98年3月26日起依年利率5%加計利息」，即乏所據。㈢另查，游章平等17人對上訴人提起確認委任關係不存在之訴，獲得勝訴判決後，復委任何政岳醫師於97年1月25日在靜萱療養院原址，以原規模向雲林縣衛生局申請設立信安醫院，並於97年2月27日與被上訴人簽訂全民健康保險特約醫事服務機構合約；嗣游章平等17人於97年3月3日申請將原靜萱療養院自93年5月起至96年12月止之系爭醫療費用撥付予指定之信安醫院帳戶等各節，亦為所確認之事實。依醫療法第2條、第4條、第15條第1項及第18條第1項規定，可知醫療法僅規定私立醫療機構應以負責醫師1人申請設立登記，並未限制負責醫師設立私立醫療機構之資金來源得由其他不具醫師資格之個人合夥出資。又本件上訴人是受訴外人游章平等17人委任，以負責醫師名義申請設立靜萱療養院，並由游章平等17人提供設立靜萱療養院所需之資金、土地、建物、設備等，其有關上訴人與訴外人游章平等17人之委任私權糾紛，業經民事裁判確認游章平等17人為靜萱療養院之實際出資人，上訴人僅是受委任為登記負責醫師，於委任契約終止後，上訴人有向雲林縣衛生局申請歇業、註銷開業登記之義務，以利新任負責醫師重新於原址，以原人員、原設備申請開業，此過程即為實務醫療行政運作上所稱之「負責人變更」，因此該私立醫療機構之存在持續性並不受影響。基此，被上訴人審酌認為游章平等17人即為原靜萱醫院之共同所有權人，信安醫院既是由相同合夥人在靜萱療養院原址，以原規模申請設立，且信安醫院已簽立概括承受同意書承擔原靜萱療養院之債務，應可認為信安醫院已概括承受原靜萱療養院之權利義務關係，遂同意將原靜萱療養院自93年5月起至96年12月止之系爭醫療費用計216,545,307元撥付至信安醫院帳戶，經核尚無不合。因此，從本件債權存否之角度觀察，被上訴人原應支付予靜萱療養院之系爭醫療費用216,545,307元，已因撥付至信安醫院帳戶而告消滅，上訴人自不得再向被上訴人請求給付系爭醫療費用，故其此部分聲明，即無理由。又被上訴人既無給付本金之義務，則上訴人一併請求被上訴人應給付自98年3月26日起按週年利率5%計算之利息，亦失所附麗。㈣綜上所述，本件上訴人既已提起如訴之聲明第5項所示之給付訴訟，則其提起訴之聲明第1項至第4項之確認訴訟，依據確認訴訟補充性原則，即不合法，應予駁回；至於上訴人所提起訴之聲明第5項所示之給付訴訟，因上訴人已非靜萱療養院之負責醫師，自不得本於全民健康保險特約醫事服務機構合約關係有所請求，且系爭醫療費用亦經被上訴人撥付至信安醫院帳戶而告消滅，上訴人自不得再向被上訴人請求給付該醫療費用，是上訴人此部分聲明，亦無理由等由，乃駁回上訴人在原審之訴，並敘明兩造其餘陳述於判決結果不生影響，無庸一一論列。
五、本院查：㈠依上訴人於原審法院審理時所為之陳述：「（聲明第1、2項確認利益為何？）第1項確認後，原告（即上訴人，下同）請求給付的法律權源清楚，且確認被告（即被上訴人，下同）同意給付系爭醫療費用給該17人所指定的何政岳並沒有消滅原告對被告的公法債權。因為被告答辯主張，被告已經給付費用給何政岳，故不需再付費給我。若確認聲明第1、2項，則可確認被告對原告所負債務關係依然存在，原告可向被告請求實現債權。」「（聲明第3項確認利益為何？）同聲明第1、2項之確認利益。」「（聲明第4項確認利益為何？）同聲明第1、2項之確認利益。」「聲明第5項法律關係為何？）依據聲明前4項確認法律關係，被告對原告負有給付義務。」等語（見原審卷第100-101頁），可知上訴人於原審起訴之目的，在於請求被上訴人依系爭合約給付上訴人系爭醫療費用216,545,307元及自98年3月26日起依年利率5%加計利息（即訴之聲明第5項之給付訴訟）。然而，基於確認訴訟補充性原則，除非上訴人已無法以撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟尋求救濟時，確認訴訟始具有訴訟利益。查上訴人係以其與被上訴人間成立系爭合約關係，主張其得依系爭合約請求被上訴人給付上訴人系爭醫療費用及加計利息，則上訴人於原審訴之聲明第5項之給付訴訟，含有上訴人於原審訴之聲明第1項確認訴訟之意義在內；此外被上訴人與游章平等17人間，或被上訴人與何政岳間，是否另外成立全民健康保險特約醫事服務機構合約行政契約關係（上訴人於原審訴之聲明第2項及第4項）？與上訴人得否依系爭合約關係請求被上訴人給付上訴人系爭醫療費用及加計利息無關；再者，上訴人於原審訴之聲明第3項：「確認何政岳於92年10月1日至97年12月5日期間並非靜萱療養院負責醫師。」，被上訴人對之並無任何決定權利，亦即並非該法律關係之存否不明確，致上訴人在法律上之地位有受侵害之危險，而此危險得以對於被上訴人之確認判決除去之者，自難認有受確認判決之法律上利益。本件上訴人猶執詞主張其於原審訴之聲明第1項、第2項、第3項及第4項，仍有即受確認判決之法律上利益云云，無非係執其法律上見解之歧異而為爭議，要難謂原判決此部分有違背法令之情形。㈡至上訴人於原審訴之聲明第5項部分，上訴人係以其與被上訴人間成立系爭合約關係，主張其得依系爭合約請求被上訴人給付系爭醫療費用及加計利息云云。按全民健康保險法第55條第2項規定授權訂定之「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」第7條第2項規定：「經審查合格之醫事服務機構應與保險人辦理簽約手續。」準此，得與被上訴人簽訂「全民健康保險特約醫事服務機構合約」者，乃醫事服務機構，至負責醫師僅係代表該醫事服務機構與被上訴人簽約，此由系爭合約之簽約乙方為「靜萱療養院」，而上訴人僅為該醫事服務機構之負責醫師足知。從而，上訴人個人既非系爭合約之當事人，當無從依系爭合約請求被上訴人給付其個人系爭醫療費用及加計利息。況依雲林縣衛生局97年2月22日雲衛醫字第0970002899號函、雲林縣衛生局訪查「靜萱療養院」之紀錄表、督導考核表、雲林縣政府96年5月10日府衛醫字第0963000799號、96年10月9日府衛醫字第0963001647號及96年12月19日府衛醫字第0963002097號行政處分書、被上訴人所屬南區分局95年11月15日健保南醫字第0950037900號及96年11月16日健保南醫字第0962001548號函（見原審卷第309-321頁）可知，上訴人於93年5月至96年12月期間，並未實際在靜萱療養院執行醫療業務及擔任負責醫師，亦未以靜萱療養院負責醫師名義申報系爭醫療費用，上訴人當無從依系爭合約之約定向被上訴人請求給付系爭醫療費用及加計利息。原判決雖非以此為理由而駁回上訴人此部分之訴，惟駁回結果並無二致，仍應予以維持。㈢另上訴人指摘訴外人游章平等17人違反相關醫療法規設立醫療院所乙節，縱或屬實，亦係主管機關依相關醫療法規予以管理及處分之問題，不因之而使得上訴人得以向被上訴人請求給付系爭醫療費用及加計利息。又信安醫院負責醫師何政岳簽署之同意書，究係「概括承受同意書」或「債務承擔同意書」？被上訴人得否以公法上不當得利請求訴外人游章平等17人返還已受領之系爭醫療費用？上訴人與訴外人游章平等17人另案（非系爭醫療費用）就被上訴人已給付上訴人之費用，應否依委任關係交付訴外人游章平等17人之訴，經最高法院以98年台上字第2488號判決，將臺灣高等法院臺中分院維持上訴人敗訴之判決廢棄發回等節，均不影響上訴人不得依系爭合約關係，請求被上訴人給付系爭醫療費用及加計利息之結果。原判決之論述理由，縱待斟酌，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形不相當。㈣至上訴人其餘上訴理由，無非係就業經原判決論述不採之事由再予爭執，核屬法律上見解之歧異，要難謂為原判決有違背法令之情形。本件上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 5 月 6 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 曹 瑞 卿法官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 99 年 5 月 6 日
書記官 吳 玫 瑩